[摘要]電子政府信息資源增值開發(fā)機制作為電子政務(wù)信息資源整合的重要手段，通過制度機制、行政機制、市場機制、價格機制、監(jiān)督機制等若干子機制的相互協(xié)調(diào)、作用，能夠有效地開發(fā)電子政務(wù)信息資源，增值電子政務(wù)服務(wù)，促進政府體制轉(zhuǎn)型。
　　[關(guān)鍵詞]電子政務(wù)　信息資源整合　增值開發(fā)　機制設(shè)計
　　[分類號]G203
　　
　　1　電子政務(wù)信息資源整合的現(xiàn)狀
　　
　　隨著電子政務(wù)建設(shè)的快速發(fā)展及學(xué)術(shù)界對電子政務(wù)信息資源整合問題研究的不斷深入，各級政府部門都逐漸意識到整合的重要性，一些地區(qū)和部門開始了一些有益的嘗試。例如，北京“首都之窗”政府門戶網(wǎng)站群已成為政務(wù)公開、行政辦事、投訴咨詢、便民服務(wù)的主渠道之一，政府部門職能、行政許可等10類信息實現(xiàn)了100％在網(wǎng)上公開。但是在電子政務(wù)信息資源整合的過程中也暴露出很多問題，如：由于法律和制度的缺失，導(dǎo)致整合無法可依；缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)機構(gòu)，宏觀調(diào)控能力欠缺；信息產(chǎn)業(yè)和市場機制不夠成熟和完善，企業(yè)參與整合受到阻礙；一些政府部門出于部門利益的考慮，整合意識不強、積極性不高，甚至有抵觸情緒等。這些問題都或多或少地妨礙了我國電子政務(wù)的發(fā)展，阻礙了電子政務(wù)信息資源整合的進程。
　　近年來，電子政務(wù)信息資源整合一直是我國政府信息資源管理領(lǐng)域的研究熱點，雖然已有很多相關(guān)研究成果，但是針對電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)的研究相對較少。例如，黃顯堂在文獻[2]中介紹了英國政府信息增值開發(fā)的知識產(chǎn)權(quán)制度及對我國的啟示；周毅在文獻[3]、[4]中探討了政府信息增值服務(wù)的創(chuàng)新政策和機制；陳傳夫、黃璇在文獻[5]中提出應(yīng)從法律保障、產(chǎn)業(yè)化布局、集成化推進以及技術(shù)標準支撐方面推動我國政府信息資源增值利用的戰(zhàn)略實施；劉夢華、陳能華等在文獻[6]、[7]中探討了優(yōu)化政府信息資源增值服務(wù)的具體策略；過言之在文獻[8]中提出開展我國政府信息增值服務(wù)的可行性和可借鑒利用的模式；劉夢華在文獻[9]中揭示政府信息資源增值服務(wù)困境的成因并提出相應(yīng)對策。此外，還有些關(guān)于電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)的研究零散地分布于電子政務(wù)信息資源開發(fā)利用等相關(guān)研究成果中。但總的來看，目前我國將電子政務(wù)信息資源整合與增值開發(fā)進行有機結(jié)合的研究尚顯不足，鑒于兩者初衷與目標一致(即實現(xiàn)電子政務(wù)信息資源的再利用與價值增值)，有必要展開此領(lǐng)域的研究與實踐。然而，電子政務(wù)信息資源整合的方式多種多樣，具有廣闊的研究領(lǐng)域，所以本文將增值開發(fā)機制引入電子政務(wù)信息資源整合研究，僅探討整合中的增值開發(fā)機制設(shè)計。
　　
　　2　電子政務(wù)信息資源整合概述及與增值開發(fā)的關(guān)系
　　
　　2.1　電子政務(wù)信息資源整合
　　電子政務(wù)信息資源整合是指在一定的組織領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)一規(guī)劃下，通過采用先進的管理方法、系統(tǒng)思想和信息技術(shù)，對分散、孤立的電子政務(wù)信息資源進行基于業(yè)務(wù)需求的分析，并在此基礎(chǔ)上按照一定的原則、標準和方法對目標電子政務(wù)信息資源進行組織和整理，使之有序化、系統(tǒng)化、標準化、協(xié)調(diào)化、應(yīng)需化，從而形成一個有機的系統(tǒng)整體。最終目標是使電子政務(wù)信息資源在流通的每個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)里都能獲得相應(yīng)的信息價值增值。按照價值增值方式的不同，電子政務(wù)信息資源整合可分為橫向整合和縱向整合兩方面。橫向整合是指將孤立分散的電子政務(wù)信息資源一體化、整體化、系統(tǒng)化的過程，具體的實現(xiàn)手段是對現(xiàn)有電子政務(wù)信息資源進行合理的組織和共享，如根據(jù)用戶的需求對電子政務(wù)信息進行標引、分類、檢索、描述及深層次鏈接等�？v向整合是指通過對現(xiàn)有電子政務(wù)信息資源進行快速流通、高效利用及深度加工最終實現(xiàn)信息價值上的增值，具體的實現(xiàn)手段是對電子政務(wù)信息資源進行挖掘、加工和增值開發(fā)，如對大量原始電子政務(wù)信息運用科學(xué)方法和先進手段進行調(diào)查、研究、分析、預(yù)測，形成帶有預(yù)測性和決策性的二次和三次信息產(chǎn)品。
