現(xiàn)狀：近半水利設(shè)施年久失修 　　 　　姚安縣位于云南省楚雄彝族自治州西北部，作為缺乏水資源的農(nóng)業(yè)大縣，當(dāng)?shù)厝嗽�豪言：“大旱三年，餓不死姚安(人)�！� 　　然而，當(dāng)2010年中國(guó)西南地區(qū)大旱來(lái)臨時(shí)，姚安卻像其他旱區(qū)一樣，水庫(kù)見(jiàn)底、土地干裂、莊稼枯死，人畜飲水困難。曾經(jīng)的全國(guó)水利建設(shè)先進(jìn)縣，在遇到真正考驗(yàn)時(shí)顯得極其脆弱。
　　“大旱”暴露出當(dāng)?shù)厮�利設(shè)施面臨的困境。當(dāng)?shù)厮�利部門(mén)認(rèn)為，大多數(shù)水利工程始建于20世紀(jì)五六十年代，運(yùn)行50余年。受當(dāng)時(shí)技術(shù)、施工、投資等諸多條件限制，水庫(kù)病險(xiǎn)、老化問(wèn)題突出，目前全縣有52個(gè)小(二)型水庫(kù)、2個(gè)小(一)型水庫(kù)急需除險(xiǎn)加固。和水庫(kù)一樣，全縣445條引水干渠也是同時(shí)期修建，多數(shù)滲漏嚴(yán)重，輸水損失高達(dá)30％，利用率極低。
　　姚安縣是全國(guó)農(nóng)田水利脆弱現(xiàn)狀的一個(gè)縮影，再不重建，后患無(wú)窮。
　　水利部農(nóng)村水利司(下稱(chēng)農(nóng)水司)副司長(zhǎng)倪文進(jìn)對(duì)記者表示，農(nóng)田水利工程有相當(dāng)一部分是20世紀(jì)六七十年代“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”時(shí)興建，這些工程是在財(cái)政少量補(bǔ)助的情況下，農(nóng)民投資投勞(力)完成的，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)比較低，配套也不完善。
　　20世紀(jì)80年代初開(kāi)始的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的種糧積極性，但在村集體組織衰落并逐步淡出農(nóng)田水利興建、管理后，灌溉面積出現(xiàn)了不同程度的倒退，農(nóng)田水利建設(shè)停滯不前。2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革全面推開(kāi)，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國(guó)家取消了“兩工”(勞動(dòng)積累工和義務(wù)工)制度，進(jìn)一步?jīng)_擊了農(nóng)田水利建設(shè)。
　　與此同時(shí)，全國(guó)一些省份開(kāi)始對(duì)農(nóng)村水利設(shè)施進(jìn)行拍賣(mài)、承包、租賃，這種市場(chǎng)化取向的改革，被認(rèn)為是政府在“甩包袱”。
　　來(lái)自水利部的統(tǒng)計(jì)顯示，全國(guó)尚有一半以上耕地是“望天田”，缺少基本灌排條件。全國(guó)40％的大型灌區(qū)骨干工程、50％～60％的中小型灌區(qū)、50％的小型農(nóng)田水利工程設(shè)施不配套、老化失修，大型灌排泵站設(shè)備完好率不足60％，農(nóng)田灌溉“最后一公里”問(wèn)題凸顯。
　　記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在這些表面現(xiàn)象背后，還有諸多令人深思的問(wèn)題：一些農(nóng)民不愿意在收益較低的農(nóng)田上投資，認(rèn)為興修水利乃國(guó)家之責(zé)，投資投勞修建水利工程的積極性不高。他們大旱來(lái)臨之時(shí)急切灌溉的心情也不同以往。
　　
　　80年代后，興修水利白幘任不明
　　
　　農(nóng)田水利設(shè)施主要包括蓄水工程(小型水庫(kù)、池塘等)、輸水工程(灌溉水渠、排水渠等)和配水工程(水壩、水閘、泵站等)，這是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈，但在過(guò)去50余年里，相關(guān)部門(mén)對(duì)其地位和作用認(rèn)識(shí)不到位，政策搖擺不定。
　　20世紀(jì)50年代末的“大躍進(jìn)”以及六七十年代“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”這段時(shí)期，是國(guó)內(nèi)農(nóng)田水利建設(shè)最為集中的階段，當(dāng)年所修建的農(nóng)田水利設(shè)施影響至今。1978年之后的10年，農(nóng)田水利建設(shè)基本停滯，當(dāng)時(shí)有人提出水利是“左”的產(chǎn)物，要肅清。在20世紀(jì)80年代國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整中，水利項(xiàng)目下馬，投入資金被大幅削減，農(nóng)田水利資金更是挪作他用。這是歷史上水利設(shè)施發(fā)展最慢的時(shí)期，全國(guó)灌溉面積年均增長(zhǎng)僅為0 5％。
