摘要　在中亞國家獨(dú)立后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，歐盟并非中亞地區(qū)事務(wù)的積極參與者。大體而言，歐盟對(duì)中亞事務(wù)的參與可以劃分為三個(gè)階段。第一個(gè)階段從中亞各國獨(dú)立到2001年“9.11”事件的發(fā)生；第二個(gè)階段為“9.11”事件發(fā)生之后到2006年；而到了2006年下半年，在德國的推動(dòng)下，歐盟開始積極醞釀出臺(tái)完整的中亞戰(zhàn)略。經(jīng)過一段時(shí)間的討論，歐盟最終于2007年6月22日通過了《歐盟與中亞：新伙伴關(guān)系戰(zhàn)略》這一文件。這一文件的通過，既為歐盟全面介入中亞事務(wù)提供了政治綱領(lǐng)與政策框架，同時(shí)也標(biāo)志著歐盟開始以一種全新的姿態(tài)出現(xiàn)在中亞地區(qū)。
　　關(guān)鍵詞　歐盟　中亞戰(zhàn)略　演變
　　中圖分類號(hào)：D83　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1005-4812(2008)06-0057-64
　　
　　中亞地區(qū)在國際地緣政治格局中具有十分重要的地位，歷來被大國視為擴(kuò)張勢(shì)力范圍與維護(hù)自身優(yōu)勢(shì)地位的重要區(qū)域。中亞國家獨(dú)立以后，該地區(qū)在歐亞大陸所具有的樞紐地位、各國獨(dú)立所帶來的巨大商品市場(chǎng)，以及在該地區(qū)豐富的礦產(chǎn)與能源資源，都使得中亞國家不可避免地受到世界各大國的密切關(guān)注與積極介入。大國在中亞地區(qū)對(duì)影響力與能源資源的關(guān)注與爭(zhēng)奪，有可能在這里引發(fā)(有人認(rèn)為已經(jīng)出現(xiàn)了)“新的大博弈”。特別是在2001年美國開始在阿富汗開展以打擊塔利班與基地組織為目標(biāo)的“持久自由行動(dòng)”以后，中亞國家被動(dòng)地卷入到了大國實(shí)力爭(zhēng)奪的洪流中。
　　長(zhǎng)期以來，對(duì)于自中亞國家獨(dú)立以來就介入到該地區(qū)事務(wù)中的角色――歐盟，國內(nèi)學(xué)術(shù)界一直未給予應(yīng)有的關(guān)注，相應(yīng)地也就沒有相應(yīng)的研究成果問世。歐盟中亞戰(zhàn)略研究成果的缺失，在一定程度上不利于我們準(zhǔn)備把握歐盟在中亞地區(qū)參與博弈的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)，也不利于我們制定出合理有效的中亞戰(zhàn)略。為了對(duì)歐盟中亞戰(zhàn)略的發(fā)展演變過程有一個(gè)較為全面的了解，同時(shí)也為了對(duì)歐盟中亞政策的發(fā)展動(dòng)向有所把握，本文將對(duì)歐盟中亞政策演變的過程進(jìn)行比較全面的梳理，由此勾勒出歐盟之所以會(huì)在2007年正式推出有關(guān)中亞地區(qū)的系統(tǒng)、全面的戰(zhàn)略的背景。
　　
　　一、歐盟對(duì)參與中亞事務(wù)的最新態(tài)度
　　
　　近年來，特別是在2006年下半年開始，歐盟提高了對(duì)中亞事務(wù)的關(guān)注程度。2007年6月21。22日，歐盟理事會(huì)審議并通過了由德國起草的《歐盟與中亞：新伙伴關(guān)系戰(zhàn)略》(The EU and Central Asia：Strategy for a New Partnership)這一文件(下稱《新戰(zhàn)略》)。在該文件中，歐盟強(qiáng)調(diào)了中亞地區(qū)在國際地緣政治格局中的重要地位，勾勒了在未來一段時(shí)間內(nèi)歐盟致力于實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，闡明了歐盟中亞戰(zhàn)略的優(yōu)先合作領(lǐng)域，并擬定了在民主、法制、教育、貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，能源與交通，水資源管理等領(lǐng)域與中亞國家進(jìn)行合作的主要工具。