　　2.2　電子政務(wù)信息資源整合與增值開發(fā)的相互融合與促進
　　信息資源整合的具體實現(xiàn)途徑包括共享、組織、開發(fā)再利用、信息增值服務(wù)等多種手段和方法，整合的重點是信息資源的整序、開發(fā)、利用與共享等。電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)就是對電子政務(wù)信息資源進行深度分析、整理、挖掘和加工，從而生成具有經(jīng)濟價值和社會價值的產(chǎn)品。與其密切相關(guān)的是電子政府信息增值服務(wù)，后者是將電子政府信息資源“再利用”后對公眾提供服務(wù)，具體是指將可開發(fā)利用的電子政務(wù)信息資源通過不同的渠道和方式進行整合，并提供給公眾利用的服務(wù)過程。雖然電子政務(wù)信息資源具有明顯的公共產(chǎn)品屬性，但是根據(jù)新公共管理理論和國外的實踐經(jīng)驗，政府是開發(fā)利用電子政務(wù)信息資源的唯一責(zé)任主體，但不是唯一實施主體。因此，對于某些特定的電子政務(wù)信息資源進行增值開發(fā)或服務(wù)，政府可以采用同企業(yè)進行合作開發(fā)、委托開發(fā)、授權(quán)開發(fā)等多種模式，直接或間接地提供產(chǎn)品或服務(wù)。增值開發(fā)不僅是電子政務(wù)信息資源整合的一種重要手段，更是一種深層次的整合。從整合與增值開發(fā)的順序來看，整合既可以在增值開發(fā)之前，也可以融入增值開發(fā)的過程之中，它們可以同時進行，相互融合、相互促進。
　　
　　
　　3　電子政務(wù)信息資源整合中增值開發(fā)機制的設(shè)計及實現(xiàn)
　　
　　對電子政務(wù)信息資源整合中的增值開發(fā)機制進行機制設(shè)計有以下作用：①有利于降低交易費用，即通過對電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)進行產(chǎn)權(quán)機制設(shè)計能夠降低開發(fā)主體用于談判或監(jiān)督的費用，使增值開發(fā)活動更為順利地進行；②有利于提高電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)的制度收益，減少由于外部性和不確定性給經(jīng)濟人(包括政府)帶來的風(fēng)險和約束，為開發(fā)主體提供激勵；③有利于使電子政務(wù)信息資源在各方主體之間更好地進行配置，并最大程度地發(fā)揮資源配置的作用，從而提高使用效率，使公眾獲得更多更好的政府服務(wù)，產(chǎn)生更大的經(jīng)濟和社會價值。
　　3.1　電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)機制設(shè)計
　　目前，電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)模式主要有三種：政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)、政府與市場合作。這三種模式都是在多個機制相互協(xié)調(diào)、共同作用下良好運行的，因此電子政務(wù)信息資源整合中的增值開發(fā)機制設(shè)計，首先要對這些子機制進行設(shè)計與整合，使之發(fā)揮整體效用。
　　3.1.1　制度機制　目前，我國缺乏促進電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)健康、快速發(fā)展的法律制度環(huán)境，特別是以法律形式存在的正式制度供給嚴重不足，無法滿足現(xiàn)實發(fā)展的需要。例如，缺乏制度機制保障的電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)活動缺乏法律規(guī)范約束、質(zhì)量評價標準體系、產(chǎn)權(quán)歸屬劃分與監(jiān)督管理渠道，因此，完善健全電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)的制度機制設(shè)計尤為必要。其具體實現(xiàn)策略應(yīng)從以下兩方面人手：
