摘要全球化論者認(rèn)為，民族國家的地位和作用在全球化時(shí)代日益被削弱，原本屬于國家的權(quán)力發(fā)生了多向度的失散，通過向上和向下移交權(quán)威，中央外交正在受到來自多方面的制約和影響。當(dāng)代外交中，“分層”現(xiàn)象日益突出。中國自70年代末開始改革開放，中央政府的“分權(quán)”使得地方政府不但獲得了利益目標(biāo)，而且也擁有了地方資源配置控制權(quán)，成為一個(gè)相對獨(dú)立的利益主體。城市在參與對外事務(wù)中可以獲得國際利益，也對中央外交形成了一定的壓力和影響。在此基礎(chǔ)上，本文探討了在中國現(xiàn)行外交政策中實(shí)現(xiàn)中央與地方“共贏”的可能性。
　　關(guān)鍵詞 中國外交 全球化 地方政府
　　中圖分類號：D80 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1005-4812（2007）03-0042-47
　　
　　一、當(dāng)代外交的分層現(xiàn)象
　　
　　保羅•肯尼迪（Paul Kennedy）認(rèn)為，全球化使民族國家是否繼續(xù)有用成為問題。他認(rèn)為，原本屬于國家的權(quán)力發(fā)生了多向度的失散，通過向上和向下移交權(quán)威，民族國家或許可能更好地應(yīng)付未來的變化。部分權(quán)力向上轉(zhuǎn)移到各種國際組織，國家在有些方面的決策轉(zhuǎn)移到國際組織，政策由有關(guān)國家共同來制定。這里最典型的例子要數(shù)歐盟，歐盟委員會在某些方面甚至具有對成員國排他的權(quán)力，其他如世貿(mào)組織等對國際貿(mào)易爭端也具有一定裁決權(quán)；國家的部分權(quán)力向下則轉(zhuǎn)移到各級地方政府，特別是在社會系統(tǒng)變得越來越復(fù)雜、變化越來越快的今天，許多決策需要有第一手的資料做基礎(chǔ)，需要在第一時(shí)間內(nèi)做出，因此地方政府在許多方面比中央政府具有更大的優(yōu)勢。[1]
　　英國考文垂大學(xué)的白里安•豪京（Brain Hocking）在1993年出版了一本名為《將外交政策地方化：次國家政府和多層外交》的專著中，首次提出多層外交論（multi-layered diplomacy）這一概念。他認(rèn)為，首先，作為一國政治體制的一部分，次國家政府不可能是一個(gè)完全自主的國際行為體，不能簡單地將它與跨國公司等非國家行為體等同起來。關(guān)鍵不在于新的次國家國際行為者的出現(xiàn)，而在于將國際和國內(nèi)政治加以區(qū)分的傳統(tǒng)界限變得模糊。在國內(nèi)政治的國際化和國際政治的國內(nèi)化的雙重趨勢影響下，公民社會、地方政治、國家政治和國際政治日益結(jié)合為一個(gè)多層政治舞臺，任何一個(gè)行為者要想實(shí)現(xiàn)自己的政策目標(biāo)，都必須在地方、全國和國際的層面上同時(shí)展開活動，才能獲得成功。其次，豪京認(rèn)為，必須承認(rèn)外交政策過程的復(fù)雜性，即政策過程將因問題領(lǐng)域的不同而具有不同的特點(diǎn)，并且各行為者的角色和影響在政策制定的不同階段也將有差別。第三，“多層博弈”催生了新的“多層外交”，其中，不光行為者之間的互動關(guān)系會增加無數(shù)新的類別，而且這種新的互動網(wǎng)絡(luò)也會為發(fā)展新的外交戰(zhàn)略提供眾多的可能性。[2]
　　與此同時(shí)，一些專門研究歐洲一體化的學(xué)者，如加里•馬克斯和里斯貝特•胡戈等人則從歐洲一體化的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)提出了多層治理論（multi-layered governance）。[3]比較兩種理論，雖然名稱不同，但兩者的假設(shè)和分析方法都極其近似。[4] 與豪京一樣，馬克斯和胡戈等學(xué)者討論了權(quán)威從中央政府向上即向超國家（supranational）層面、向下即向次國家（sub-national）層面、向側(cè)面即向公共和私人的網(wǎng)絡(luò)分散的現(xiàn)象和趨勢，認(rèn)為這種權(quán)力分散比一切權(quán)力都被集中控制在中央政府會更有效，而且都認(rèn)為這種權(quán)力分散應(yīng)該是多層面的，因?yàn)樾枰�解決的問題和相關(guān)政策至少在領(lǐng)土意義上也是多層面的：有全球?qū)用娴�，也有各級地方層面的。