為了實(shí)現(xiàn)在中亞地區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)，歐盟不僅創(chuàng)設(shè)了“歐洲教育倡議”(Europe Education Initiative)、“歐盟法制倡議”(Europe Rule of Rule Initiative)等新的政策工具，而且還計(jì)劃與中亞國家定期與各國部長(zhǎng)進(jìn)行地區(qū)層面的政治對(duì)話，針對(duì)各國則計(jì)劃定期召開“人權(quán)對(duì)話”(Human Rights Dialogue)等。或許更值得注意的是，歐盟計(jì)劃于2007-2013年7年間向中亞各國提供7.50億歐盟的援助資金，這與歐盟從1991年至2006年16年間累計(jì)提供的援助資金才13.9億歐元構(gòu)成鮮明的對(duì)比。歐盟對(duì)中亞地區(qū)投入的加強(qiáng)，分明體現(xiàn)了該地區(qū)在歐盟對(duì)外戰(zhàn)略中地位的上升這一事實(shí)。總而言之，《新戰(zhàn)略》的通過，為歐盟全面介入中亞事務(wù)與“實(shí)踐對(duì)中亞國家的承諾”提供了“政治綱領(lǐng)”與“政策框架”。歐盟開始積極地介入中亞事務(wù)，勢(shì)必會(huì)使大國利益云集的中亞各國發(fā)展方向更不確定，從而間接地增加了中國與各國發(fā)展友好關(guān)系的難度。
　　歐盟出臺(tái)完整的中亞戰(zhàn)略之所以值得關(guān)注，是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來歐盟并不是積極參與中亞事務(wù)的重要國際行為體。在冷戰(zhàn)時(shí)期，中亞地區(qū)隸屬于前蘇聯(lián)，國際社會(huì)包括歐盟對(duì)該地區(qū)的政治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)注有限，因此在蘇聯(lián)解體之前“歐盟及其成員國與高加索和中亞地區(qū)不存在實(shí)質(zhì)性的互動(dòng)關(guān)系史”。即使在中亞國家獨(dú)立之后，雖然歐盟及其成員國注意到了中亞地區(qū)所出現(xiàn)的新的發(fā)展趨勢(shì)，但鑒于歐盟與高加索和中亞國家在前蘇聯(lián)時(shí)期缺少系統(tǒng)性的接觸與互動(dòng)，從而導(dǎo)致了“歐盟在中亞和高加索地區(qū)不存在任何顯著的遺產(chǎn)，也沒有發(fā)展與這些國家間關(guān)系的捷徑”。由此而來的結(jié)果就是， “歐盟在中亞地區(qū)的利益始終處于很低的水平，盡管近年來中亞國家在經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)、政治自由以及社會(huì)發(fā)展方面表現(xiàn)差強(qiáng)人意，而且中亞地區(qū)的地緣政治地位對(duì)歐盟來說依然非常重要，但布魯塞爾卻對(duì)形塑該地區(qū)的發(fā)展卻著力甚少。”而2007年《新戰(zhàn)略》的出臺(tái)，標(biāo)志著歐盟開始以一種全新的姿態(tài)出現(xiàn)在中亞地區(qū)。
　　
　　二、2007年前歐盟中亞戰(zhàn)略的演變過程
　　
　　大體而言，歐盟對(duì)中亞事務(wù)的參與可以劃分為三個(gè)階段。第一個(gè)階段從中亞各國獨(dú)立到2001年“9.11”事件的發(fā)生，在這一階段，歐盟對(duì)中亞事務(wù)的介入是比較有限的。第二個(gè)階段為“9.11”事件發(fā)生之后到2006年，這一階段歐盟提高了對(duì)中亞地區(qū)的關(guān)注程度，但仍然缺乏全面系統(tǒng)的中亞戰(zhàn)略。而到了2006年下半年，預(yù)備在2007年上半年擔(dān)任輪值主席國的德國開始積極推動(dòng)歐盟出臺(tái)新的中亞戰(zhàn)略。經(jīng)過一段時(shí)間的醞釀與討論，歐盟最終采納了德國的建議，最后于2007年出臺(tái)了《新戰(zhàn)略》。
