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公共財政與非金融性國有資產(chǎn)管理

發(fā)布時間:2019-08-20 來源: 人生感悟 點擊:


  [內(nèi)容摘要]公共財政與非金融性國有資產(chǎn)管理既有區(qū)剮,又有必然的內(nèi)在聯(lián)系。根據(jù)基金本金分流理論,財政資金屬于基金性質(zhì),非金融性國有資產(chǎn)屬于本金性質(zhì),通過建立國有資本經(jīng)營預算體制,將部分國有資產(chǎn)經(jīng)營收益上繳財政,可以促進基金本金相互轉(zhuǎn)化。在進行國有資本經(jīng)營收益分配方案時,要合理確定消費與積累的比倒關系,既要保證國有資本經(jīng)營收益為全民享有,又要有利于國有資本的長遠發(fā)展。
  [關鍵詞]公共財政;非金融性國有資產(chǎn);基金;本金
  
  一、公共財政與非金融性國有資產(chǎn)管理的關系
  
  根據(jù)十屆人大一次會議批準,我國成立國資委,按照“管資產(chǎn)和管人、管事”相統(tǒng)一的原則,由國資委作為所有者代表,代行所有者職能,監(jiān)管范圍是中央所屬企業(yè)(不含金融類企業(yè))的國有資本。這樣,國資委及其下屬的國有資本經(jīng)營管理公司、大型企業(yè)集團及國有控股公司等單位,將與承擔社會管理職能的政府部門,如發(fā)改委、財政部、商務部等部門不再具有直接關系,也不再具有傳統(tǒng)的行政管理職能。公共財政與國有資產(chǎn)管理既獨立運行、各司其職,又相互交叉、相互支持。
  
  (一)公共財政與非金融性國有資產(chǎn)管理的區(qū)別
  1 行使職能的法律依據(jù)不同。十六大已經(jīng)明確,國資委行使國有資本出資人的職能,出資人職能的形成不是基于行政權(quán)力而是基于對資產(chǎn)的占有,因此出資人權(quán)力的行使也只能依據(jù)民法,不能依據(jù)行政法。而公共財政的行為在很大程度上要依據(jù)行政法。從法律的角度看,行政法是一種公權(quán)力,其前提是調(diào)整對象的主體地位不平等,出資人權(quán)利是一種私權(quán)力,受私法規(guī)約,如假定國有資本以股份的形式存在,這部分資產(chǎn)收益的分配問題就要依據(jù)《公司法》由股東大會決定,而不是再用行政命令的辦法確定資本預算流入公共預算的數(shù)目。
  2 職能劃分內(nèi)容不同。公共財政和國有資產(chǎn)管理部門都屬于公共部門,擔負著不同的職責和目標。從我國改革情況看,國資委成立后,國務院劃入的職能主要包括四部分:一是原國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會有關國有企業(yè)改革和管理的職責;二是原中共中央企業(yè)工作委員會的職責;三是原財政部有關國有資產(chǎn)管理的部分職責,如擬訂國有資本金基礎管理的法律法規(guī)草案和規(guī)章制度、負責監(jiān)繳所監(jiān)管企業(yè)國有資本金收益、研究提出國有資本金預決算編制和執(zhí)行方案、負責國有資本金的統(tǒng)計分析等;四是勞動和社會保障部的擬訂中央直屬企業(yè)經(jīng)營者收入分配政策、審核中央直屬企業(yè)的工資總額和主要負責人的工資標準等職責。公共財政的職能范圍則相對縮小,主要表現(xiàn)為社會大眾提供公共服務的一系列收支行為,目的是為市場經(jīng)濟的有效運作創(chuàng)造條件。
  3 資金來源不同。在傳統(tǒng)國有資產(chǎn)管理模式下,國家在從國有企業(yè)收取稅收和投資收益的同時,要包攬企業(yè)的一切事務,包括以財政資金對企業(yè)進行投資,導致財政資金和企業(yè)資金不分。新的國有資產(chǎn)管理體制建立后,就要按照市場經(jīng)濟的要求,正確處理公共財政和國有企業(yè)資本經(jīng)營管理之間的關系,實行利稅分流,建立起“稅保財政,利促發(fā)展”的資金保障模式。
  