　　從1978年開(kāi)始即在原水電部農(nóng)水司工作的馮廣志見(jiàn)證了農(nóng)田水利的變遷，熟知當(dāng)年一些決策過(guò)程。
　　據(jù)他介紹，1979年以前，小型農(nóng)田水利補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)是地方收取后上交中央，由中央統(tǒng)一分配。1980年中央和地方“分灶吃飯”后，國(guó)家把這部分經(jīng)費(fèi)(23億元)切到地方，資金使用方向由地方?jīng)Q定，“地方怎么安排是地方的事情，你干小型農(nóng)田水利也行，不干也行�！�
　　馮廣志告訴記者，1980年至1998年，中央安排的資金里基本上沒(méi)有小型農(nóng)田水利資金。這段時(shí)期，全國(guó)未再大規(guī)模建設(shè)農(nóng)田水利，就連改革開(kāi)放前集中建設(shè)的水庫(kù)，也不愿再投入資金進(jìn)行維修。姚安縣下口壩水庫(kù)正是在此時(shí)第一次錯(cuò)失擴(kuò)容的機(jī)會(huì)。
　　1989年，已運(yùn)行30年的下口壩水庫(kù)急需擴(kuò)容，當(dāng)時(shí)云南省水利科學(xué)研究所要求姚安縣政府提供可行性研究報(bào)告，然后上報(bào)水利廳。據(jù)了解，當(dāng)時(shí)已經(jīng)確定了三個(gè)方向，但由于資金缺口大等原因一直未立項(xiàng)，下口壩水庫(kù)第二次錯(cuò)失擴(kuò)容機(jī)會(huì)。
　　在水利史上，1998年是個(gè)特殊的年份，這年長(zhǎng)江流域發(fā)生特大洪水，水利問(wèn)題受到高度重視。同時(shí)恰逢亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，為應(yīng)對(duì)危機(jī)沖擊，國(guó)家大量發(fā)行國(guó)債，增加財(cái)政支出。此時(shí)在國(guó)債資金中才有了農(nóng)田水利的位置，中央安排一部分國(guó)債資金用于大中型灌區(qū)續(xù)建配套、節(jié)水改造和新灌區(qū)建設(shè)。
　　馮廣志回憶說(shuō)，之前中央未投入資金的一個(gè)依據(jù)是“中央的錢(qián)辦中央的事，地方的錢(qián)辦地方的事，農(nóng)田水利是地方和農(nóng)民的事”。1998年后，不再?gòu)?qiáng)調(diào)這點(diǎn)，但當(dāng)時(shí)資金規(guī)模較小，僅為幾個(gè)專(zhuān)項(xiàng)。
　　此后，中央財(cái)政對(duì)整個(gè)水利的投資逐漸增長(zhǎng)，但仍主要用于大江大河治理，地方水利投資也主要集中在工業(yè)用水和城市用水上，農(nóng)田水利投資狀況并未改觀。
　　1998-2002年，姚安縣先后三次被淹。近幾年降水偏少，下口壩水庫(kù)又不能在雨季足量?jī)?chǔ)水，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用水時(shí)常緊張。隨著姚安壩區(qū)和縣城人口劇增，用水矛盾進(jìn)一步加劇。
　　2003年，水庫(kù)擴(kuò)容一事再次被提出。姚安縣專(zhuān)門(mén)委托楚雄州水文局對(duì)下口壩水庫(kù)水資源進(jìn)行綜合評(píng)估，并為此建了下口壩水庫(kù)水文站，每天專(zhuān)人進(jìn)行記錄�！�5年后，下口壩水庫(kù)水資源綜合評(píng)估完成時(shí)，記錄的資料已經(jīng)堆成了一座小山�！碑�(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道稱(chēng)。
　　2005年后，中央財(cái)政設(shè)立小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金，以“民辦公助”方式支持各地小型農(nóng)田水利建設(shè)，資金規(guī)模從最初的1億元發(fā)展到201 1年的126億元。另外，從2009年啟動(dòng)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)，集中力量支持糧食生產(chǎn)大縣農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展節(jié)水灌溉。