　　
　　(一)“9.11”事件發(fā)生之前歐盟對(duì)中亞事務(wù)的有限介入
　　2001年“9.11”事件之前，歐盟之所以對(duì)發(fā)展與中亞與高加索國家之間的友好關(guān)系興趣索然，主要有兩方面的重要原因。首先，在蘇聯(lián)解體之后，俄羅斯吸引了歐盟對(duì)前蘇聯(lián)地區(qū)的大部分注意力，從而影響到歐盟對(duì)中亞地區(qū)的關(guān)注與投入。在歐盟眼中，即使中亞與高加索國家已經(jīng)取得了獨(dú)立，但俄羅斯才是歐盟前蘇聯(lián)國家對(duì)外政策中的優(yōu)先關(guān)注對(duì)象。如在2001年9月4日，也就是在“9.11”事件發(fā)生之前的一個(gè)星期之前，歐盟執(zhí)委會(huì)通過了《歐洲與亞洲：加強(qiáng)伙伴關(guān)系的戰(zhàn)略框架》(Europe and Asia：A Strategic Framework for Enhanced Partnerships)。從這份文件可以看出，歐盟雖然宣稱要發(fā)展與亞洲國家的友好關(guān)系，但對(duì)于中亞五國，歐盟卻并未將它們視為一個(gè)獨(dú)立的地區(qū)。而是將其納入到獨(dú)聯(lián)體(CIS)國家中的整體框架中，將這些國家視為其中的一部分。與此相反，對(duì)于與俄羅斯之間的關(guān)系，歐盟國家則傾注了相當(dāng)大的精力與資源，即使在2001年之后這一趨勢(shì)也仍然沒有得到改變。如在2005年5月歐盟與俄羅斯的莫斯科峰會(huì)上。俄羅斯與歐盟同意啟動(dòng)“外部安全共同空間的路線圖”(Road Map for the Common Space on External Security)項(xiàng)目，雙方同意在“鄰近歐盟與俄羅斯”“雙方共有毗鄰地區(qū)”進(jìn)行合作，然而中亞地區(qū)卻被排除在外。這樣一來， 歐盟對(duì)中亞地區(qū)的政策就不可避免地受到歐俄關(guān)系走向的影響。
　　第二個(gè)方面的原因是，在2001年“9.11”事件發(fā)生之前，歐盟對(duì)中亞地區(qū)的認(rèn)知存在著偏差，未能意識(shí)到中亞地區(qū)在世界地緣政治格局中的重要地位。在歐洲國家的學(xué)者們看來，“地理與文化上相距遙遠(yuǎn)，歐洲國家對(duì)中亞地區(qū)的知之甚少，以及沒有任何一個(gè)歐盟成員國與中亞國家發(fā)展了密切的關(guān)系，使得歐盟推動(dòng)與該地區(qū)的聯(lián)系缺乏激勵(lì)。因此，在歐盟的議事日程上，中亞五國只占有很低的優(yōu)先性”。在中亞地區(qū)并不存在多少重大利益以及對(duì)中亞地區(qū)發(fā)展局勢(shì)缺乏了解的情況下，歐盟認(rèn)為對(duì)該地區(qū)沒必要做重大投入，這是歐盟對(duì)中亞地區(qū)事務(wù)只做有限參與的政策出發(fā)點(diǎn)。
　　出于以上兩個(gè)方面的原因，在2001年“9.11”事件之前，歐盟對(duì)中亞并未予以特別的關(guān)注，這一時(shí)期的歐盟并不是中亞地區(qū)積極的參與者。其中，歐盟國家對(duì)中亞地區(qū)興趣有限最典型的例子就是：盡管歐盟有20多個(gè)成員國，但在這些國家中，只有德國一國在五國均設(shè)有大使館；而且，盡管在1994年歐盟就向阿拉木圖派出一個(gè)歐盟代表團(tuán)，并任命一名大使級(jí)官員負(fù)責(zé)處理與中亞國家之間的外交關(guān)系，但截至目前，歐盟代表團(tuán)仍沒有在土庫曼斯坦與烏茲別克斯坦開設(shè)辦公室。從這些例子可以看出，在2001年以前，歐盟對(duì)中亞與高加索地區(qū)的態(tài)度比較冷淡。