他們認(rèn)為，歐盟決策的提出和貫徹實(shí)施過程中地方政府發(fā)揮了影響：在政策提出階段，作為地方政府代言人的歐盟地區(qū)委員會和單個(gè)地方政府通過制度化的或非制度化的渠道試圖對歐盟議程的確定、政策的提出施加影響；在貫徹落實(shí)階段，地方政府，特別是那些聯(lián)邦制國家的地方政府，起了更為顯著的作用。[5]
　　豪京將外交分為兩類：國際外交，即中央政府的國際外交和地方政府的國際外交；國內(nèi)外交，即中央政府和本國地方政府之間的談判交涉。他認(rèn)為，“成功的對外政策需要國內(nèi)外交，而且成功的國內(nèi)外交更依賴于在國際舞臺上的外交互動�！盵6] 事實(shí)上，豪京“多層外交論”的提出并非首創(chuàng)，其他學(xué)者或政治領(lǐng)袖包括我國政治家周恩來總理都曾論述過，但是由于時(shí)代背景的不同和理論內(nèi)涵的差別，豪京的理論更能反映當(dāng)代世界的現(xiàn)實(shí)。
　　
　　二、中央與地方的“博弈”關(guān)系
　　
　　中央政府是一個(gè)活動范圍遍及全國的行政機(jī)關(guān)，具體是指在全國范圍內(nèi)總攬國家政務(wù)的機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)國家各部門管理的機(jī)關(guān)。前者如內(nèi)閣、政務(wù)院、國務(wù)院、部長會議、聯(lián)邦執(zhí)行委員會等；后者則包括各個(gè)部、省（多數(shù)國家稱“部”，個(gè)別國家如日本稱“省”）等。[7] 對于各個(gè)國家來說，中央政府在整個(gè)國家管理結(jié)構(gòu)體系中處于最高、最核心的層級和地位，掌握著國家與社會發(fā)展的主要權(quán)力，這一點(diǎn)是毋庸置疑的。地方政府則是一定規(guī)模的國家為了更好地管理社會，按照行政建制建立起來的行政機(jī)關(guān)，它有權(quán)決定和管理一個(gè)較小地區(qū)的公共政治。地方政府與中央政府聯(lián)合，實(shí)行分級管理，共同形成了完整的國家機(jī)構(gòu)。
　　博弈關(guān)系是普遍存在于國際和國內(nèi)政治中的現(xiàn)象，凡是具有競爭或?qū)�抗性質(zhì)的行為均稱為博弈行為。在這類行為中，參加斗爭或競爭的各方具有不同的目標(biāo)或利益。為了達(dá)到各自的目標(biāo)和利益，各方必須考慮對手的各種可能的行動方案，并力圖選取對自己最為有利或最為合理的方案。國家主體與地方政府之間也存在“博弈”，雖然二者處于相互補(bǔ)充關(guān)系，地方政府從屬于國家主體，但兩種權(quán)力之間仍存在相互制衡的關(guān)系。在這種互相制約、互相合作的過程中，可以根據(jù)不同情況分為零和博弈、非零和博弈和無變化的關(guān)系。
　　零和博弈，意思是雙方博弈，一方得益必然意味著另一方損失，一方得益多少，另一方就損失多少。之所以稱為“零和”，是因?yàn)閷�勝�?fù)雙方的“得”與“失”相加，總數(shù)為零。零和博弈屬于非合作博弈，其中博弈雙方是沒有合作機(jī)會的。在零和博弈中，各博弈方?jīng)Q策時(shí)都以自己的最大利益為目標(biāo)，結(jié)果是既無法實(shí)現(xiàn)集體的最大利益，也無法實(shí)現(xiàn)個(gè)體的最大利益。除非在各博弈方中存在可信的承諾或可執(zhí)行的懲罰作保證，否則各博弈方就難以進(jìn)行合作。如“分離外交”[8] 論者認(rèn)為，前蘇聯(lián)與前南斯拉夫的解體是當(dāng)代民族分離主義導(dǎo)致國家解體的兩個(gè)典型事例。在當(dāng)代，隨著民族主義的發(fā)展，分離主義逐漸有與極端主義、恐怖主義結(jié)合的趨勢，不僅成為恐怖主義活動的根源，而且成為恐怖主義的一個(gè)重要特征，日益危害到國家的整體利益。而西班牙的巴斯克運(yùn)動，斯里蘭卡的泰米爾人問題以及英國的北愛爾蘭問題則是個(gè)別民族或非主體民族對國家所表現(xiàn)出的離心傾向。
