摘 要：服務(wù)型政府必須建立在科學(xué)合理的行政管理體制的基礎(chǔ)上。為此，必須對我國現(xiàn)行行政管理體制進行全方位的改革。改革既涉及政府內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整與變革，也涉及政府與外部關(guān)系的調(diào)整與變革。其調(diào)整、變革的范圍具體包括以下六個層面的關(guān)系：(一)政府與行政相對人的關(guān)系;(二)政府與社會的關(guān)系;(三)政府與權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)乃至執(zhí)政黨的關(guān)系;(四)中央政府與地方政府的關(guān)系;(五)政府部門相互之間的關(guān)系;(六)政府部門內(nèi)部的關(guān)系。

　　關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府;行政管理體制;政府內(nèi)部關(guān)系;政府外部關(guān)系;調(diào)整與變革

　　胡錦濤總書記在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告(以下簡稱《十七大報告》)和溫家寶總理在第十一屆全國人大一次會議上所作的政府工作報告(以下簡稱《政府工作報告》)都對建設(shè)服務(wù)型政府與行政管理體制改革的目標(biāo)和任務(wù)做了全面、系統(tǒng)和深刻的論述。

　　《十七大報告》提出的改革目標(biāo)是：著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。具體任務(wù)包括：(一)健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強化社會管理和公共服務(wù);(二)加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強行政執(zhí)法部門建設(shè)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟運行的干預(yù);(三)規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系;(四)加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制;(五)精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門的問題;(六)統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制編制;(七)加快推進事業(yè)單位分類改革。[1]

　　《政府工作報告》以“改革總的原則和要求”的表述對十七大報告提出的改革目標(biāo)予以了細化和完善：堅持以人為本、執(zhí)政為民，堅持同發(fā)展社會主義民主政治、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)，堅持科學(xué)民主決策、依法行政、加強行政監(jiān)督，堅持管理創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，堅持發(fā)揮中央和地方兩個積極性。要著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制�！墩�府工作報告》將改革的任務(wù)和路徑具體概括為下述四項：(一)加快轉(zhuǎn)變政府職能;(二)深化政府機構(gòu)改革;(三)完善行政監(jiān)督制度;(四)加強廉政建設(shè)。[1]

　　《十七大報告》和《政府工作報告》確定的建設(shè)服務(wù)型政府和行政管理體制改革的目標(biāo)和任務(wù)涉及對政府系統(tǒng)內(nèi)部相互之間關(guān)系以及政府外部關(guān)系的全面調(diào)整和變革。政府內(nèi)部關(guān)系包括中央政府與地方政府的關(guān)系、政府部門相互之間的關(guān)系以及政府部門內(nèi)部的關(guān)系三個層面;政府與外部的關(guān)系包括政府與被管理者行政相對人的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系以及政府與權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)乃至執(zhí)政黨的關(guān)系三個層面。狹義的行政管理體制改革只涉及政府內(nèi)部關(guān)系的變革，即政府本身機構(gòu)的設(shè)置和職能、權(quán)限劃分。廣義的行政管理體制改革則涉及以上所有六個層面關(guān)系的調(diào)整和變革。兩個報告，特別是《十七大報告》，所確定的行政管理體制改革任務(wù)顯然是廣義的行政管理體制改革，如《十七大報告》提出的改革任務(wù)即包括統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構(gòu)設(shè)置和加快推進事業(yè)單位分類改革，這顯然超出了政府內(nèi)部關(guān)系調(diào)整和變革的范圍。

　　本文探討行政管理體制改革將以廣義的行政管理體制為視角，即全面研究政府內(nèi)外六個層面關(guān)系的調(diào)整和變革。盡管狹義行政管理體制改革也許是行政管理體制改革的重點，廣義的行政管理體制改革更多涉及的是政治體制改革的內(nèi)容。但是，狹義的行政管理體制改革我們已經(jīng)進行了二十多年了，今天我們進行的改革已經(jīng)觸及到許多深層次的問題，觸及到不少屬于政治體制性質(zhì)的問題。我們到現(xiàn)在如果還不下決心解決這些深層次的問題，不同時進行政治體制改革，狹義的行政管理體制改革就無法再繼續(xù)進行下去了。因此，我們今天要進行的改革和本文要研究的改革無疑是具有一定政治體制改革內(nèi)涵的廣義的行政管理體制改革。我們下面的討論將從政府外部關(guān)系開始，先研究政府外部關(guān)系三個層面的調(diào)整和變革，然后再進到政府內(nèi)部關(guān)系，探討政府內(nèi)部關(guān)系三個層面的調(diào)整和變革。