　　不過值得指出的是，盡管在2001年之前歐盟并未將中亞國家列為其外交政策的優(yōu)先方向，但為了維護(hù)在該地區(qū)的利益，歐盟還是做出了一些努力來發(fā)展與各國之間的友好關(guān)系。例如，從1991年中亞國家獨(dú)立伊始，歐盟就向中亞五國提供了“獨(dú)聯(lián)體國家技術(shù)援助”(Technical Assistance in CIS，即TACIS)。盡管在援助初期，歐盟的投入并不顯著，但TACIS計(jì)劃的實(shí)施，對(duì)幫助中亞國家緩解獨(dú)立之初所面臨的經(jīng)濟(jì)困境多少還是提供了一些幫助�；蛟S，在20世紀(jì)90年代歐盟發(fā)展與中亞國家友好關(guān)系所取得最大成績(jī)是歐盟與哈、吉、烏三國伙伴關(guān)系合作協(xié)定(Partnership and Cooperation Agreements，PCA)的簽署。盡管塔吉克斯坦與土庫曼斯坦仍然只是歐盟貿(mào)易合作協(xié)定的成員國(Trade and Cooperation Agreement，TCA)。這些協(xié)定的簽署，畢竟為歐盟發(fā)展與中亞國家之間的友好關(guān)系提供了一個(gè)全面的政策框架。無論是向中亞國家TACIS援助，還是將與中亞國家的TCA升級(jí)為PCA，均反映了在20世紀(jì)90年代歐盟試圖把民主、自由、市場(chǎng)等價(jià)值觀引入中亞地區(qū)、以期對(duì)中亞國家的發(fā)展方向施加影響的意圖。盡管此時(shí)的歐盟還沒有完全意識(shí)到該地區(qū)的重要性。
　　
　　(二)“9.11”事件之后歐盟開始相對(duì)積極地介入中亞事務(wù)
　　歐盟對(duì)中亞地區(qū)的有限介入在2001年“9.11”事件發(fā)生之后經(jīng)歷了一定程度的轉(zhuǎn)變。9.11事件的發(fā)生，“觸發(fā)了歐盟理事會(huì)做出推進(jìn)中亞五國間在開展貿(mào)易、反恐、打擊毒品走私及進(jìn)行水資源管理等問題上增進(jìn)合作的戰(zhàn)略決定”。中亞及與中亞毗鄰的高加索地區(qū)發(fā)生過許多沖突的歷史、這兩個(gè)地區(qū)存在著許多可以再度引發(fā)國家間沖突的因素、歐盟對(duì)外來能源越來越嚴(yán)重的依賴、2001年美國反恐聯(lián)軍開展“持久自由行動(dòng)”以后阿富汗局勢(shì)的停滯不前、阿富汗毒品走私問題的日益嚴(yán)重、俄羅斯與中國在中亞地區(qū)日益上升的影響、美國醞釀并推出試圖將中亞南亞與阿富汗整合為一個(gè)“大中亞地區(qū)”的新中亞戰(zhàn)略等方面的原因，共同刺激了歐盟開始重視中亞地區(qū)在國際政治舞臺(tái)上所具有的地位。為了增強(qiáng)歐盟在中亞地區(qū)的影響力，保證歐盟在中亞地區(qū)至關(guān)重要的能源與安全利益，歐盟開始比以往更為積極地介入到中亞事務(wù)之中。
　　歐盟在2001年以后對(duì)中亞地區(qū)日益上升的關(guān)注主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　1．2002年10月30日，歐盟執(zhí)委會(huì)通過了《關(guān)于中亞的2002-2006年戰(zhàn)略文件暨2002-2004年指導(dǎo)計(jì)劃》文件，這是1991年中亞國家獨(dú)立以來歐盟通過的第一份有關(guān)中亞地區(qū)的戰(zhàn)略文件。該文件決定，在2002年至2006年這段時(shí)間內(nèi)，歐盟將向中亞五國提供3.66億歐元的援助資金。用以資助歐盟在中亞地區(qū)啟動(dòng)區(qū)域性援助項(xiàng)目與國別援助項(xiàng)目。為了使中亞國家走上西方國家支持的發(fā)展道路，該文件所資助的援助項(xiàng)目涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境、資源、交通等各個(gè)領(lǐng)域。這份戰(zhàn)略文件的出臺(tái)，不僅意味著歐盟在新時(shí)期的中亞援助政策有了完整的指導(dǎo)綱領(lǐng)，而且還標(biāo)志著為了維護(hù)中亞的安全與穩(wěn)定，同時(shí)也為擴(kuò)大歐盟在該地區(qū)的影響，歐盟開始以一種較之以往更為積極的態(tài)度來對(duì)待中亞。