　　非零和博弈，是指雙方在博弈中都有所增益。在這種關(guān)系中，國家主體與地方政府追求的價(jià)值與利益是相互并存的，在國家面臨安全保障、統(tǒng)一獨(dú)立 ，以及維持統(tǒng)治等方面的危機(jī)時(shí)，地方政府不是追求與國家主體不同的價(jià)值與利益，而是尋求作為對國家主體的一種補(bǔ)充。國家并不否定和反對地方政府的存在，反而會積極地接受和承認(rèn)地方政府的權(quán)利與利益。因此，二者之間形成了共存與對稱的權(quán)力關(guān)系，權(quán)力的轉(zhuǎn)移也成為一種非零和博弈的關(guān)系。非國家主體從屬于國家是指前者所追求的價(jià)值與利益都從屬于和受制于后者。這些非國家主體只發(fā)揮支持國家價(jià)值與利益的御用團(tuán)體的作用，幾乎放棄制約、反對和影響國家行為的努力，基本不發(fā)生權(quán)力的轉(zhuǎn)移。[9] 這種博弈關(guān)系普遍存在于當(dāng)今各國中央與地方關(guān)系中。可見，基于非零和博弈關(guān)系上的中央與地方“共贏”的對外政策是可能的。
　　
　　三、中國改革開放后的中央與地方關(guān)系
　　
　　20世紀(jì)70年代末，中國開始了有史以來規(guī)模最大、最深刻的一次對外開放。這不僅是中國國內(nèi)形勢發(fā)展的結(jié)果，更是適應(yīng)全球化、融入世界經(jīng)濟(jì)的必然。在對外開放的二十多年里，中國采取的開放戰(zhàn)略帶有明顯的主動性、漸進(jìn)性和政策性。隨著中國實(shí)行一系列經(jīng)濟(jì)體制改革，中央與地方各級政府之間的相互關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了深刻變革。
　　第一，改革開放決定了中國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，并從根本上改變了中央與地方利益關(guān)系的狀況。改革開放前的利益結(jié)構(gòu)的整體性、單一性不復(fù)存在，“以供給為導(dǎo)向而不是以需求為導(dǎo)向”的制度被“以市場需求配置社會利益資源”的制度所取代。中央政府通過實(shí)施增量改革、體制外先行和區(qū)域推進(jìn)等戰(zhàn)略，努力推動各利益主體尤其是地方政府實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。政策調(diào)整成為主要手段，通過政策供給的方式來填補(bǔ)制度上的空白和缺陷，以調(diào)整中央與地方利益關(guān)系。這一系列政策調(diào)整主要體現(xiàn)在兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是80年代以來的中央政府對企業(yè)和地方政府的雙重放權(quán)讓利，前者包括“利改稅”、企業(yè)承包制、增加企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)等，后者則主要指中央與地方財(cái)政體制由“一灶吃飯”改為“分灶吃飯”以及地方政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的擴(kuò)大；第二個(gè)階段是1994年以來以分權(quán)化[10] 的規(guī)范化和制度化為主線、旨在構(gòu)建新體制框架的宏觀管理體制改革，它以分稅制為核心，包括金融、投資、計(jì)劃、外匯諸方面的綜合配套改革措施。