　　一、政府與行政相對人關(guān)系的調(diào)整和變革

　　政府與行政相對人關(guān)系主要涉及兩個問題：一是政府管什么;二是政府怎么管。前者是轉(zhuǎn)變政府職能的問題，改革的方向主要是強化被管理者自治、自主，減少政府的干預(yù)，特別是減少政府對公民、法人和其他組織內(nèi)部事務(wù)的微觀干預(yù)，構(gòu)建有限政府;后者是轉(zhuǎn)變政府管理方式的問題，改革的方向主要是確立以人為本，實行公開、公正、公平和社會公眾參與的民主方式。

　　人民創(chuàng)立政府，究竟需要政府干什么?人們有各種不同的答案，有人認為政府的功能應(yīng)限于或主要只是提供安全和秩序，保護公民和平的生活和免受他人的侵犯，行政相對人私人的事應(yīng)盡量少管或不管;[2]有人則認為，政府除了提供安全和秩序外，其最重要的功能應(yīng)是提供公共服務(wù)，如交通、郵政、電力、自來水、煤氣等，政府對行政相對人提供的服務(wù)越多越好[3]。

　　對于政府應(yīng)該干什么、管什么，新中國成立以后的歷屆人民政府對此曾有過很多探索、走過很多彎路。上世紀(jì)六、七十年代，我們曾認為政府主要職能是領(lǐng)導(dǎo)人民搞階級斗爭，“階級斗爭，一抓就靈”;上世紀(jì)八十年代以后，我們曾認為政府主要職能是領(lǐng)導(dǎo)人民搞經(jīng)濟建設(shè)，“發(fā)展是硬道理”，提高GDP是最重要的任務(wù);上世紀(jì)末本世紀(jì)初以來，我們的認識又有所發(fā)展，開始認為政府主要職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù);[2] 近年來則進一步修正為：在加強和改善經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的同時，更加注重社會管理和公共服務(wù)，維護社會公正和社會秩序，促進基本公共服務(wù)均等化。[3]顯然，這是一個認識不斷深化，不斷校正的過程，今天我們進行的行政管理體制改革無疑應(yīng)根據(jù)對“政府應(yīng)該干什么、管什么”的這種經(jīng)過大量試錯而校正的正確認識，調(diào)節(jié)和轉(zhuǎn)變政府的職能。

　　政府與行政相對人關(guān)系涉及的另一個重要問題就是政府怎么管，即政府行為方式的問題。傳統(tǒng)公法學(xué)認為，政府與行政相對人的關(guān)系是不平等的法律關(guān)系，是一種命令 – 服從關(guān)系，政府下達指示命令，行政相對人服從;行政相對人違反政府的指示命令，政府依國家強制力對之采取強制或處罰措施。[4]而根據(jù)現(xiàn)代公法學(xué)理論，政府與行政相對人權(quán)利義務(wù)雖然不對等，但雙方在總的法律地位上是平等的，在政治上，政府和政府公職人員是公仆，行政相對人是政府提供服務(wù)的服務(wù)對象，二者是合作的關(guān)系。由于公法學(xué)理論的這種變遷，，政府的行政管理方式也開始發(fā)生重大變化，傳統(tǒng)的高權(quán)性管理手段：行政強制、行政處罰、行政許可、行政征收等，越來越受到法律的限制和規(guī)制，新的柔性管理手段：行政指導(dǎo)、行政合同、行政調(diào)解、招拍掛、BOT等在行政管理中得到越來越多的應(yīng)用。因此，很顯然，更多地引進公開、公正、公平和社會公眾參與的民主方式無疑應(yīng)成為目前正推進的行政管理體制改革的重要內(nèi)容。

　　二、政府與社會關(guān)系的調(diào)整和變革

　　政府與社會的關(guān)系在行政管理體制改革方面主要涉及的是管理主體，即誰來管的問題。在傳統(tǒng)的行政管理體制下，政府是公共事務(wù)的唯一的或幾乎唯一的主體，是公共物品唯一的或幾乎唯一的提供者。人們幾乎把政府與公權(quán)力等同，很少有人想象政府之外還有其他公權(quán)力 – 社會公權(quán)力 – 的存在。[5] 在計劃經(jīng)濟時代，雖然也有工、青、婦和數(shù)量很少的協(xié)會、商會和其他社會組織存在，但它們基本依附于政府，很少能獨立行使管理社會公共事務(wù)的職能。[4]但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，各種行業(yè)協(xié)會和商會開始大量出現(xiàn)。人們逐步認識到，社會公共事務(wù)并非只有政府能夠管理，社會同樣可以具有管理公共事務(wù)的功能。公權(quán)力不一定都必須由國家、政府壟斷，廣義的公權(quán)力除了國家公權(quán)力以外，還包括國際公權(quán)力和社會公權(quán)力。如NGO、NPO等各種社會組織、團體。有些社會公共事務(wù)，由NGO、NPO等社會組織、團體管理可能比政府管理更好，更有效。因為社會公權(quán)力組織處在其成員的直接參與和直接監(jiān)督之下，較少可能滋生官僚主義和腐敗。正因為如此。我們確定的政府與社會關(guān)系的改革方向應(yīng)該是政府職能更多地向社會轉(zhuǎn)移。許多行政管理事項和公共物品，雖然必須由公權(quán)力組織提供，但不一定非要由政府提供，完全可以由民間的社會組織、團體，如律師協(xié)會、注冊會計師協(xié)會，醫(yī)師協(xié)會、村民委員會、居民委員會、工會、婦聯(lián)、民間環(huán)保組織等社會公權(quán)力組織提供。2003年十屆全國人大四次會議通過的《行政許可法》明確規(guī)定，凡是行業(yè)組織或者中介組織能夠自律管理的事項，法律可以不設(shè)行政許可，政府應(yīng)逐步從這些領(lǐng)域退出。十一屆全國人大一次會議的《政府工作報告》也明確指出，要重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會和其他社會組織的作用，促進公民社會的成長。然而，在我們現(xiàn)行的行政管理體制下，許多事項、許多領(lǐng)域還是政府管得太多，社會公權(quán)力組織自律管理的范圍太小、太窄。因此，下一步的改革應(yīng)是加快發(fā)展NGO、NPO，推進政府公權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移的速度。