　　2．2003年12月21日，在歐盟負(fù)責(zé)共同外交與安全政策的高級(jí)代表索拉納(Javier Solana)的推動(dòng)下，歐盟理事會(huì)與歐盟各成員批準(zhǔn)通過了《一個(gè)更好世界里的安全歐洲：歐洲安全戰(zhàn)略》戰(zhàn)略文件。這份文件提出，為了改善歐盟在“9.11”事件之后所面臨的外部安全環(huán)境，歐盟將致力于緩解或消除伊斯蘭極端主義勢(shì)力、恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散、有組織犯罪、 “失敗國家”等給歐盟安全帶來嚴(yán)重威脅的因素。盡管該文件并未直接關(guān)涉中亞，但鑒于這些被歐盟列為能對(duì)其維護(hù)自身安全構(gòu)成挑戰(zhàn)的因素在中亞地區(qū)或現(xiàn)實(shí)或潛在地存在著，因此這些因素在中亞地區(qū)的發(fā)展無疑是歐盟密切關(guān)注的內(nèi)容。
　　3．2003年初，索拉納提出“大歐洲”(A Wider Europe)的理念。該年2月，歐盟就這一理念及對(duì)歐盟外交政策的含義展開了辯論；該年3月，歐盟執(zhí)委會(huì)正式通過了《大歐洲：關(guān)于歐盟東部與南部鄰國關(guān)系的新框架》這一政策文件；隨著歐盟在2004~5月1日擴(kuò)大為擁有25個(gè)成員國的龐大超國家組織，歐盟在重新審視擴(kuò)大后的歐洲與其新鄰國之間關(guān)系的背景下，于2004N5月12日通過了歐洲睦鄰政策(European Neighbourhood Policy，ENP)。盡管中亞五國目前并非歐盟的直接鄰國，因此ENP并沒有將五國納入其中，但鑒于這些國家已經(jīng)是“歐盟鄰國的鄰國”(歐盟對(duì)外關(guān)系與睦鄰政策委員費(fèi)雷羅?瓦爾德納Benita Ferrero-Waldner語)，加強(qiáng)與這些國家的關(guān)系已是歐盟的既定議事日程。
　　4．2005年5月13日，烏茲別克斯坦發(fā)生了安集延事件，美國與歐盟國家認(rèn)為烏茲別克斯坦卡里莫夫政府對(duì)安集延事件進(jìn)行了血腥鎮(zhèn)壓，嚴(yán)重侵犯了人權(quán)。為此，美歐等國要求烏政府允許成立一個(gè)國際問題調(diào)查團(tuán)對(duì)該事件進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查。在遭到烏政府的拒絕之后；歐盟決定從2005年11月開始對(duì)烏茲別克斯坦進(jìn)行制裁，不但取消了根據(jù)1999年與烏所簽訂的伙伴關(guān)系合作協(xié)定中規(guī)定的援助項(xiàng)目與專家對(duì)話，從而使烏成為歐盟歷史上第一個(gè)被取消該合作協(xié)定的國家；而且歐盟還決定當(dāng)時(shí)全體25個(gè)成員國禁止對(duì)烏出口武器、禁止向包括烏內(nèi)政部長(zhǎng)與國防部長(zhǎng)在內(nèi)的12名政府高官訪問歐盟國家頒發(fā)護(hù)照。在2006年11月，為了改變?yōu)踉诖藛栴}上的立場(chǎng)，歐盟與烏茲別克斯坦政府就人權(quán)問題進(jìn)行了一次對(duì)話，但鑒于烏茲克斯坦政府的強(qiáng)硬立場(chǎng)，歐盟決定將對(duì)烏的制裁延長(zhǎng)一年。歐盟的姿態(tài)之所以引人注目，原因在于 即使是對(duì)烏卡里莫夫政策持同樣嚴(yán)厲譴責(zé)態(tài)度的美國也沒有對(duì)烏進(jìn)行制裁，由此可見歐盟試圖影響烏政局發(fā)展方向的強(qiáng)烈意圖。