　　第二，地方政府逐漸成為一個(gè)相對獨(dú)立的利益主體，有著自己的利益目標(biāo)。以“簡政放權(quán)”或“放權(quán)讓利”為基本思路的改革將更多的決策權(quán)下放給地方政府和生產(chǎn)單位，給地方、企業(yè)和勞動者以更多的利益，目的是調(diào)動地方政府和生產(chǎn)者的積極性。就這場改革中的分權(quán)化制度安排本身來說，最顯著的結(jié)果就是賦予地方相對獨(dú)立的利益和強(qiáng)化了地方政府經(jīng)濟(jì)管理職能，使地方政府不但是國民經(jīng)濟(jì)宏觀總量在不同地區(qū)平衡的被控客體，而且是區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動的獨(dú)立調(diào)控主體。從分權(quán)化改革開始，地方政府不但獲得了利益目標(biāo)，而且也擁有了地方資源配置控制權(quán)，使地方政府實(shí)現(xiàn)其利益目標(biāo)成為可能。因此，在以市場取向?yàn)槟繕?biāo)的改革過程中，地方政府逐漸具備了新的角色定位，即作為一個(gè)利益意識和利益取向獨(dú)立化和明晰化的利益主體。其結(jié)果是地方政府擁有了批準(zhǔn)外國投資項(xiàng)目、設(shè)立投資特區(qū)、建立貿(mào)易公司、進(jìn)行出口補(bǔ)貼等權(quán)力，同時(shí)在地方經(jīng)濟(jì)方面也具有了更多的自主權(quán)，如建立產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目及為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展建立本地市場。
　　第三，地方政府之間攜手合作，共同邁向全球化。在全球經(jīng)濟(jì)一體化趨勢的影響下，各國政府改革方案中的共同趨勢之一，就是地方政府間伙伴關(guān)系的建立與發(fā)展。在政府間關(guān)系中，中央政府與地方政府是一種垂直的政府間關(guān)系，地方政府間則是一種水平的關(guān)系，這種關(guān)系是地方政府在促進(jìn)地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中需要處理的一種基本關(guān)系。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，目前有關(guān)地方政府治理的觀念，已由傳統(tǒng)上較為權(quán)威、封閉和狹隘的舊地方主義，轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)權(quán)力或資源相互依賴、開放和區(qū)域合作的新地方主義。因此，地方政府基于本身的發(fā)展和解決問題的需要，越來越重視通過水平政府間關(guān)系的相互合作。[11] 例如，泛珠江三角洲區(qū)域合作（即“9+2”模式），是目前中國境內(nèi)最大的地方政府間合作模式。通過這種區(qū)域內(nèi)合作，地方政府可以充分整合其掌握著大量的地方公共資源，借助跨境地方政府間關(guān)系，互搭平臺，共同推進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、教育等諸多領(lǐng)域的合作。目前，這一模式已受到合作各方的重視，該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展亦取得了顯著的成就，整體效應(yīng)已經(jīng)顯現(xiàn)。
　　
　　四、中國城市的對外交往
　　
　　城市參與對外事務(wù)活動可以獲得國際利益。現(xiàn)代公共管理理論認(rèn)為，公共管理的主體是多元的，國家是公共管理的主體，地方政府也是公共管理的主體。中國城市越來越意識到跨出國門、通過加強(qiáng)交往來實(shí)現(xiàn)和滿足自身需求的必要性。這有利于提升城市的競爭力，實(shí)現(xiàn)利益互助和資源互補(bǔ)，降低地方發(fā)展的交易成本。一方面，積極參與對外交往，可以促進(jìn)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中國各級地方政府承擔(dān)的最重要的對外職責(zé)，是努力尋求和拓展有利的發(fā)展空間，為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)。地方政府不僅要利用國內(nèi)資源，而且更要努力地利用國際資源，在世界范圍內(nèi)促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)與國際經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系。