　　三、政府與權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、執(zhí)政黨關(guān)系的調(diào)整和變革

　　政府與權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、執(zhí)政黨的關(guān)系也是廣義的行政管理體制改革的內(nèi)容�！妒�七大報告》肯定了這一點。

　　政府與權(quán)力機關(guān)關(guān)系的調(diào)整變革首先要求保證政府權(quán)力來源的合法性。政府不能自己為自己確定職能和權(quán)力，因此必須加快行政組織立法，確保行政職權(quán)法定。其次，政府與權(quán)力機關(guān)關(guān)系涉及人大對政府重大問題決策權(quán)的制約，政府對國家管理重大事項的決策，包括重要政策的制定，重大建設(shè)項目的確定、內(nèi)政外交重大問題的決定，都不能完全自己說了算，而要向人大報告，經(jīng)過人大審議后定案。再次，政府與權(quán)力機關(guān)關(guān)系還涉及人大對政府的監(jiān)督。人大對政府的監(jiān)督應(yīng)該是整個法律監(jiān)督機制中最全面、最有力和最有效的監(jiān)督。但是，過去我們的人大監(jiān)督卻遠沒有達到這種應(yīng)然的狀態(tài)，人大運作幾十年以來，很少撤銷政府違法、不當(dāng)?shù)囊?guī)章或規(guī)范性文件，很少通過質(zhì)詢追究政府和政府部門負責(zé)人亂作為或不作為的責(zé)任，很少不通過政府請求審議的不適當(dāng)?shù)娜耸氯蚊獍负拓斦�撥款案。毫無疑問，今后政府與權(quán)力機關(guān)的關(guān)系改革的方向應(yīng)該是加大權(quán)力機關(guān)對政府制約、監(jiān)督的力度，以確保我們政權(quán)的民主性質(zhì)。

　　政府與司法機關(guān)關(guān)系的調(diào)整變革首先要求政府自律，不干預(yù)司法，以保障司法獨立。其次，應(yīng)進一步確立“有限政府”的原則�！坝邢拚�府”不僅是相對于政府與行政相對人的關(guān)系而言的。在這種關(guān)系中，“有限政府”原則要求政府不要管得太寬、管得太多、不要干預(yù)相對人自治范圍內(nèi)的事;同時，“有限政府”也是相對于政府與司法機關(guān)的關(guān)系而言的，在這種關(guān)系中，“有限政府”原則要求政府不要將手伸得太長，不要處理和裁決本應(yīng)由司法機關(guān)處理、裁決的民事糾紛或行政爭議，特別是公安機關(guān)不要應(yīng)經(jīng)濟糾紛一方當(dāng)事人的要求對另一方當(dāng)事人采取刑事強制措施，越權(quán)干預(yù)經(jīng)濟糾紛[5]。再次，此種關(guān)系的調(diào)整改革要求擴大行政行為接受司法審查和司法監(jiān)督的范圍。行政權(quán)是國家權(quán)力中最廣泛、最經(jīng)常、最直接涉及公民權(quán)益的權(quán)力，是最易于發(fā)生腐敗、濫權(quán)和侵權(quán)的權(quán)力，因此，特別需要最具正當(dāng)法律程序的司法制約。但是，我國目前司法審查和司法監(jiān)督的范圍受限太多，抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、涉及公民受教育權(quán)、勞動權(quán)和知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)等政治權(quán)利的行政行為大多被排除在司法審查、司法監(jiān)督之外。而要保障行政權(quán)的合法、有效運作，這種情況亟需改變。

