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我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的“黃轉(zhuǎn)綠”問(wèn)題研究

發(fā)布時(shí)間:2018-06-25 來(lái)源: 美文摘抄 點(diǎn)擊:


  摘要:黨的十六大以來(lái),我國(guó)啟動(dòng)實(shí)施了一系列農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策,在保障國(guó)家糧食安全、增加農(nóng)民收入方面發(fā)揮了重要作用。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和國(guó)內(nèi)支農(nóng)強(qiáng)度的大幅提高,尤其是國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)條件的變化以及農(nóng)業(yè)談判過(guò)程中對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼問(wèn)題的爭(zhēng)論,以“黃箱”補(bǔ)貼為主的支農(nóng)政策結(jié)構(gòu)面臨著諸多挑戰(zhàn),需要進(jìn)行較大幅度的調(diào)整,“黃轉(zhuǎn)綠”補(bǔ)貼政策改革是在WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則約束下的一個(gè)調(diào)整方向。本文結(jié)合當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策面臨的突出問(wèn)題,對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的水平和結(jié)構(gòu)進(jìn)行了分析,提出了“黃轉(zhuǎn)綠”政策調(diào)整的對(duì)策建議。
  關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策;WTO農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持規(guī)則;政策目標(biāo);政策效率
  一、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策由“黃”轉(zhuǎn)“綠”的必要性
 。ㄒ唬包S箱”支持總量大,貿(mào)易爭(zhēng)端增多
  隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,我國(guó)“黃箱”補(bǔ)貼增長(zhǎng)速度較快,引起了國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注。從WTO口徑看,“黃箱”總量從2000年的-92.9億元增長(zhǎng)至2010年的1230.1億元,已超同期的美國(guó)、歐盟和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家(表1)。近年來(lái),由于我國(guó)“托市”性收購(gòu)價(jià)格連續(xù)提高并有較大的收購(gòu)數(shù)量,導(dǎo)致對(duì)部分產(chǎn)品的“黃箱”支持超出微量允許8.5%的上限?焖僭鲩L(zhǎng)的“黃箱”補(bǔ)貼也引起了WTO成員國(guó)的關(guān)注,我國(guó)可以根據(jù)國(guó)際規(guī)則和國(guó)情需要據(jù)理力爭(zhēng),但繼續(xù)擴(kuò)大“黃箱”補(bǔ)貼的政策空間有限,需要及時(shí)推動(dòng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策“黃轉(zhuǎn)綠”。
 。ǘ﹪(guó)家財(cái)政收入的壓力約束,價(jià)格支持政策的負(fù)擔(dān)重
  進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列價(jià)格支持政策,以保護(hù)糧食價(jià)格和市場(chǎng)穩(wěn)定。隨著國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)差加大,國(guó)內(nèi)主要糧食品種收儲(chǔ)量不斷增加,價(jià)格支持補(bǔ)貼給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)了巨大壓力。中儲(chǔ)糧及其委托收購(gòu)公司的庫(kù)存嚴(yán)重積壓,額外增加了庫(kù)存監(jiān)管費(fèi)、利息費(fèi)以及庫(kù)存期間的降等降級(jí)等價(jià)差虧損開(kāi)支,花費(fèi)了大量財(cái)政資源。同時(shí),由于糧食順價(jià)銷(xiāo)售難,導(dǎo)致糧食陳化問(wèn)題突出。2015年,中央公共預(yù)算支持用于糧油物資儲(chǔ)備的支出達(dá)到1836.1億元,比上年增長(zhǎng)58.2%;而同年中央一般公共預(yù)算收入僅增長(zhǎng)7.4%,糧油物資儲(chǔ)備支出增長(zhǎng)速度高出一般公共預(yù)算收入近50個(gè)百分點(diǎn)。當(dāng)前,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度放緩。國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼和支持能力客觀上不及以前,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的包袱越來(lái)越沉重,增長(zhǎng)難度加大。
  (三)由“保供給、促增收”向“提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力”的指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變
  2004年以來(lái),國(guó)家出臺(tái)了一系列保障糧食供給的惠農(nóng)富農(nóng)政策,逐步建立起一套以“保供給、促增收”為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系,在增加糧食生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收、維護(hù)市場(chǎng)價(jià)格穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。然而,隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升、資源條件惡化等問(wèn)題不斷顯現(xiàn),傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)政策也暴露出執(zhí)行效果弱、針對(duì)性不強(qiáng)、可持續(xù)性差等問(wèn)題。