當(dāng)前，中國的各大城市都成立了自己的招商局，招商引資被認(rèn)為是城市推進(jìn)現(xiàn)代化的重要途徑。另一方面，積極參與對外交往能夠促進(jìn)本地的文化利益，拓展國際影響力。中國地域遼闊，長期以來各地形成了風(fēng)格不同、色彩各異的文化。中國的地方政府都熱衷于發(fā)展國際文化交流，通過不同文化之間的交流，使不同國家和地區(qū)的人民可以相互理解，增進(jìn)合作。這也是城市謀求國際經(jīng)濟(jì)利益的橋梁和媒介。正如十六大報(bào)告所指出的那樣：“我們將繼續(xù)廣泛開展民間外交，擴(kuò)大對外文化交流，增進(jìn)人民之間的友誼，推動國家關(guān)系的發(fā)展�！蔽幕�搭臺，經(jīng)濟(jì)唱戲，是中國城市招商引資的絕招之一。
　　中國是一個(gè)大國，外交若由中央完全承擔(dān)，客觀上會忽略不同區(qū)域的地緣上的有利因素。此外，中國的地緣政治一方面存在很大的不確定性，另一方面，中國的地理?xiàng)l件特殊而復(fù)雜，中央政府如果不充分地調(diào)動地方的積極性，中國的外交就可能改變不了其實(shí)際存在的某些針對性不強(qiáng)、效率低下的問題。地方國際利益的分化、國際行為能力的增強(qiáng)是地方政府加大對外交往的主要?jiǎng)恿�，這反過來推動了中央政府調(diào)整國家的外交政策，使對外戰(zhàn)略更趨合理。在中國的外交實(shí)踐中，地方政府參與中央整體外交的成功案例比比皆是，屢屢獲得良好效果。比如上海合作組織的誕生，就曾經(jīng)得到上海市人民政府的協(xié)辦，中央充分調(diào)動了上海的積極性和地方政府的資源。還有博螯亞洲論壇等的成功實(shí)踐，使博鰲從名不見經(jīng)傳變?yōu)槭廊瞬毮�。這些案例為中國的地方政府參與國際活動提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
　　改革開放以來，中國城市紛紛尋求“走出去”的途徑，制定自己的國際化戰(zhàn)略。例如，南寧地處中國華南沿海經(jīng)濟(jì)圈、大西南經(jīng)濟(jì)圈和東南亞經(jīng)濟(jì)圈的交匯中心，具有沿海、沿邊、沿江“三位一體”的區(qū)位優(yōu)勢，是華南經(jīng)濟(jì)區(qū)的樞紐城市，成為中國對東盟開放的最前沿。近年來，隨著中國―東盟博覽會落戶南寧，中國―東盟自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)進(jìn)程加快，泛珠江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、粵港澳臺合作交流進(jìn)一步加強(qiáng)。當(dāng)前南寧正在加快中國―東盟國際商務(wù)區(qū)、中國―東盟經(jīng)濟(jì)園區(qū)、中國―東盟物流園區(qū)的建設(shè)，通過積極推動與東盟國家全方位的合作，全面提升南寧區(qū)域性國際化城市功能，不斷完善大西南出海通道和區(qū)域綜合性核心城市功能，使南寧成為東盟國家客商投資置業(yè)、開展經(jīng)貿(mào)合作的熱點(diǎn)城市。
　　廣泛發(fā)展國際友好城市是中國城市對外交往的重要途徑。自上個(gè)世紀(jì)七十年代起，中國與日本之間建立了不少友好城市，從此開啟了中國城市對外交往的歷史。友好城市作為中國城市對外交往的主要載體得到了蓬勃發(fā)展，各個(gè)城市分別制定符合自身?xiàng)l件的“友城戰(zhàn)略”。僅以廣州為例，自1979年5月與日本福岡市建立友好城市關(guān)系以來，截止2005年底，廣州已與世界五大洲的16個(gè)城市建立了友城關(guān)系，還結(jié)成了16個(gè)友好合作交流城市和3對友好城區(qū)，形成了“三位一體”的友城格局。友好城市已突破了首腦互訪和考察交流的一般模式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)合作、文化體育交流等多方位、立體化的方向轉(zhuǎn)變，友城交流日益成為中國城市對外交往的重要渠道。
　　
　　
　　五、構(gòu)建中央與地方“共贏”的對外政策
　　