　　政府與執(zhí)政黨關(guān)系的調(diào)整變革的最重要的要求是處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與責(zé)任政府關(guān)系的平衡。社會主義的政治體制要求政府必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)嚴(yán)格依法行政與嚴(yán)格執(zhí)行黨的路線、政策、方針的統(tǒng)一。這就要求各級政府和各級黨委明確各自的職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任。各自對自己的行為(領(lǐng)導(dǎo)行為和執(zhí)行行為)負責(zé)，包括負法律的、政治的和道義的責(zé)任，以避免過去某些“一把手”享有和行使國家公權(quán)力性質(zhì)的權(quán)力卻不承擔(dān)法律責(zé)任和政治責(zé)任(僅在黨內(nèi)承擔(dān)責(zé)任)的體制失衡現(xiàn)象。當(dāng)然，政府與執(zhí)政黨關(guān)系關(guān)涉中國特色政治文明如何架構(gòu)，是比較宏大的問題，需要不斷探索。但是，通過一定的法律文件(硬法或軟法)明確黨委和政府二者各自的職責(zé)、權(quán)限劃分以及它們各自違法、不當(dāng)行使公權(quán)力的責(zé)任和對之進行責(zé)任追究的方式對于改革、理順現(xiàn)行行政管理體制來說，(點擊此處閱讀下一頁)

　　恐怕是現(xiàn)在就應(yīng)該和可以著手做的事情。

　　在研究了廣義行政管理體制改革涉及的政府外部三個層面的關(guān)系后，現(xiàn)在我們來探討?yīng)M義行政管理體制改革涉及的政府內(nèi)部關(guān)系的三個層面的問題。

　　四、中央政府與地方政府關(guān)系的調(diào)整和變革

　　在現(xiàn)行管理體制下，中央政府與地方政府關(guān)系方面存在的主要的問題是中央集權(quán)過多，地方政府自主權(quán)、自治權(quán)不夠。這樣，就導(dǎo)致了許多怪現(xiàn)象的出現(xiàn)：有權(quán)、有錢的不管事，管事的沒有權(quán)，沒有錢，逼得下面管事的人要么睜一只眼閉一只眼不管事，要么“跑部錢進”。當(dāng)然，中央與地方的關(guān)系很復(fù)雜，在有些情況下，授予了地方政府各種權(quán)力后，地方政府又可能利用這些權(quán)力搞地方保護主義。例如，在環(huán)境管理領(lǐng)域，現(xiàn)在一些地方政府在其錯誤的政績觀和局部利益、短期利益的驅(qū)使下，往往犧牲環(huán)境、犧牲生態(tài)搞建設(shè)，當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保部門如對污染企業(yè)采取制裁措施或予以關(guān)閉，相應(yīng)地方政府會立即加以干預(yù)，壓環(huán)保部門撤銷處罰，保護這些污染企業(yè)過關(guān)。這種情況表明，如在環(huán)保管理體制上不破除地方保護主義，中國的科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展將沒有希望，環(huán)境、生態(tài)的災(zāi)難將不可避免。對此，我們應(yīng)如何改革，是否將環(huán)保管理體制從以地方管理為主改為中央垂直管理就能解決問題了呢?恐怕不一定。首先，中央政府在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的孰輕孰重方面同樣存在著利益沖突，迫于財政和政績的壓力，同樣可能做出重發(fā)展而輕環(huán)保的選擇;其次，中央垂直管理可能影響地方環(huán)保部門積極作為的主動性，可能產(chǎn)生有權(quán)的看不到、管不了，看得到、管得了的沒有權(quán)的問題。因此，像這一類管理事項，是否能借鑒國外的經(jīng)驗，通過法律直接賦予管理部門更多的獨立性，使之能一定程度地減少政府(包括地方政府和中央政府)對其行使職權(quán)的干預(yù)，確保其行為不受政府短期利益的干擾。同樣，像土地、礦產(chǎn)資源等管理事項，特別是涉及民族自治地區(qū)的土地、礦產(chǎn)資源管理，如何處理中央與地方的關(guān)系，恐怕需要更多的探索。中央政府部門與地方政府相應(yīng)部門的關(guān)系，可能要根據(jù)不同情況采取不同的模式：有的應(yīng)由中央垂直領(lǐng)導(dǎo)，有的則應(yīng)由地方政府領(lǐng)導(dǎo)(中央政府相應(yīng)部門指導(dǎo))，有的則應(yīng)雙重領(lǐng)導(dǎo);在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，有的又應(yīng)以中央相應(yīng)部門領(lǐng)導(dǎo)為主，有的則應(yīng)以地方領(lǐng)導(dǎo)為主;在部門與政府的關(guān)系中，有的部門應(yīng)由政府直接控制(如政府組成部門)，有的部門則應(yīng)保持對于政府的相對獨立性(如美國的獨立規(guī)制機構(gòu)[6])�？傊�，這些均應(yīng)根據(jù)管理事項的不同性質(zhì)和管理的不同目標(biāo)確定，不能“一刀切”。

