反壟斷法:“經(jīng)濟憲法”奠基 反壟斷法經(jīng)濟憲法
發(fā)布時間:2020-02-18 來源: 人生感悟 點擊:
幾乎沒有懸念,8月30日下午,十屆全國人大常委會第二十九次會議以150票贊成、兩票棄權(quán),表決通過了《反壟斷法(草案)》。醞釀了整整20年、立法進(jìn)程跨越13個春秋的中國反壟斷法就此誕生。
這是一部意義重大的法律,在西方國家號稱“經(jīng)濟憲法”;這也是一部不被眾多專業(yè)人士看好的法律,但對其能否有效執(zhí)行充滿疑問。
這是一部備受關(guān)注的法律,幾乎每一個立法階段都為國內(nèi)外輿論所聚焦;這也是一部充滿爭議的法律,從適用范圍到執(zhí)法機構(gòu),很多問題至今仍沒有明確答案。
進(jìn)步與妥協(xié)
據(jù)記者了解,反壟斷問題在中國很早就受到關(guān)注。早在1987年8月,國務(wù)院法制局成立反壟斷法起草小組。自此,反壟斷立法提上議事日程,距今整整20年。
但由于其時立法條件不成熟,立法機關(guān)采取了“反壟斷”和“反不正當(dāng)競爭”兩法分立的模式。八屆全國人大常委會于1993年9月通過了《反不正當(dāng)競爭法》;此后,1994年反壟斷法被列入立法規(guī)劃。當(dāng)年5月,反壟斷法起草小組正式成立,小組成員主要來自當(dāng)時的國家經(jīng)貿(mào)委和國家工商局。反壟斷立法工作正式啟動。
自此后的13年里,反壟斷法從八屆全國人大常委會開始,每一屆都列入立法規(guī)劃,但立法進(jìn)展緩慢,爭議重重,波折不斷。直至2006年6月,反壟斷法草案終于提交全國人大常委會首次審議。該法律草案明確了壟斷的基本概念,并對壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中等實體內(nèi)容作了規(guī)定,又對反壟斷機構(gòu)的設(shè)置與職責(zé)、調(diào)查與處理程序、法律責(zé)任等內(nèi)容分別進(jìn)行了界定。該法律草案還設(shè)專章規(guī)定了反對行政壟斷的內(nèi)容。
至此,立法進(jìn)程取得實質(zhì)性突破。初次審議后,全國人大法工委將該法律草案印發(fā)中央各部門,各省市機關(guān),以及高校等研究機構(gòu)全面征求意見。在對相關(guān)意見匯總后,法工委經(jīng)濟法室對法律草案進(jìn)一步做了修改。此后,今年6月、8月,反壟斷法草案兩次進(jìn)入全國人大常委會會議審議,并最終獲得通過。
最終出臺的《反壟斷法》總計八章57條。在一些有爭議的敏感問題上,法律條文采取了回避或者模糊的方式。
清華大學(xué)法學(xué)院教授、中國商法研究會會長王保樹告訴記者,反壟斷法設(shè)專章規(guī)定了反對行政壟斷(第五章“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”),但在總則中,壟斷的定義里面卻沒有列入行政壟斷。《反壟斷法》第三條規(guī)定,壟斷行為包括:其一,經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議;其二,經(jīng)營者濫用市場支配地位;其三,具有或可能具有排除限制競爭效果的經(jīng)營者集中。這樣的規(guī)定明顯地體現(xiàn)出法律的不協(xié)調(diào)。
據(jù)悉,之所以出現(xiàn)這樣的情況,是立法者為了確保法律出臺而不得不做出的妥協(xié)。事實上,當(dāng)前中國最主要的壟斷便是行政壟斷,在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中,盡管市場已經(jīng)基本形成自由競爭局面,但各個行業(yè)中仍或多或少殘留著政府主導(dǎo)的影子,行政權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟的現(xiàn)象還很難消除。更多的時候行政權(quán)力不一定是直接干預(yù)經(jīng)濟,而是把自己的影響力滲透到經(jīng)濟活動中。所以,電力、電信、郵政、民航、鐵路等以前直接從國家部委分離出來的行業(yè)壟斷固然難以根除,一些公用事業(yè)部門,諸如教育、醫(yī)藥、出版、旅游等行業(yè)及他們的中介機構(gòu)的壟斷行為同樣隨處可見,地方保護(hù)主義更是普遍。由于反壟斷法的出臺將會觸及這些部門的利益,所以,中國的反壟斷立法實際上一直或多或少受到來自某些行業(yè)以及政府部門的抵制。
正是為了減少法律出臺的阻力,反壟斷立法中,有關(guān)反對行政壟斷的內(nèi)容曾一度被整體刪除,盡管后來做了恢復(fù),但力度弱了很多。而最終出臺的法律文本,一方面是在壟斷的定義中沒有規(guī)定,相當(dāng)于不把行政壟斷作為壟斷行為,不和經(jīng)濟壟斷平等對待。另一方面,盡管明確了行政壟斷的危害,但在法律責(zé)任方面卻沒有實質(zhì)性規(guī)定,只要求上級行政機關(guān)給予行政處分。
