《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第42條明確了征收集體土地必須是為了“公共利益”的需要，但何為公共利益，公共利益的界限又是什么，法律卻沒(méi)有給出明確的答案。這使得在實(shí)踐中，很多地方政府打著公共利益的幌子，將集體土地征收后用于商業(yè)開(kāi)發(fā)，獲取高額利潤(rùn)的行為。這些行為不僅損害了農(nóng)民的利益，也破壞了政府的形象。
　　一、公共利益”之哲學(xué)內(nèi)涵
　　“公共利益”的概念，并不只出現(xiàn)在法學(xué)著作中，對(duì)于其的哲學(xué)探討，在西方有邊沁的功利主義和羅爾斯的正義論等諸多觀點(diǎn)。被稱為“功利主義之父”的哈奇遜在其《論道德上的善與惡之觀念的起源》一書(shū)中就指出，“凡產(chǎn)生最大多數(shù)之最大幸福的行為，便是最好的行為，反之，便是最壞的行為�！盵1]羅切斯卻認(rèn)為，“在一個(gè)公正的制度下，沒(méi)有人從他在天然資產(chǎn)分布的任意位置或他在社會(huì)的任意位置上得到或失去利益，而不給予或接受作為回報(bào)的補(bǔ)償優(yōu)惠�！盵2]但是，這些哲學(xué)意義上的探討，都沒(méi)有回答，“在社會(huì)利益高度分化的情況下，如何使“公共利益”成為一個(gè)有用的、可操作的法律概念”[3]？具體到本文，如何界定為了“公共利益”而實(shí)施征收行為？
　　二、公共利益的界定
　　在西方的土地征收相關(guān)法律體系中，為了公共利益的目的是土地征收的唯一理由。如前所述的美國(guó)憲法第五修正案，又如法國(guó)1977年制定的《公用征收法典》等。這些征收制度雖然各有不同，但基本上都具有“四公”特征，即“在土地征收目的上堅(jiān)持公共利益標(biāo)準(zhǔn)；在土地征收補(bǔ)償上堅(jiān)持公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在土地征收制度中著重賦予被征地者以各種公權(quán)利，以公權(quán)利為本位構(gòu)建土地征收法律制度；在土地征收過(guò)程中，注意運(yùn)用嚴(yán)格的程序制約國(guó)家土地征收公權(quán)力�！�
　　我國(guó)的土地制度是建立在公有制基礎(chǔ)上，與建立在資本逐一私有制基礎(chǔ)上的土地征收制度必然存在巨大的差異，但西方的土地制度經(jīng)過(guò)了幾百年的發(fā)展，已經(jīng)形成相對(duì)科學(xué)、完善的體系，對(duì)我國(guó)集體土地征收制度的建立有著非常重要的啟示。
　�。ㄒ唬┰诜�律中明確“公共利益”的范圍
　　在目前我國(guó)的實(shí)踐中，土地供應(yīng)均是由政府統(tǒng)一征地、統(tǒng)一供應(yīng)。政府利用低價(jià)征地、高價(jià)出讓來(lái)獲得土地差價(jià)，縱容或參與暴力征地，不僅增加了行政成本，還損傷政府公信力。因此有學(xué)者認(rèn)為，“在一個(gè)成熟的土地市場(chǎng)，應(yīng)該是公益的歸公益，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)。公益性用地由政府負(fù)責(zé)征地，而非公益性用地應(yīng)該通過(guò)市場(chǎng)交易取得，即購(gòu)買者直接與土地使用權(quán)人或所有權(quán)人協(xié)商購(gòu)買。”
　　這種觀點(diǎn)是不符合我國(guó)的國(guó)情的。因?yàn)槲覈?guó)實(shí)行土地國(guó)家、集體所有的二元制，根據(jù)《土地管理法》第43條的規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地……”這就是說(shuō)，普通的建設(shè)單位是不能直接與集體土地的所有者交易購(gòu)買土地的，而只能通過(guò)政府出面將集體土地征收為國(guó)有土地，因此，集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移事實(shí)上只能通過(guò)征收行為轉(zhuǎn)讓給國(guó)家，且這種轉(zhuǎn)移是不可逆的。因此，解決問(wèn)題的根本途徑還是約束政府的征收行為，嚴(yán)格界定“公共利益”的范圍，防止權(quán)力濫用。
　　“合理界定公共利益是土地征收合法化的前提。”有鑒于此，筆者建議：
　　第一，應(yīng)在法律條文中進(jìn)一步明確“公共利益”的內(nèi)涵。鑒于“公共利益”界定的復(fù)雜性，可以首先將其法律本質(zhì)、法律特征等加以描述，而暫不采用列舉的方式，以免“掛一漏萬(wàn)”或流于形式；然后通過(guò)司法解釋、行政規(guī)章等對(duì)其做進(jìn)一步的規(guī)定。