　　5．在2001年美國領(lǐng)導(dǎo)反恐盟軍在阿富汗開展代號(hào)為“持久自由行動(dòng)”的打擊塔利班政權(quán)和基地組織的軍事行動(dòng)之后，歐盟成員國德國與法國也分別獲得了在烏茲別克斯坦的鐵梅爾茲(Termez)與塔吉克斯坦的杜尚別國際空軍基地駐軍的權(quán)力。截至2006年中期，德國在鐵梅爾茲駐有約300人的軍隊(duì)；而截至2007年早期，法國駐扎在杜尚別國際空軍機(jī)場(chǎng)的部隊(duì)達(dá)到了370人。在2005年5月安集延事件導(dǎo)致美國與烏茲別克斯坦的關(guān)系惡化，并導(dǎo)致美國不得不將駐扎在漢納巴德機(jī)場(chǎng)的部隊(duì)于2005年11月21日撤出以轉(zhuǎn)移到馬納斯國際機(jī)場(chǎng)之后，德國與法國在烏與塔的這兩個(gè)基地構(gòu)成了西方國家用以支持西方盟軍在阿富汗開展軍事行動(dòng)的重要前沿陣地，同時(shí)也為歐洲國家影響中亞局勢(shì)的發(fā)展提供了重要的工具。
　　6．歐盟于2005年7月設(shè)立了一個(gè)歐盟駐中亞特別代表。歐盟為其駐中亞地區(qū)特別代表的使命規(guī)定為以下五個(gè)方面：(1)促進(jìn)歐盟與中亞國家之間的友好關(guān)系；(2)加強(qiáng)中亞國家之間的合作以促進(jìn)該地區(qū)的穩(wěn)定；(3)促進(jìn)中亞國家的民主、法制、良能政府以及尊重民主與自由等價(jià)值觀；(4)消除中亞地區(qū)對(duì)歐洲安全構(gòu)成直接威脅的因素；(5)加強(qiáng)歐洲安全與合作組織等國際機(jī)構(gòu)與其他相關(guān)方的合作以加強(qiáng)歐盟在中亞的影響。這一新職位的設(shè)置，充分體現(xiàn)了歐盟對(duì)中亞地區(qū)態(tài)度的轉(zhuǎn)變。
　　從歐盟以上這些針對(duì)中亞的戰(zhàn)略舉措可以看出，在2001年之后，歐盟加大了對(duì)中亞地區(qū)的關(guān)注與投入力度。并從多個(gè)方面直接或間接地將中亞地區(qū)納入歐盟的對(duì)外戰(zhàn)略整體框架中。不過，在德國擔(dān)任歐盟輪值主席國之前，歐盟的中亞政策仍是以缺乏明確連貫的中亞戰(zhàn)略為特征的，這也是歐盟的中亞政策飽受批評(píng)的重要原因。
　　
　　(三)德國擔(dān)任歐盟輪值主席國前后歐盟中亞政策的變化
　　
　　自2007年1月德國開始擔(dān)任歐盟輪值國主席之后，歐盟開始比以往更為積極地關(guān)注中亞。事實(shí)上，在對(duì)待中亞國家問題上，德國遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在了其他歐洲國家的前面。早在2002年3月，德國就通過了專門針對(duì)中亞地區(qū)的《德國中亞政策》文件。不過德國推動(dòng)歐盟出臺(tái)完整的中亞戰(zhàn)略是在2006年開始的，而2007年1月至6月由德國擔(dān)任歐盟輪值主席國，則為它推動(dòng)歐盟出臺(tái)完整的中亞戰(zhàn)略提供了重要的契機(jī)。
　　早在2006年6月，德國外交部長(zhǎng)施泰因邁爾就宣布德國在擔(dān)任歐盟主席國期間將對(duì)歐盟的外交政策進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整的主要思路就是德國外交部長(zhǎng)辦公室提出的“新東方政策”。根據(jù)德國的展望，為了有效應(yīng)對(duì)2007年1月1日歐盟將羅馬尼亞與保加利亞吸納為新成員國后歐盟東部毗鄰地區(qū)所提出的新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，德國應(yīng)該致力于在三個(gè)方面推進(jìn)歐盟的東進(jìn)政策，其中一個(gè)優(yōu)先方向就是推動(dòng)歐盟制定明確連貫的中亞戰(zhàn)略。