  為此,中央開(kāi)始對(duì)農(nóng)政措施的指導(dǎo)思想進(jìn)行了調(diào)整。2015年“一號(hào)文件”指出“做強(qiáng)農(nóng)業(yè),必須盡快從主要追求產(chǎn)量和依賴資源消耗的粗放經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重、注重提高競(jìng)爭(zhēng)力、注重農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、注重可持續(xù)的集約發(fā)展上來(lái)”;2016年“一號(hào)文件”指出“持續(xù)夯實(shí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ),提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力”;2017年“一號(hào)文件”指出“以推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革為主線,圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠,加強(qiáng)科技創(chuàng)新引領(lǐng),加快結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐,加大農(nóng)村改革力度,提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力”。可以看出,我國(guó)正努力構(gòu)建以“提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力”為目標(biāo)的農(nóng)業(yè)政策體系,從“保供給、促增收”到“提高競(jìng)爭(zhēng)力”的指導(dǎo)思想的變化要求農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策隨之進(jìn)行調(diào)整。
  二、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策“黃轉(zhuǎn)綠”要解決的突出問(wèn)題
  農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策“黃轉(zhuǎn)綠”既是現(xiàn)實(shí)需要,也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的必然選擇,要重點(diǎn)解決以下突出問(wèn)題。
 。ㄒ唬┲饕r(nóng)產(chǎn)品價(jià)格倒掛,政府價(jià)格扭曲市場(chǎng)行為
  新一輪“糧改”以來(lái),我國(guó)先后實(shí)行了最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)政策,政府定價(jià)為糧食價(jià)格提供了托市支持,使得糧食價(jià)格不斷上漲。稻谷收購(gòu)價(jià)自2008年開(kāi)始連續(xù)7年提高;小麥?zhǔn)召?gòu)價(jià)自2007年開(kāi)始連續(xù)8年提高,糧價(jià)出現(xiàn)“只漲不跌”現(xiàn)象。糧價(jià)上漲預(yù)期使得農(nóng)戶不顧積壓,盲目生產(chǎn),導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性糧食過(guò)剩?梢钥闯,價(jià)格支持政策對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)程度大,扭曲了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。
  當(dāng)前我國(guó)大宗農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)外價(jià)差不斷擴(kuò)大,國(guó)內(nèi)平均價(jià)格比國(guó)際市場(chǎng)高30%到50%。與此同時(shí),收購(gòu)價(jià)格仍處于較高水平,這進(jìn)一步拉大了國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格,形成了“國(guó)內(nèi)入庫(kù)、洋貨入市”的尷尬局面。
 。ǘ┭a(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不合理,“綠箱”政策使用不足,特定產(chǎn)品“黃箱”剩余空間小
  當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系結(jié)構(gòu)不合理,主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是已實(shí)施的“綠箱”政策水平不高,多個(gè)方面的政策措施未用足(表2)!熬G箱”支出結(jié)構(gòu)中,大部分偏向政府一般服務(wù),對(duì)農(nóng)民直接支付明顯不足。2015年“綠箱”支出中,政府一般服務(wù)支出占比超過(guò)50%,不掛鉤的收入支持僅占1%。在政府一般服務(wù)支出中,其他費(fèi)用項(xiàng)下的支出過(guò)多,而對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入、科研技術(shù)推廣、培訓(xùn)等方面的支出很低。
  此外,我國(guó)在收入保險(xiǎn)和收入安全網(wǎng)計(jì)劃、用于生產(chǎn)者退休計(jì)劃的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助、用于投資援助計(jì)劃的結(jié)構(gòu)調(diào)整等3類(lèi)項(xiàng)目下還沒(méi)有出臺(tái)任何政策措施,支出為零;用于資源停用計(jì)劃的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助近年才有少量使用。整體來(lái)看,未來(lái)“綠箱”政策有著很大的支持空間。
  二是“黃箱”補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)失衡,多數(shù)特定產(chǎn)品AMS突破上限,非特定產(chǎn)品“黃箱”政策使用不充分。在中國(guó)向WTO的通報(bào)中,特定產(chǎn)品AMS主要由價(jià)格支持和財(cái)政支付性補(bǔ)貼構(gòu)成。對(duì)于大部分產(chǎn)品來(lái)說(shuō),財(cái)政支付性補(bǔ)貼是AMS中較為固定的組成部分,年度間變化大的是價(jià)格支持水平。因此,特定產(chǎn)品“黃箱”的補(bǔ)貼空間主要在于價(jià)格支持水平的高低。近年來(lái)我國(guó)“托市”價(jià)格連創(chuàng)新高,多數(shù)產(chǎn)品的AMS已超過(guò)微量允許約束。據(jù)測(cè)算,2013—2015年我國(guó)對(duì)玉米、棉花和油菜籽的支持水平均突破了8.5%上限。從非特定產(chǎn)品補(bǔ)貼來(lái)看,“黃箱”空間利用仍很不充分。目前出臺(tái)的財(cái)政支付性補(bǔ)貼中,只有農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、其他投入品補(bǔ)貼和利息補(bǔ)貼屬于非特定產(chǎn)品“黃箱”補(bǔ)貼。以2015年為例,全國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值(不包括漁業(yè))為96175.7億元,按8.5%的非特定產(chǎn)品的“黃箱”約束上限為8174.9億元,而實(shí)際的非特定產(chǎn)品的“黃箱”補(bǔ)貼僅為1850億元左右,離補(bǔ)貼上限還有很大距離。

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