  實行利稅分流后,公共財政所需資金主要通過向包括國有企業(yè)的所有企業(yè)征收稅收來完成。國有企業(yè)作為一種獨立的市場主體,其對政府公共財政的貢獻應該同其他非國有企業(yè)一樣,主要通過照章納稅來體現(xiàn)。另外,國有企業(yè)要以投資收益的一定比例上繳財政,作為財政資金的補充來源。企業(yè)的投資等行為則由國有資產(chǎn)管理部門根據(jù)市場原則做出決定,投資所需資金以企業(yè)收益留存或其他融資方式籌集,財政資金一般不再承擔對企業(yè)投資的任務。
  4 管理目標不同。基金本金分流理論已經(jīng)為公共財政和國有資產(chǎn)管理的目標差異進行了分析。從本質(zhì)上看,建立國有資產(chǎn)管理體系,就是要建立國有資本為出資人的現(xiàn)代企業(yè)制度(華生,2003),這就需要國有資產(chǎn)管理完成從資產(chǎn)管理向資本管理的轉(zhuǎn)變,資本是具有增值性的,因此國有資本管理的基本目標必然是確保國有資產(chǎn)的保值增值,其次還要滿足國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控方面的需要。公共財政管理的根本目標則是保持社會經(jīng)濟穩(wěn)定,為社會發(fā)展提供盡可能多的公共產(chǎn)品,追求社會效益的最大化。
  
  (二)公共財政與非金融性國有資產(chǎn)管理的內(nèi)在聯(lián)系
  公共財政資金屬于基金范疇,生產(chǎn)經(jīng)營性國有資本屬于本金范疇,雖然本金和基金的物質(zhì)屬性、效益目標當有所不同,但它們都屬于國民經(jīng)濟中財產(chǎn)物資價值的貨幣表現(xiàn),兩者又有密切的聯(lián)系。
  1 基金的形成來自于國民收入的再分配,而國民收入的創(chuàng)造依賴于本金的投入與收益的實現(xiàn),所以本金運動是基金運動的基礎。另一方面,物質(zhì)生產(chǎn)流通活動的正常進行,又需要國家社會行政事業(yè)管理單位提供社會穩(wěn)定、經(jīng)濟秩序和國防安全等公共產(chǎn)品。同時,國家通過支持國有企業(yè)改革與發(fā)展的財政措施,如承擔中央困難企業(yè)下崗職工基本生活保障費用、分流人員費用、破產(chǎn)企業(yè)安置職工等費用,為國有企業(yè)改革與發(fā)展解除后顧之憂,提供必要的社會保障,而這些由公共財政承擔。
  2 國有資本出資人作為獨立的市場主體,要服從社會經(jīng)濟管理的法律法規(guī),在依法經(jīng)營、產(chǎn)品質(zhì)量及環(huán)境保護等方面和私人企業(yè)、外資企業(yè)一樣接受行政管理部門的監(jiān)督。作為我國主管財政收支、財稅政策的宏觀調(diào)控部門,財政部門對國有資產(chǎn)管理部門的運行有著不可替代的監(jiān)管職能。主要表現(xiàn)在三個方面:一是國有資產(chǎn)管理工作在財務會計方面要執(zhí)行國家統(tǒng)一的財務會計制度,從而接受財政部門的監(jiān)督;二是財政部門依法擁有對國有企業(yè)稅收征繳情況進行監(jiān)管;三是按照國務院規(guī)定,國資委管理的國有資本統(tǒng)計結(jié)果報財政部備案,國有資產(chǎn)管理法律、法規(guī)草案的起草、擬訂要征求財政部意見。
  3 國有資本出資人是在國有經(jīng)濟范圍內(nèi)行使出資人職責,國有經(jīng)濟和國民經(jīng)濟是有密切關系的,財政要發(fā)揮宏觀調(diào)控作用,通過制定有傾斜性的產(chǎn)業(yè)政策,增加對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)力度,并通過其乘數(shù)作用,引導和擴大整個社會的投資規(guī)模,在很大程度上要通過國有企業(yè)來完成,國資委在行使出資人職責時,也必須要考慮到國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控的需要,服從和服務于國民經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展這個大局。
  4 本金和基金在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)換。經(jīng)營性國有資本的經(jīng)營收益必須要通過一定方式反饋給社會,在國家需要的情況下,可以將部分國有資本凈收益轉(zhuǎn)化為基金,彌補財政資金或社會保障資金的不足。如將部分國有資本從競爭性領域退出所獲得的收益,彌補社保基金不足;在財政資金滿足職能的實現(xiàn)后仍然有一定結(jié)余的前提下,也可以將部分結(jié)余資金用于無風險投資,如我國允許有關部門利用社;疬M行再投資,以及通過所得稅返還或增值稅先征后返支持企業(yè)發(fā)展等。另外,為支持企業(yè)發(fā)展,國家也可以動用財政資金,直接投資于企業(yè),增加國有資本金。
  
  二、建立國有企業(yè)利潤分配體制,促進基金本金相互轉(zhuǎn)化
  
  建立基金與本金相互轉(zhuǎn)化的有效機制,是完善公共財政與國有資產(chǎn)監(jiān)管機制的重要組成部分。應當說,基金轉(zhuǎn)化為本金的渠道是比較暢通的,這主要是一些傳統(tǒng)經(jīng)濟條件下的做法得以延續(xù)。如財政部門對國有企業(yè)進行補貼,設置專項資

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