王保樹認(rèn)為,這樣的規(guī)定不但難以糾正禁止行政壟斷產(chǎn)生危害,甚至,行政壟斷可能由此變本加厲,因為其違法成本顯然要比經(jīng)濟壟斷低!凹热坏停瑸槭裁床桓?”王保樹表示了自己的擔(dān)心,“行政壟斷將有恃無恐”。
類似的問題還有執(zhí)法機構(gòu)的問題。根據(jù)中國現(xiàn)有制度架構(gòu),國家發(fā)改委、商務(wù)部、國家工商總局等多個部門都有或多或少的反壟斷執(zhí)法權(quán),呈“九龍治水”格局。
由于反壟斷任務(wù)艱巨,又面臨諸多阻力,因此在反壟斷立法過程中,眾多學(xué)者曾建議應(yīng)該專門成立一個直屬于國務(wù)院的,地位獨立、權(quán)力統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)行機構(gòu)。
但最終,法律也采取了妥協(xié)政策,規(guī)定國務(wù)院成立反壟斷委員會,負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作。而具體執(zhí)法機構(gòu),法律授權(quán)給了國務(wù)院來決定,“國務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機構(gòu)負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作。”(反壟斷法第十條)實際上并未改變現(xiàn)有格局。
王保樹認(rèn)為,反壟斷委員會基本上是虛的,因為法律并沒有賦予它具體的職權(quán),而反壟斷法執(zhí)法機關(guān)如果繼續(xù)是多個的話,“根據(jù)中國的歷史經(jīng)驗,凡一個事情多個機構(gòu)執(zhí)法的,一定搞不好!蓖醣湔f。
因此,王保樹指出,反壟斷法出臺以后,國務(wù)院需要立即著手制定實施條例,現(xiàn)在法律草案的條文過于抽象,需要具體化。他同時認(rèn)為,也不能對一部法律寄予過高希望,比如行政壟斷問題,很多其實并不是靠反壟斷法能解決的,這是涉及到體制改革的問題。
反壟斷與“做大做強”
《反壟斷法》第七條規(guī)定,“國有經(jīng)濟占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè),國家對其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護(hù)”,但該規(guī)定并未明確何為“關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)”。
8月30日下午,在全國人大常委會辦公廳召開的新聞發(fā)布會上,全國人大法工委經(jīng)濟法室主任黃建初在回答記者提問時指出,《反壟斷法》并不反對企業(yè)做大做強,取得支配地位。中國由于市場發(fā)育的程度不夠,很多產(chǎn)業(yè)集中度不夠,而產(chǎn)業(yè)集中可以產(chǎn)生規(guī)模效益,降低成本,提高效率。因此《反壟斷法》本身并不反對企業(yè)做大做強,只是禁止優(yōu)勢企業(yè)濫用市場支配地位,排除、限制競爭,阻礙技術(shù)進(jìn)步,損害消費者和其他經(jīng)營者的合法權(quán)益。這實際上是很多國家的反壟斷法通行的原則。
黃建初認(rèn)為,《反壟斷法》的導(dǎo)向是,既要防止經(jīng)營者過度集中,形成壟斷,同時又要有利于國內(nèi)企業(yè)通過依法兼并做大做強,發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟,提高產(chǎn)業(yè)集中度。
不過黃建初始終沒有具體指出“關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)”究竟指哪些。顯然,這個問題同前述反壟斷委員會的設(shè)立、反壟斷執(zhí)行機構(gòu)的確定、國家安全審查制度的建立等等問題一樣,都有待具體的反壟斷法實施細(xì)則或者相關(guān)法律法規(guī)來進(jìn)一步細(xì)化和明確。
根據(jù)《反壟斷法》第57條的規(guī)定,該法將自2008年8月1日起實施,距今不到一年時間。在未來11個月內(nèi),顯然有很多問題需要著手解決。任重道遠(yuǎn)。
。ā敦斀(jīng)》2007年第18期,作者為該刊記者。標(biāo)題有改動)
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