　　第二，應(yīng)設(shè)定“公共利益”的解釋機(jī)關(guān)。我國(guó)是成文法國(guó)家，不能像美國(guó)一樣形成判例，對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)于“公共利益”的解釋作出確認(rèn)并產(chǎn)生法律約束力，但又要防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，最好的方法就是對(duì)哪些行政機(jī)關(guān)有權(quán)決定“公共利益”的范圍，哪些機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人對(duì)征收土地行為目的提出的質(zhì)疑有審查判斷權(quán)作出規(guī)定。
　�。ǘ�）建立公共利益目的審查制度
　　美國(guó)最高法院曾在Bermanv.Parker案中申明：“在立法領(lǐng)域，立法機(jī)關(guān)，而不是法院，才是公共利益的守衛(wèi)者……只要立法目的屬于國(guó)會(huì)的職權(quán)范疇，通過(guò)征收來(lái)達(dá)到這一目的就是完全允許的�！边@里的公共利益確認(rèn)機(jī)關(guān)是“立法機(jī)關(guān)”，而不是“行政機(jī)關(guān)”。行政機(jī)關(guān)作為行政管理者及行政行為的最終做出者，其作出土地征收的決定，固然是為了行政管理的需要，但不可否認(rèn)，有時(shí)可能存在“私心”，因此，由行政機(jī)關(guān)決定征收的“公共利益”性是不可靠的。
　　自然，我國(guó)是社會(huì)主義成文法國(guó)家，且地大物博、人口眾多，不能照搬美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，但美國(guó)最高法院的這段判詞還是能帶給我們很多啟示。
　　根據(jù)我國(guó)憲法，全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其各自的常務(wù)委員會(huì)是立法機(jī)關(guān)。在我國(guó)現(xiàn)行的集體土地征收法律法規(guī)中，征地決定的作出、征地補(bǔ)償方案的擬定、征地糾紛的裁決都是由各地政府負(fù)責(zé)實(shí)施并逐級(jí)報(bào)送國(guó)務(wù)院審批的，其中并未涉及人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。但是，我國(guó)是實(shí)行民主集中制的社會(huì)主義國(guó)家，人民才是國(guó)家的主人，人民代表大會(huì)作為人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)，是完全有權(quán)利、也有能力對(duì)集體土地征收行為的目的合法與否作出決定的；并且，如果征地是為了“公共利益”，也就是說(shuō)該征地行為會(huì)使該轄區(qū)內(nèi)的至少大多數(shù)人民受益，如此，人民代表更有權(quán)利了解該征地行為。
　　因此，筆者建議，應(yīng)建立一套公共利益審查機(jī)制，對(duì)地方政府做出的集體土地征收決定的行為進(jìn)行審查，由人民代表決定政府的征地決定是否符合公共利益。該機(jī)制可以包括事前的審查，即政府在公布征地事項(xiàng)，擬定補(bǔ)償方案前應(yīng)將征地的目的、用途、規(guī)劃等報(bào)送人大或人大常委會(huì)，由其對(duì)征地的目的作出初審并形成意見(jiàn)；也可以包括事后審查，即征地行為作出后，如果被征地農(nóng)民對(duì)該征地行為向人大或人大常委會(huì)提出異議，啟動(dòng)審查機(jī)制，如果審查證實(shí)政府該行為不符合公共利益的目的，則應(yīng)責(zé)令停止該行為。
　　參考文獻(xiàn)：
　　[1]參見(jiàn)《西方倫理學(xué)名著選輯》，商務(wù)印書(shū)館，1996年版，第807頁(yè).
　　[2]John Rawls， A Theory of Justice （Harvard University Press 1999）， Chapter2， Section 17.
　　[3]張千帆.《“公共利益”的構(gòu)成——對(duì)行政法的目標(biāo)以及“平衡”的意義之探討》，載《比較法研究》，2005年第5期.
　　作者簡(jiǎn)介：
　　董娟，天津市東麗區(qū)人民檢察院預(yù)防科科長(zhǎng)。

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