[摘 要]“官辦”行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)和政會(huì)不分的財(cái)產(chǎn)性根源在于理念上和制度上不接受、不承認(rèn)法人對國有出資人出資享有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。而不承認(rèn)法人獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)是出于國有資產(chǎn)流失的擔(dān)心。其他非官辦社會(huì)組織也存在出資人或捐贈(zèng)人過度控制、濫用社會(huì)組織非營利地位進(jìn)行政策套利的問題。通過完善社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制，建立健全目的導(dǎo)向的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，有效保障出資人的治理權(quán)利，確保出資人（包括國有出資人）出資到法人的資產(chǎn)用于出資人期望的目的，實(shí)現(xiàn)出資人目的最大化，可以有效隔阻出資人或捐贈(zèng)人過度干預(yù)或控制，維護(hù)社會(huì)組織的獨(dú)立性，從根本上解決“官辦”行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政會(huì)不分，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，防止濫用政策套利。
　　[關(guān)鍵詞]政會(huì)不分；法人財(cái)產(chǎn)權(quán)；國有資產(chǎn)流失；政會(huì)脫鉤
　　[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.12.006
　　1 引 言
　　最具有典型意義的“官辦”行業(yè)協(xié)會(huì)，應(yīng)該就是國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)主管的“十大行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)”。所謂“十大行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)”，是指在2001年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，將原經(jīng)貿(mào)委所屬內(nèi)貿(mào)局、冶金局、建材局、紡織局、輕工局、機(jī)械局、石化局、有色局、煤炭局9個(gè)國家局改制成的十大行業(yè)協(xié)會(huì)，即中國輕工業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國商業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國機(jī)械工業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國石油和化學(xué)工業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國物流與采購聯(lián)合會(huì)、中國建筑材料聯(lián)合會(huì)、中國紡織工業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)、中國煤炭工業(yè)聯(lián)合會(huì)和中國有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)。這十大協(xié)會(huì)商會(huì)在2003年國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡稱“國資委”）成立后劃歸國資委。2004年8月國資委頒布了《行業(yè)協(xié)會(huì)工作暫行辦法》（以下簡稱“《工作辦法》”），明確了國資委對這些協(xié)會(huì)的具體管理辦法。國資委將其直接聯(lián)系的行業(yè)協(xié)會(huì)稱為“直管協(xié)會(huì)”，而將委托直管協(xié)會(huì)聯(lián)系的其他行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)和基金會(huì)則稱為“代管協(xié)會(huì)”。
　　十大行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)雖然是按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》登記注冊，具有獨(dú)立的法人地位，但扭曲的財(cái)產(chǎn)關(guān)系導(dǎo)致其與主管部門之間政會(huì)不分。本文認(rèn)為，導(dǎo)致政會(huì)不分有其深刻的財(cái)產(chǎn)性根源，即在理念上和法律上拒不承認(rèn)社會(huì)組織對出資到行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的財(cái)產(chǎn)享有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，不承認(rèn)社會(huì)組織的獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是因?yàn)榇嬖趽?dān)心國有資產(chǎn)流失的心結(jié)，其本質(zhì)是擔(dān)心投入到社會(huì)組織的財(cái)產(chǎn)被用于不當(dāng)?shù)哪康�。因此，解決的出路在于建立健全目的導(dǎo)向的社會(huì)組織法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，即明確并嚴(yán)格社會(huì)組織理事、監(jiān)事、管理人員的忠實(shí)義務(wù)、勤勉義務(wù)、堅(jiān)守義務(wù)及責(zé)任，保障出資人或捐贈(zèng)人的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保出資人或捐贈(zèng)人出資目的或捐贈(zèng)目的最大化，一如營利企業(yè)法人股東價(jià)值的最大化。