　　2009年，姚安縣連續(xù)幾個(gè)月無(wú)有效降雨，后演變成百年一遇的干旱，損失慘重。2010年，在修修補(bǔ)補(bǔ)半個(gè)多世紀(jì)后，姚安人終于在上一年大旱的逼迫下開(kāi)始下口壩水庫(kù)大修和擴(kuò)容。
　　
　　市場(chǎng)化改革以失敗告終
　　
　　20世紀(jì)80年代，陷入停滯地步的農(nóng)田水利開(kāi)始了市場(chǎng)化改革，尤為突出的是小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革。
　　山東費(fèi)縣是率先在全國(guó)探索這項(xiàng)改革的縣。當(dāng)?shù)厮�利部門(mén)人士告訴記者，改革和當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況有關(guān)，例如水利工程所有者和使用者之間權(quán)責(zé)不明確，工程老化、退化、毀壞嚴(yán)重；水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，跑冒滴漏導(dǎo)致水利用率不足30％；農(nóng)民沒(méi)有樹(shù)立起水是商品的觀念，收取水費(fèi)困難。
　　贊縣一些村集體組織農(nóng)民，將原有的小型水利工程拍賣(mài)給各家各戶(hù)。這一做法后來(lái)得到認(rèn)可。1996年，山東費(fèi)縣縣委、縣政府在總結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)做法的基礎(chǔ)上，制定了中圍第一個(gè)民營(yíng)水利發(fā)展政策――《關(guān)于改革小型農(nóng)田水利沒(méi)施建設(shè)和管理使用制度的意見(jiàn)》，在全縣范圍內(nèi)進(jìn)行小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革。
　　產(chǎn)權(quán)制度改革后，由個(gè)人興建的水利 設(shè)施，產(chǎn)權(quán)歸興建人所有。涉及原有集體興建、集體所有的水利設(shè)施時(shí)，僅將管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)杈轉(zhuǎn)讓�！芭馁u(mài)的只是水庫(kù)水面的經(jīng)營(yíng)權(quán)，真正的水庫(kù)壩體仍屬于集體所有�！辟M(fèi)縣水利局副局長(zhǎng)范鐘山告訴記者。
　　在拍賣(mài)小，經(jīng)營(yíng)期限為15～30年，有的長(zhǎng)達(dá)50年，并且允許繼承和轉(zhuǎn)讓給其他人在當(dāng)時(shí)，費(fèi)縣的做法略顯大膽。
　　1997年，臨沂市政府出臺(tái)《關(guān)于小型水利T程產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，明確了小型水利水保下程產(chǎn)權(quán)制度改革。隨后在1999年，山東省水利廳下發(fā)了類(lèi)似文件，兩級(jí)政府高度評(píng)價(jià)費(fèi)縣的產(chǎn)權(quán)試驗(yàn)，費(fèi)縣因此成為全國(guó)小農(nóng)水T程產(chǎn)權(quán)制度改革的典范。
　　但多年的實(shí)踐證明，這種市場(chǎng)化取向的改革并不成功，所有權(quán)改革并不能包治百病，小型水利設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)承包給個(gè)人后，出現(xiàn)學(xué)者所擔(dān)憂(yōu)的狀況：因?yàn)閭�(gè)人對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的過(guò)度追求，導(dǎo)致水利設(shè)施在抗旱和灌溉時(shí)存在管不了的情況。
　　當(dāng)?shù)卮迕穹Q(chēng)，歸集體所有時(shí)，水利設(shè)施如果出現(xiàn)損壞，村集體可以動(dòng)員村民對(duì)其進(jìn)行維修，但在承包給個(gè)人后，就只能依靠承包戶(hù)自己修繕。
　　此外，這些水利設(shè)施還承擔(dān)著防汛責(zé)任，收入甚少的承包戶(hù)難擔(dān)如此重任。同時(shí)水利部門(mén)從保護(hù)水源m發(fā)，反對(duì)承包戶(hù)肥水養(yǎng)魚(yú)，這個(gè)舉措在一定程度上影響了承包戶(hù)的收入。
　　這輪市場(chǎng)化改革暗含了政府責(zé)任在農(nóng)田水利上的淡出，由于其公益性屬性和準(zhǔn)公共物品性質(zhì)，決定了市場(chǎng)化的改革只能以失敗告終。
　　
　　重建水利尚缺乏穩(wěn)定資金支持
　　