　　為了貫徹這一目標(biāo)，德國從2006年下半年開始動(dòng)作不斷：先是在2006年10月30至11月4日，德國外長(zhǎng)施泰因邁爾遍訪中亞五國，成為中亞五國獨(dú)立以來歐盟國家中第一位遍訪各國的歐盟成員國外長(zhǎng)，在此期間施泰因邁爾宣布“我們需要一個(gè)新的中亞戰(zhàn)略”。在德國已擔(dān)任輪值主席國的2007年2月，德國向歐洲理事會(huì)提交了“歐洲中亞戰(zhàn)略”草案，系統(tǒng)闡釋了中亞地區(qū)所具有的重要戰(zhàn)略地位，并為歐盟全面進(jìn)入中亞提供了具體的政策建議。2007年3月28日，由施泰因邁爾，歐盟對(duì)外關(guān)系與睦鄰政策事務(wù)委員瓦爾德與歐盟中亞事務(wù)特別代表皮埃爾?莫內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)的歐盟代表團(tuán)，在哈薩克斯坦首都阿斯坦納與中亞五國外長(zhǎng)舉行會(huì)晤，就歐盟將于2007年6月正式出臺(tái)的中亞戰(zhàn)略與各國進(jìn)行協(xié)調(diào)，此次會(huì)談被歐盟稱之為“歷史性的會(huì)晤”。在2007年4月23日于盧森堡召開的歐盟理事會(huì)第2796次對(duì)外關(guān)系會(huì)議上，在德國的推動(dòng)下，歐洲理事會(huì)通過了《關(guān)于中亞的會(huì)議決議》。決議同意在歐盟中亞戰(zhàn)略的框架內(nèi)，在國別與區(qū)域?qū)用嫔霞訌?qiáng)歐盟與中亞國家間的合作關(guān)系。其中，法制、人權(quán)、民主、教育是國別合作的重要領(lǐng)域；而能源、交通、環(huán)境、貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、邊界管理、打擊毒品貿(mào)易及有組織犯罪等領(lǐng)域上則是歐盟與中亞國家在地區(qū)層面上進(jìn)行合作的優(yōu)先方向。而且，此次會(huì)議再次確認(rèn)了歐盟將于2007年6月對(duì)德國提出的《歐盟中亞戰(zhàn)略》進(jìn)行討論，并計(jì)劃予以通過。有了這些前期性的準(zhǔn)備工作，歐盟最終于2007年6月21日審議并通過了《歐盟與中亞：新伙伴關(guān)系戰(zhàn)略》這一戰(zhàn)略文件，從而為歐盟全面介入中亞事務(wù)提供了完整全面的戰(zhàn)略框架。從上文可以看出，歐盟之所以能夠在新時(shí)期針對(duì)中亞地區(qū)推出其戰(zhàn)略文件，德國的功勞實(shí)是功不可沒。
　　德國之所以要著力推動(dòng)歐盟出臺(tái)完整的中亞戰(zhàn)略，是與德國在中亞地區(qū)所存在的利益息息相關(guān)的。除了前文提到的德國在烏茲別克斯坦擁有鐵梅爾茲軍事基地之外，德國在中亞地區(qū)還存在著重大的移民、商業(yè)、能源以及安全利益，這些因素共同決定了德國比其他歐洲國家更加關(guān)注中亞地區(qū)的局勢(shì)發(fā)展?fàn)顩r。其中，對(duì)于德國來說比較獨(dú)特的問題就是德國對(duì)中亞地區(qū)的德裔移民的關(guān)切，而這個(gè)問題對(duì)其他歐盟國家并不具有特別顯著的重要性。德國在中亞地區(qū)的移民問題起源于第二次世界大戰(zhàn)，由于二戰(zhàn)期間納粹德國與蘇聯(lián)作戰(zhàn)，因此當(dāng)時(shí)許多居住在蘇聯(lián)的德國移民不得不向中亞地區(qū)遷移。在1991年蘇聯(lián)解體之際，居住在中亞國家的德國移民及其后裔就有150萬人。而在中亞國家獨(dú)立之后，由于各國經(jīng)濟(jì)的衰退，這些德國移民及其后裔往往選擇回到德國，這為德國經(jīng)濟(jì)造成負(fù)擔(dān)。為了阻止中亞地區(qū)的德裔大規(guī)模移民德國，以及防止中亞地區(qū)局勢(shì)一旦發(fā)生動(dòng)蕩引發(fā)中亞地區(qū)逃往歐洲的移民潮，德國不得不關(guān)注中亞地區(qū)的局勢(shì)發(fā)展，同時(shí)也要比其他歐洲國家對(duì)該地區(qū)投入更大的精力。由此可見，德國之所以不遺余力地推動(dòng)歐盟出臺(tái)新的中亞戰(zhàn)略，完全是由其自身在中亞地區(qū)存在著重大的商業(yè)、安全以及移民等方面的國家利益所決定的。