　　五、政府部門之間的關(guān)系的調(diào)整和變革

　　在現(xiàn)行管理體制下，政府部門之間關(guān)系目前存在的主要問題是行政管理職能分散，交叉、重疊的現(xiàn)象嚴(yán)重。仍以環(huán)保管理為例，其“執(zhí)法的難點在于相關(guān)權(quán)力過于分散，從前有種說法叫‘環(huán)保不下水，水利不上岸’，環(huán)保部門在許多職能部門的管轄領(lǐng)域行使職權(quán)時，會面臨有責(zé)無權(quán)的問題。大量與環(huán)保有關(guān)的職能分散在環(huán)保部門之外的十余個部門：外交部負責(zé)國際環(huán)保條約談判，發(fā)改委負責(zé)環(huán)保產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等政策制定、氣候變化工作，水資源保護由水利部負責(zé)，林業(yè)局分管森林養(yǎng)護、生態(tài)保護，海洋局分管海洋環(huán)境保護，氣象局負責(zé)氣象變化、空氣質(zhì)量監(jiān)測，農(nóng)業(yè)部負責(zé)農(nóng)村水、土壤環(huán)境保護，建設(shè)部分管城市飲用水、垃圾，國土資源部管理水土保持、國土整治、土壤保護，衛(wèi)生部負責(zé)城市與農(nóng)村飲用水衛(wèi)生安全……龍多不治水，多家部門各自為政，人員和資金分散，環(huán)保結(jié)果的考核機制分散，導(dǎo)致環(huán)境保護這一系統(tǒng)性很強的領(lǐng)域被人為地割裂開來，極大地影響了環(huán)保效力”。[7]

　　行政管理職能分散，交叉、重疊除了導(dǎo)致管理效率低下外，還造成部門之間爭權(quán)奪利和互相推諉、互相扯皮的諸多問題：有利的事情(如收費、罰款等)各部門爭著管，對部門無利的事情(如社會救助、救濟、弱勢群體保護等)大家都不管。如過去勞動力市場和人才市場的部門分割問題導(dǎo)致有關(guān)部門為爭管理權(quán)而對“勞動力”和“人才”做相互矛盾的解釋，而民政部門對流浪人員救助管理與醫(yī)療救助管理的分割，導(dǎo)致流浪人員生病無人救助，互相推諉，結(jié)果使其死在街道上或救助站門口，我們的新聞媒體對這些問題過去多有報道，我們在各種研討會上也多有所聞。這次大部制改革主要就是要解決這類問題，當(dāng)然改革不能一步到位，大部的組合和職能的調(diào)整都不能畢其功于一役。

　　六、部門內(nèi)部的關(guān)系的調(diào)整和變革

　　在現(xiàn)行管理體制下，部門內(nèi)部關(guān)系目前存在的主要問題是許多內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置不盡合理，相互之間既缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，影響管理效率，又不能形成有效的制約，最大限度地防止腐敗和濫權(quán)。要解決這一問題，既要調(diào)整部門內(nèi)部的縱向關(guān)系，也要調(diào)整部門內(nèi)部的橫向關(guān)系。就縱向關(guān)系而言，隨著現(xiàn)代管理科學(xué)和電子信息技術(shù)的發(fā)展，過去的金字塔式的層級結(jié)構(gòu)越來越多地向扁平式層級結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。內(nèi)部層級減少，有利于政令暢通，行政首長能更快和更全面地掌握下情，從而更有效地掌控全局。就橫向關(guān)系而言，隨著大部制的實行，則有兩個問題迫切需要解決：一是如何解決部門內(nèi)綜合性機構(gòu)(如人、財、物、法制、監(jiān)督等)與專業(yè)性機構(gòu)的協(xié)調(diào)問題;二是如何解決部門內(nèi)部因分工可能產(chǎn)生的特定專門機構(gòu)的集權(quán)、專權(quán)和濫用權(quán)力的問題。為解決第一個問題，似應(yīng)盡可能將專業(yè)性機構(gòu)的共性問題集中于綜合性機構(gòu)處理，而綜合性機構(gòu)在處理專業(yè)性機構(gòu)的共性問題時，又必須保證有相應(yīng)專業(yè)性機構(gòu)的參與，二者必須建立規(guī)范化的協(xié)調(diào)機制。為解決第二個問題，現(xiàn)在的改革正在探索將決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立，三權(quán)相互協(xié)調(diào)和相互制約的機制引入部門內(nèi)部。當(dāng)然，在部內(nèi)如何實行三權(quán)分立、協(xié)調(diào)、制約的機制需要實證研究。部門決策職能一般由行政首長和行政首長主持的部門負責(zé)人常務(wù)會議和全體會議承擔(dān)，部內(nèi)綜合性機構(gòu)(如法制機構(gòu))只是承擔(dān)決策的咨詢和輔助性職能，而非直接行使決策職能;部內(nèi)專業(yè)性機構(gòu)則直接承擔(dān)執(zhí)行職能，專業(yè)性機構(gòu)往往又分為主要承擔(dān)審批、許可職能的廣義執(zhí)法機構(gòu)和主要承擔(dān)檢查監(jiān)督和處罰職能的狹義執(zhí)法機構(gòu);而相對于決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)的專門監(jiān)督機構(gòu)是專司對所有部內(nèi)機構(gòu)和公職人員監(jiān)督職能的紀(jì)檢、監(jiān)察和督察機構(gòu)，而非對行政相對人進行監(jiān)督和機構(gòu)，后者屬于狹義的執(zhí)法機構(gòu)。