　　農(nóng)田水利由政府主導(dǎo)的思路漸被認(rèn)可，2011年中央“一號(hào)文件”讓共識(shí)達(dá)到頂峰。
　　這份名為“關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定”的文件，明晰了水利的地位、作用、基本屬性，更明確了政府的投入責(zé)任，中央決策層試圖建立穩(wěn)定的投入增長(zhǎng)機(jī)制和調(diào)整現(xiàn)行管理、運(yùn)行機(jī)制，重建農(nóng)田水利。
　　2011年中央“一號(hào)文件”的出臺(tái)，標(biāo)志著國(guó)家將加快構(gòu)建財(cái)政主導(dǎo)、規(guī)劃制約的農(nóng)田水利新機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)田水利建設(shè)與管理。目前，新一輪農(nóng)田水利集中建沒(méi)正逐步展開(kāi)。目前來(lái)看，穩(wěn)定的投入增長(zhǎng)機(jī)制尚未實(shí)質(zhì)建立，政府主導(dǎo)與農(nóng)民參與的關(guān)系尚需理清，相關(guān)制度和機(jī)制亟須重構(gòu)。
　　“一號(hào)文件”第一次提出從土地出讓收益中提取10％用于農(nóng)田水利建設(shè)，含金量極高。
　　根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2010年全國(guó)土地出讓金總額高達(dá)2.9萬(wàn)億元，其中收益約8000億元，依此推算，可用于農(nóng)田水利建設(shè)的資金將達(dá)800億元，這將是農(nóng)田水利建設(shè)新增資金的一個(gè)主要來(lái)源。
　　但這項(xiàng)政策落實(shí)難度極大。目前約75％的土地出讓金收益集中在東部，但很多東部地區(qū)的農(nóng)田水利建設(shè)任務(wù)并不重。中西部地區(qū)，尤其是農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)田水利建設(shè)欠賬多，建設(shè)任務(wù)重，而士地出讓金收益往往很少。
　　為此，相關(guān)部門(mén)提出了統(tǒng)籌使用部分土地出讓收益，加強(qiáng)跨區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付。但這可能會(huì)面臨來(lái)自部分發(fā)達(dá)省份的阻力，水利部門(mén)一位人士估計(jì)，最多可落實(shí)500億元。
　　增加政府投入應(yīng)是當(dāng)前農(nóng)田水利建沒(méi)第一要?jiǎng)?wù)，但在統(tǒng)籌使用土地出讓收益方案懸而未決的情況下，難言已經(jīng)建立穩(wěn)定的投入增長(zhǎng)機(jī)制。
　　涉農(nóng)資金歷來(lái)分散，農(nóng)田水利也不例外。由于涉及部門(mén)較多，所以資金整合難度大，這勢(shì)必會(huì)影響資金使用效率，目預(yù)目監(jiān)督評(píng)估難度大。目前各地通行的做法是在縣級(jí)層面以規(guī)劃為依托，對(duì)上述資金進(jìn)行整合。
　　“兩工”取消以后的資金缺口尤法彌補(bǔ)。2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革推開(kāi)后，各地陸續(xù)取消了“兩工”制度，以往必修水利是村干部“派丁”，現(xiàn)在變成了支付報(bào)酬的雇工。按照水利部測(cè)算，全國(guó)平均每年減少農(nóng)田水利基本建設(shè)投工投勞約75億個(gè)工日，如按每個(gè)T日50元算，缺口為3750多億元。
　　此外，一些縣市財(cái)政困難，要求配套的資金往往難以完全落實(shí)。記者在多省采濤了解到，縣市預(yù)算內(nèi)資金往往用于項(xiàng)口的前期規(guī)劃，中央投入多少、地方套多少的“釣魚(yú)政策”，演變成了地方的“反釣魚(yú)政策”，即在中央投資到位后，地方承諾的配套資金并未到位。
　　馮廣志建議，下一步要明確事權(quán)，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及農(nóng)民的鋝白職責(zé)應(yīng)該明確。
　　重建農(nóng)田水利，要建立穩(wěn)定的投入增長(zhǎng)機(jī)制，同時(shí)還亟須革新水利工程管理體制和管護(hù)體制。更為重要的是，在圍家主導(dǎo)下，要讓農(nóng)民真正參與其中，共螺灌溉排水的集體行動(dòng)能力。
　　
　　(摘編自《財(cái)經(jīng)》雜志)

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