　　
　　三、余論：歐盟積極參與中亞事務(wù)的制約因素
　　
　　長(zhǎng)期以來，歐盟并不是中亞地區(qū)事務(wù)的積極參與者，這是由歐盟在中亞地區(qū)利益的有限性決定的。為了彌補(bǔ)在過去忽視了中亞地區(qū)所帶來的后果，以及為了抓住在中亞地區(qū)出現(xiàn)的新機(jī)遇與應(yīng)對(duì)該地區(qū)為歐盟所帶來的新挑戰(zhàn)，歐盟從2001年“9.11”事件之后開始改變?cè)瓉碓趨⑴c中亞事務(wù)時(shí)的謹(jǐn)慎態(tài)度，開始積極地應(yīng)對(duì)該地區(qū)為歐洲外交政策帶來的挑戰(zhàn)，但由于長(zhǎng)期對(duì)中亞在歐盟對(duì)外戰(zhàn)略中的地位沒有予以明確的界定，從而導(dǎo)致歐盟在中亞地區(qū)的援助仍然只限于很小的規(guī)模。如果以歐盟與美國向中亞地區(qū)提供的援助資金為例，歐盟對(duì)中亞地區(qū)投入的有限性就顯得更加明顯。如據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1992年至2005年間14年間，美國累計(jì)向中亞五國提供了38億美元的政府援助，而歐盟在1991年至2006年所提供的援助額才13.9億歐元。排除美元與歐元匯率波動(dòng)的因素，歐盟向中亞國家提供的政府援助遠(yuǎn)低于美國所提供的政府援助卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。
　　除了受到投入資源有限的制約之外，歐盟致力于更積極地參與中亞事務(wù)還面臨別的挑戰(zhàn)。例如，歐盟雖然已經(jīng)意識(shí)到了中亞地區(qū)在世界地緣政治格局中的重要地位，但歐盟《新戰(zhàn)略》的出臺(tái)并不意味中亞國家會(huì)做出歐盟所期待的回應(yīng)。如有人指出：“對(duì)西方入侵阿富汗與伊拉克以及對(duì)處理以色列與巴勒斯坦間沖突方式的不滿，導(dǎo)致了中亞國家對(duì)西方(或者說西方聯(lián)盟)日益上升的不滿……而且，在中亞地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了一個(gè)日漸清晰的認(rèn)同變遷現(xiàn)象，那就是將認(rèn)同從與歐盟聯(lián)系起來轉(zhuǎn)向到與亞洲聯(lián)系起來。”在此背景下，歐盟能否通過其《新戰(zhàn)略》中有關(guān)向各國提供巨額援助的“胡蘿卜”，重新激發(fā)起中亞國家對(duì)參與到大西洋聯(lián)盟體系中的興趣，還有待實(shí)踐的進(jìn)一步驗(yàn)證。
　　或許對(duì)歐盟來說更加嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)是，當(dāng)歐盟準(zhǔn)備以一種積極的姿態(tài)出現(xiàn)在中亞舞臺(tái)上時(shí)，它所面對(duì)的卻是一個(gè)發(fā)生了極大改變的復(fù)雜環(huán)境。因?yàn)殡S著越來越多的國際行為體積極地介入中亞事務(wù)，并為了擴(kuò)大自己的影響而競(jìng)相向中亞國家許以慷慨的援助承諾，中亞國家已經(jīng)發(fā)現(xiàn)自己在合作伙伴的選擇上有了越來越大的自由度，而歐盟不過是其中的備選項(xiàng)之一。歐盟要想在中亞地區(qū)擴(kuò)大影響，那么就有必要向該地區(qū)做更大的投入。鑒于成員國內(nèi)部存在意見分歧，以及面臨一系列更緊迫的問題需要處理，在可以預(yù)見的未來歐盟不太可能對(duì)該地區(qū)傾注更引人注目的資源或精力。

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