　　包括城市在內(nèi)的地方政府的對外交往，形成了對國家總體外交的有益補(bǔ)充，越來越多的城市積極“走出去”，招商引資、建立姐妹城市關(guān)系、進(jìn)行對外訪問；但與此同時(shí)，城市日益擴(kuò)大的對外交往也增強(qiáng)了對中央外交的影響，對傳統(tǒng)的外交模式產(chǎn)生了越來越大的壓力。如少數(shù)幾個(gè)地方政府正在建立類似于外交聯(lián)邦主義的先例。[12] 雖然沒有憲法保障，魁北克可以在法語國家首腦會議上和幾十個(gè)國家平起平坐，香港可以在世界貿(mào)易組織中參與規(guī)劃全球貿(mào)易體制的未來，歐盟國家的地方政府可以在歐盟地區(qū)委員會中對歐盟的許多政策發(fā)表意見，并提出自己的倡議。這些事例雖然不多，但對其他地方政府，特別是聯(lián)邦制國家中的地方政府來說，無疑是具有一定吸引力的榜樣。在這樣的發(fā)展趨勢面前，在對外關(guān)系上的全面中央集權(quán)將越來越難以成為現(xiàn)實(shí)。
　　地方政府在地方的責(zé)任使它們自然而然地?fù)碛凶约旱膰�際利益；它們所掌握的各種組織、財(cái)政、法律和專才上的資源，是實(shí)現(xiàn)地方國際利益的保障，如果使用得當(dāng)，也是實(shí)現(xiàn)國家整體利益的有效輔助。地方政府的積極性和創(chuàng)造性，能為國家實(shí)行更有遠(yuǎn)見和更有活力的對外政策提供新鮮的思路和經(jīng)驗(yàn)。地方政府實(shí)際存在的國際利益表明，中央政府在考慮某些與地方政府相關(guān)的對外政策問題時(shí)無法避開地方政府，也不能簡單地禁止它們從事必要的國際活動。而地方政府所掌握的資源和具有的創(chuàng)造性，則要求中央政府在恰當(dāng)?shù)念I(lǐng)域和恰當(dāng)?shù)臅r(shí)候充分發(fā)揮地方政府在對外事務(wù)中的作用。隨著全球化和地方化的發(fā)展，在歐美等西方國家，甚至在俄羅斯、中國等國，權(quán)力下放是一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象。在國家下放權(quán)力和職責(zé)的同時(shí)，地方處理本地區(qū)對外交往的權(quán)力也隨著對外活動的急劇增加而日益擴(kuò)大。
　　在中國，“一切外交權(quán)限歸中央”，地方對外交往活動處于中央整體外交的統(tǒng)籌下，是中央整體外交的重要組成部分，必須堅(jiān)持與中央保持高度一致的原則。根據(jù)中央政府的規(guī)定，地方外事始終要圍繞著堅(jiān)持“三個(gè)服務(wù)”，即堅(jiān)持服務(wù)中央總體外交、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、服務(wù)地方日益增長的國際交往需求，“有限授權(quán)”是地方政府始終不能逾越的紅線。但在國際交往日益加深、地方政府的國際行為能力日益增強(qiáng)的今天，地方對外交流的內(nèi)容日益豐富，交流合作的形式日漸新穎。因此，一種“在中央政府主導(dǎo)下的共贏機(jī)制”應(yīng)該成為一種可持續(xù)的、和諧的國家對外政策的基礎(chǔ)。其內(nèi)涵在于，由中央政府主導(dǎo)而不是壟斷一國的對外關(guān)系，發(fā)揮其在政治和安全等“高級政治”領(lǐng)域的優(yōu)勢，而地方政府則更深地參與到國家對外政策決策的過程中，加強(qiáng)自己在世界舞臺上的“聲音”，尤其是在經(jīng)濟(jì)和社會、文化等“低級政治”領(lǐng)域中的作用。如果雙方能夠確立這樣的共識，即在“高級政治”領(lǐng)域中央政府占據(jù)支配地位，在“低級政治”領(lǐng)域中央和地方政府形成協(xié)調(diào)和磋商的機(jī)制，那么作為一種適應(yīng)21世紀(jì)的國際關(guān)系形態(tài)，中央政府主導(dǎo)下的共贏外交格局就可以成為現(xiàn)實(shí)。
　　
　　注釋：
　　[1] Paul Kennedy, Preparing for Twenty-first century, New York: Vintage Books, 1993, p.131.