　　對部門內(nèi)部承擔(dān)上述三種職能的機構(gòu)如何設(shè)置，使之形成部內(nèi)所有機構(gòu)之間既相互協(xié)調(diào)、合作，又相互制約，既能保障行政管理效率，又能保障行政管理公正的機制，是行政管理體制改革的重要任務(wù)之一。

　　溫家寶總理在《政府工作報告》中指出，行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)，是政治體制改革的重要內(nèi)容，也是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求。改革開放以來，甚至在改革開放以前，我們都曾進行過一定范圍、一定規(guī)模的行政管理體制改革，但那些改革在廣度和深度上均不及這次我們正進行的行政管理體制改革。這次行政管理體制改革是與政治體制改革和經(jīng)濟體制改革密切聯(lián)系，且同時推進的全方位的改革。要搞好這樣廣泛和深入的改革，特別需要我們正確認識和處理好以下四對關(guān)系：

　　一是正確認識和處理好“有限政府“與”“服務(wù)型政府”的關(guān)系。

　　“有限政府“與”“服務(wù)型政府”本來是統(tǒng)一的：服務(wù)型政府是為人民服務(wù)的政府，政府為民服務(wù)就應(yīng)該精簡機構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能，減少人民的負擔(dān)，不干預(yù)或少干預(yù)人民的私人事務(wù)，不干預(yù)或少干預(yù)人民的自由。但是我們?nèi)绻麑Α胺��?wù)型政府”缺乏正確的認識，以為“服務(wù)型政府”就是政府要把所有公共服務(wù)職能包下來，如社會保障、社會救濟、公共交通、郵電、殯葬、保險等“公共物品”，都由政府提供，不許民間染指。這實質(zhì)上不是建設(shè)服務(wù)型政府，而是與民爭利。對于很多社會事務(wù)和公共服務(wù)，國外的經(jīng)驗大多是盡可能讓民間去做，如民間做不了或不愿做，再由政府直接提供。服務(wù)型政府主要解決的問題應(yīng)是為人民服務(wù)的理念問題，保障政府的行為一切從人民的利益出發(fā)。公共服務(wù)能由民間提供的，政府即不要插手，更不能壟斷。當(dāng)然，對民間從事的公共服務(wù)，政府應(yīng)加以規(guī)制、監(jiān)管，包括制定標(biāo)準(zhǔn)和進行監(jiān)督檢查;對于某些公益事業(yè)，政府還應(yīng)予以財政資助，以防止公益事業(yè)舉辦者向相對人收費過高。對于某些必須由政府提供的公共服務(wù)，政府則應(yīng)完全以服務(wù)人民為目的，而不能以營利為目的，即使收費，也應(yīng)以工本費為限。行政管理體制改革的歷史經(jīng)驗證明，服務(wù)型政府如果不以有限政府加以限制，其服務(wù)必然異化。

　　二是正確認識和處理好保障行政高效、快捷與防止過分集權(quán)、濫權(quán)的關(guān)系。“大部制”改革主要是解決行政效率問題。過去，在部門眾多的情況下，行政管理職能分散，交叉、重疊，部門之間爭權(quán)奪利和互相扯皮、互相推諉的現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致行政效率低下。但是，事情也有另外的一方面，過去部門之間的扯皮、博弈、討價還價，對防止集權(quán)、濫權(quán)也可能有一定的作用。因為部門之間有制約，不能由一個機關(guān)，一個人或幾個人說了算�，F(xiàn)在實行大部制，一些部門合并了，部門之間爭權(quán)奪利、扯皮、推諉的問題在很大程度上可以得到解決，但如何解決對集中后權(quán)力的制約，特別是對集中的行政決策權(quán)的制約，則是另外一個大問題。解決的辦法除了實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督“三權(quán)”分立和相互協(xié)調(diào)、相互制約外，更有效的措施恐怕是健全和完善正當(dāng)法律程序。應(yīng)加強行政相對人對行政行為，特別是政府決策行為的民主參與，強化公開、公正、公平原則及其相關(guān)制度。加強程序制約也許會對效率產(chǎn)生一定的負面影響，但這是為防止濫權(quán)、腐敗必須付出的代價。而且，正當(dāng)法律程序所犧牲的效率往往也只是一時一事的，局部的，短期的效率，從全局的和長遠的目標(biāo)來說，正當(dāng)法律程序?qū)τ谛�率的作用�?yīng)該是正面的和促進性的。[8]