　　2015年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》（以下簡稱“脫鉤方案”）將十大行業(yè)協(xié)會(huì)列入脫鉤的范圍�！睹撱^方案》還要求行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府做到“資產(chǎn)財(cái)務(wù)分離，規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系”，同時(shí)還要做到既確保國有資產(chǎn)不流失行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的正常運(yùn)行和發(fā)展。我們認(rèn)為，如果不從根本上矯正政會(huì)之間的扭曲財(cái)產(chǎn)關(guān)系，承認(rèn)和保護(hù)社會(huì)組織對出資人或捐贈(zèng)人出資財(cái)產(chǎn)或捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，根本就不可能找到確保國有資產(chǎn)不流失、又確保行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的正常運(yùn)行和發(fā)展的解決方案。因?yàn)榘凑漳壳笆�大行業(yè)協(xié)會(huì)占有和使用國有資產(chǎn)的狀況以及對政府財(cái)政撥付的依賴，如果要進(jìn)行資產(chǎn)、財(cái)務(wù)分離，十大行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)根本就無法實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)、財(cái)產(chǎn)上獨(dú)立，也無法維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。資產(chǎn)流失本質(zhì)上是資產(chǎn)被用于不當(dāng)目的，不僅“官辦”行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)存在這樣的問題，其他非官辦的行業(yè)商會(huì)以及其他社會(huì)組織普遍都存在這樣的問題。
　　對于“官辦”行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)而言，解決的出路就在于確認(rèn)國有出資人對十大行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)出資所形成的資產(chǎn)享有獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，建立健全行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)理事、監(jiān)事及管理人員的忠實(shí)義務(wù)、勤勉注意義務(wù)及堅(jiān)守義務(wù)及責(zé)任，確保行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)財(cái)產(chǎn)不會(huì)被浪費(fèi)或?yàn)E用，實(shí)現(xiàn)出資人或捐贈(zèng)人的目的最大化。
　　厘清“國有資產(chǎn)流失”本質(zhì)，承認(rèn)并尊重社會(huì)組織的獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，建立健全目的導(dǎo)向的社會(huì)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度意義不僅限于官辦協(xié)會(huì)政會(huì)分離的問題，其更大的意義還在于促進(jìn)所有社會(huì)組織的治理轉(zhuǎn)型，即通過完善社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制而不是保留出資人或捐贈(zèng)人對出資或捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的支配權(quán)來提升社會(huì)組織治理水平和更好地實(shí)現(xiàn)其公益目的。就社會(huì)組織內(nèi)部治理機(jī)制而言，如營利性企業(yè)一樣，出資人或捐贈(zèng)人對社會(huì)組織進(jìn)行出資或捐贈(zèng)后，其讓渡了該財(cái)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利或經(jīng)濟(jì)權(quán)利（Property Rights or Economic Rights），但獲得了治理權(quán)利（Governance Rights），這些權(quán)利包括：發(fā)起設(shè)立社會(huì)組織、制定或參與制定社會(huì)組織章程等治理規(guī)則、參與社會(huì)組織治理（選舉或被選舉為社會(huì)組織的理事、監(jiān)事）、對社會(huì)組織管理人進(jìn)行監(jiān)督，或?qū)�違反忠實(shí)義務(wù)、勤勉注意義務(wù)及堅(jiān)守義務(wù)的理事、監(jiān)事或管理人員提起訴訟等。對于社會(huì)組織而言，建立健全目的導(dǎo)向的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度就意味著，社會(huì)組織出資人或捐贈(zèng)人、社會(huì)組織理事、監(jiān)事、管理人員都必須對社會(huì)組織盡到忠實(shí)義務(wù)、勤勉注意義務(wù)和堅(jiān)守義務(wù)，不得有任何濫用社會(huì)地位牟取私利或浪費(fèi)社會(huì)組織財(cái)產(chǎn)的行為。就社會(huì)組織外部治理機(jī)制而言，就是要深化社會(huì)組織注冊制改革，促進(jìn)社會(huì)組織之間有效競爭。社會(huì)組織的競爭力就在于其實(shí)現(xiàn)出資人或捐贈(zèng)人的目的最大化的能力，該競爭力決定了社會(huì)組織能否吸收實(shí)現(xiàn)其目的的新的出資或捐贈(zèng)。這就意味著社會(huì)組織還必須有優(yōu)勝劣汰的退出機(jī)制，那些低效、不夠誠信的社會(huì)組織一旦退出后，其財(cái)產(chǎn)將按照“近似原則”移交給那些能夠最大化實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織、出資人或捐贈(zèng)人目的社會(huì)組織，該財(cái)產(chǎn)所肩負(fù)的使命或目的得以延續(xù)，不會(huì)因?yàn)樯鐣?huì)組織的退出而中斷，受益人福利也不會(huì)因此而受損。
　　2 政會(huì)不分的根源在于政會(huì)間扭曲的財(cái)產(chǎn)關(guān)系
　　政會(huì)間扭曲的財(cái)產(chǎn)關(guān)系主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
　　2.1 協(xié)會(huì)商會(huì)大量占有和使用國有資產(chǎn)

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