　　[2] Brain Hocking, Localizing Foreign Policy: Non-central Governments and Multilayered Diplomacy, New York: St. Martin’s Press, 1993, pp.34-35. 轉(zhuǎn)引自陳志敏：《次國家政府與對外事務(wù)》，北京：長征出版社，2001年版，第9-10頁。
　　[3] 也被稱作“多中心治理”（polycentric governance）、“多角度治理”（multi-perspective governance）以及“有效、重疊和競爭的管轄”（functional, overlapping, competing jurisdictions, FOCJ）等。參見Liesbet Hooge and Gary Marks, “Types of Multilevel Governance”, European Integration online Papers (EioP), Vol.5(2001), No.Ⅱ, http://eiop.or.at/eiop/texte/2001-01la.html
　　[4] 與豪京將“外交”這個(gè)國際政治術(shù)語應(yīng)用于國內(nèi)政府間的交涉不同，馬克斯、胡格和布蘭克等人則試圖將更具有國內(nèi)政治色彩的治理（governance）概念應(yīng)用于國際政治的過程。參見Gary Marks, Liesbet Hooge and Kermit Blank, “European Integration from the 1980s: State-Centric vs. Multi-level Governance”, Journal of Common Market Studies, September 1996.
　　[5] Gary Marks, Liesbet Hooge and Kermit Blank, “European Integration from the 1980’: State-Centric vs. Multi-level Governance”, pp.356-371.
　　[6] Ibid, p.31.
　　[7] 林尚立：《國內(nèi)政府間關(guān)系》，杭州：浙江人民出版社，1998年版，第14頁。
　　[8] 分離外交，是指那些主張獨(dú)立的次國家實(shí)體為了營造有利于最終獨(dú)立的國際環(huán)境而開展的國際活動。
　　[9] [日]星野昭吉：《全球化時(shí)代的世界政治》，劉小林、梁云祥譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年版，第218-219頁。
　　[10] 需要指出的是，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期的分權(quán)化改革，實(shí)質(zhì)上是一種“行政性分權(quán)”。這種行政性分權(quán)并不是對權(quán)力進(jìn)行合理的分配，而是對權(quán)力進(jìn)行簡單的縱向分割，即把中央原有的大一統(tǒng)權(quán)力層層下放到各級地方政府和各級管理部門。這種帶有反市場化性質(zhì)的制度安排，直接引發(fā)了“上有政策、下有對策”以及“諸侯經(jīng)濟(jì)”的問題。
　　[11] 江岷欽等：“地方政府間建立策略性伙伴關(guān)系之研究：以臺北市及其鄰近縣市為例”，載《行政暨政策學(xué)報(bào)》，2004年第38期，第38頁。
　　[12] 外交聯(lián)邦主義是指，在對外事務(wù)領(lǐng)域按照聯(lián)邦制的原則或類似聯(lián)邦制的原則實(shí)行中央政府和地方政府之間的權(quán)力分享。邁克爾•舒曼提出由地方采取外交行動，可以使一國的對外政策“更加民主、更加得到監(jiān)督和更加有效”。金凱則特別強(qiáng)調(diào)外交聯(lián)邦主義對促進(jìn)民主制和聯(lián)邦制的益處�？偟膩碚f，他們認(rèn)為外交聯(lián)邦主義的作用在于：（1）增進(jìn)外交政策的民主化；（2）調(diào)動地方的創(chuàng)造性，使一國執(zhí)行一項(xiàng)充滿活力的外交政策；（3）維持聯(lián)邦政府和地方政府間的權(quán)力平衡，并促使單一制國家向聯(lián)邦制國家轉(zhuǎn)變。
　　
　　（作者簡介：暨南大學(xué)國際關(guān)系專業(yè)2004級博士生，廣州，510030）
　　收稿日期：2007年5月

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