　　三是正確認識和處理好改革與法治的關(guān)系。

　　改革與法治既有統(tǒng)一的一面，也有矛盾和沖突的一面。加強法治是改革的目標(biāo)和任務(wù)之一，改革(只要是遵循正確方向的改革)無疑會推進法治，而法治反過來又可以保障和促進改革，這是二者統(tǒng)一的一面;然而，法律具有相對的穩(wěn)定性和普遍性，法不能過于頻繁地廢、改、立，不能因時、因地、因人搞過多的例外規(guī)定，而改革則具有不間斷性，而且要根據(jù)具體時間、地點和對象設(shè)定具體的，可能有一定差別的改革方案和改革措施，特定的改革方案和改革措施不可能與法的具體規(guī)定完全一致(當(dāng)然，改革不能突破法的基本原則和基本制度)，這是二者矛盾和沖突的一面。改革與法治的這種矛盾和沖突應(yīng)該通過立法機關(guān)適時地總結(jié)改革經(jīng)驗，不斷糾正改革中的違法和不當(dāng)?shù)淖鳛�，以及通過對法律的適時(不是隨時)廢、改、立確立改革的有效成果而加以解決。就目前已進行和還在進行和機構(gòu)改革來說，即應(yīng)通過逐步進行行政組織立法將改革的成果相對固定下來，包括以法律、法規(guī)的形式確定各級政府和政府部門的機構(gòu)、職能、編制等。過去我們改革不成功或“得而復(fù)失”的重要教訓(xùn)就是不重視法治，長期以“三定規(guī)定”的政府文件代替法。從短期來說，搞“三定規(guī)定”的政府文件是必要的，因為法具有相對穩(wěn)定性，當(dāng)某項改革還處在試驗階段，還不成熟時，匆匆忙忙立法是不可取的。但從長遠看，改革還是要以法進行規(guī)范和指導(dǎo)，并通過法律對改革成果加以固定和保障。因此，立法機關(guān)應(yīng)逐步為地方各級政府(省、自治區(qū)、直轄市、市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等)和國務(wù)院各部門制定相應(yīng)的組織法(或條例)。[9]

　　四是應(yīng)正確認識和處理好改革“摸著石頭過河”與制定改革規(guī)劃的關(guān)系。

　　我們今天所進行的改革是一項無前人進行過的，無先例可循的事業(yè)。中國特色社會主義的政治文明應(yīng)如何架構(gòu)，中國特色社會主義的政治體制和行政管理體制應(yīng)如何構(gòu)建，我們面前沒有任何現(xiàn)成的答案。而且，沒有任何人可以身處改革之外和離開改革的過程事前設(shè)計和繪制出通往改革目標(biāo)(改革目標(biāo)本身就不是完全清晰和確定的)之路的具體明確的路線圖和實施方案。因此，進行此種改革只能是探索，只能是“摸著石頭過河”。但是，探索和“摸著石頭過河”是不是就不應(yīng)有一定的事前設(shè)計和規(guī)劃呢?我們認為，一定的事前設(shè)計和規(guī)劃還是應(yīng)該有的，而且是不可缺少的。探索必須事前確定探索的目標(biāo)和探索的大致步驟，“摸著石頭過河”必須事前確定過河上岸的方向和摸石頭過河的大致路徑。因此，改革必須事前制定一定的總體規(guī)劃和相應(yīng)的具體實施方案，雖然這種總體規(guī)劃和具體方案的制定不可能一步到位，但整體目標(biāo)、任務(wù)和路徑要相對明確。這種將整體目標(biāo)、任務(wù)和路徑“相對明確”化的總體規(guī)劃和具體方案的制定工作是可以和應(yīng)該做的，之所以“可以做”，是因為幾十年來，我們已進行了長時期(從改革開放起算是30年，從新中國建國起算是近60年)的探索，(點擊此處閱讀下一頁)

　　已積累了豐富的經(jīng)驗教訓(xùn)，對改革目標(biāo)已經(jīng)比較明確;之所以“應(yīng)該做”，是因為我們?nèi)绻�不做，改革就可能會走更多不必要的彎路，付出更多不必要的代價。我們過去進行的改革之所以走了那么多的彎路，付出那么多的代價，重要的教訓(xùn)之一就是因為沒有科學(xué)的規(guī)劃，目標(biāo)不明，路徑不明。當(dāng)然，我們現(xiàn)在可以和應(yīng)該制定的規(guī)劃也只能是指導(dǎo)性的，其在實施過程中還應(yīng)不斷調(diào)整，在“過河”過程中應(yīng)根據(jù)“摸著的石頭”不斷校正過河的路徑，甚至校正上岸的方向。

　　【注釋】

　　[1] 十七大報告并沒有明確指出上述哪些要求是改革目標(biāo)，哪些要求是實現(xiàn)改革目標(biāo)的路徑和改革任務(wù)，上述區(qū)分是筆者的分析和概括。參見胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗--在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告[R].人民日報，2007-10-25.

　　[2] 古典自由主義學(xué)者認為，政府相當(dāng)于一個“守夜人”的角色，其功能僅限于保護公民免遭暴力、偷竊欺騙之害，并強制實行契約等。他們提倡所謂“最弱意義的國家”、“管事最少的國家”、“最低限度的國家，即除了保護性功能之外再無其他功能的國家(參見[法]莫里斯.奧里烏.行政法與公法精要[M]. 龔覓.譯.遼海出版社, 春風(fēng)文藝出版社, 1999:4 - 6;[美]羅伯特.諾齊克.無政府、國家與烏托邦[M].何懷宏等譯.中國社會科學(xué)出版社, 1991:35.

　　[3] 狄驥認為，19世紀(jì)下半葉以后，政府的功能已由戰(zhàn)爭、治安與司法向公共服務(wù)轉(zhuǎn)化，政府必須使用它們所擁有的力量服務(wù)于公眾需要和公民的生活需求(如郵政、鐵路、交通、照明等)，公共服務(wù)是現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)(參見[法]萊昂.狄驥. 公法的變遷，法律與國家[M]. 鄭戈.冷靜.譯.遼海出版社，春風(fēng)文藝出版社，1999：12 – 13.

　　[4] 關(guān)于中國公民社會組織的歷史發(fā)展情況，可參閱王建芹.第三種力量----中國后市場經(jīng)濟論[M].中國政法大學(xué)出版社， 2003:163—240.

　　[5] 這類案件曾多有發(fā)生數(shù)件，如《最高人民法院公報》1996年第1 期登載的黃梅縣振華建材物資總公司訴黃石市公安局扣押財產(chǎn)及侵犯企業(yè)財產(chǎn)權(quán)案、中央政法委(1998年98號文)、全國人大內(nèi)司委(2002年內(nèi)司委辦信函83號文)最高人民法院(1998年法辦8號)均關(guān)注并發(fā)文督辦的黃友元訴天津市公安局塘沽分局非法越權(quán)干預(yù)經(jīng)濟糾紛案等是較典型的案例。

　　[6] 關(guān)于美國的獨立規(guī)制機構(gòu)，王名揚教授曾在其著作《美國行政法》和《比較行政法》中歸納出若干特點：它們的職能在于規(guī)制某一方面的經(jīng)濟活動或社會活動;在法律上有一定的獨立地位，不受政治的影響，其政策不受總統(tǒng)和內(nèi)閣的控制(但事實上要受一定影響);它們享有準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán);它們的任期長于內(nèi)閣部的任期(前者為5-7年，后者為4年)，其負責(zé)人雖然由總統(tǒng)提名任命，但總統(tǒng)不能像對待部長一樣對他們免職。參看王名揚.美國行政法[M].中國法制出版社，1995：
172-187;比較行政法[M]. 北京大學(xué)出版社， 2006：
197 – 211.

　　[7] 《新京報》2008年3月28日社論。

　　[8] 這一點完全可以從我國五十年代末期的全面“大躍進”和改革開放以后一些地區(qū)大搞“政績工程”的反面經(jīng)驗中得到證實。

　　[9] 目前現(xiàn)行法律已有《國務(wù)院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。但《國務(wù)院組織法》過于簡單，僅11個條款;《地方組織法》過于概括、過于原則，將省、自治區(qū)、直轄市、市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等不同級別的人大、政府的組織、職權(quán)和基本活動原則規(guī)定于一個法律之中，從而使其法律規(guī)范作用大打折扣。

　　【參考文獻】

　　[1] 溫家寶.在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上的政府工作報告[R].人民日報，2008-3-20.

　　[2] 國務(wù)院.全面推進依法行政實施綱要[R].中國法制出版社，2004：5.

　　[3] 溫家寶.在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上的政府工作報告[R].人民日報， 2008-3-20.

　　[4] [原蘇聯(lián)]瓦西林科夫.蘇維埃行政法總論[M]. 姜明安等譯.北京大學(xué)出版社，1985：3.王珉燦. 行政法概要[M].法律出版社，1983:5–6.

　　[5] 姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京大學(xué)出版社，2007(3)：138—148.

　　來源：《行政法學(xué)研究》2008年第四期

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