　　?完善政務(wù)公開制度，通過法律保障增值開發(fā)主體對政府信息獲取的權(quán)利。無論以哪種模式對電子政務(wù)信息資源進行增值開發(fā)，信息公開是前提和基礎(chǔ)，因為增值開發(fā)是以公開的信息為原料經(jīng)過深度挖掘、加工、處理等手段而形成的信息產(chǎn)品。如果政府信息不 公開或公開得不徹底，那么增值開發(fā)也無從談起。2008年實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)是我國政務(wù)公開立法的一個突破，但是經(jīng)過實踐的檢驗，《條例》存在法律等級不高(屬行政法規(guī))、公開范圍偏窄(限于政府行政部門)、對有些問題尚不明確(如對人大、檢察院、法院等部門的信息沒有規(guī)定)等問題。因此，需要在進一步完善《條例》的同時，修訂相關(guān)法律并進行新的立法活動，建立完善的政務(wù)公開制度。我國可以在借鑒國外信息立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上結(jié)合現(xiàn)實國情，建立以《信息公開法》為核心的法律制度體系，充分保障我國公民、企業(yè)和機構(gòu)獲取政府信息的權(quán)利，并為電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)提供法律保障。
　　?建立電子政務(wù)信息資源增值產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)制度，通過法律保障增值開發(fā)主體對增值產(chǎn)品享有的合法產(chǎn)權(quán)，特別是知識產(chǎn)權(quán)。增值產(chǎn)品之所以有價值，是因為電子政務(wù)信息資源本身具有一定的價值(包括社會和經(jīng)濟價值)，而且增值開發(fā)過程中融合了開發(fā)主體的隱性知識及創(chuàng)造性勞動。若不通過法律明晰和保護增值產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)，開發(fā)主體(特別是企業(yè))的利益容易受到侵害，也很難有動力進行并持續(xù)增值開發(fā)活動。目前，我國關(guān)于政府信息資源開發(fā)利用的相關(guān)制度尚不完善，只有若干行政法規(guī)和條例，如《電子政務(wù)標準化指南》、《我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》等，面對市場為主體的開發(fā)模式時顯得無能為力。因此，我們應(yīng)借鑒國際上的先進經(jīng)驗，如歐盟的《關(guān)于公共部門信息再利用的指令》、英國的《公共部門信息再利用：規(guī)則和最佳實踐指南》等，對政府信息資源增值開發(fā)利用進行專門立法，而且立法內(nèi)容應(yīng)涵蓋適用范圍、程序機制、保障措施等方面。此外，還應(yīng)完善信息增值開發(fā)的知識產(chǎn)權(quán)制度，增加電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)的相關(guān)規(guī)定，將數(shù)據(jù)庫納入保護內(nèi)容，并啟動技術(shù)措施。
　　3.1.2　行政機制　政府作為信息資源的主要擁有者，有責(zé)任和義務(wù)通過行政手段來引導(dǎo)、培育和規(guī)范各類開發(fā)主體參與政府信息增值開發(fā)的行為。因此，建立全國性的政府信息資源管理協(xié)調(diào)機構(gòu)(下設(shè)電子政務(wù)方面的分支機構(gòu))尤為必要，這些機構(gòu)可以對涉及政府信息資源的各項活動進行統(tǒng)籌規(guī)劃、集成管理和全面協(xié)調(diào)，并對出現(xiàn)的問題進行研究。例如，美國等發(fā)達國家依據(jù)本國的具體情況，由政府建立統(tǒng)一的政府信息化領(lǐng)導(dǎo)組織機構(gòu)，用于對政府信息化發(fā)展進行有效的組織、調(diào)控和引導(dǎo)。英國建立了專門的管理機構(gòu)――公共部門信息辦公室(OPSI)，并通過頒發(fā)在線點擊使用許可證、提供信息資產(chǎn)登記、實施信息公平交易計劃等推動公共部門信息的開發(fā)利用。
　　行政機制作為電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)機制的子機制，主要實現(xiàn)如下功能：①對政府信息資源進行分類、分析等深度挖掘。政府信息資源因服務(wù)對象、范圍、性能等不同，其發(fā)展規(guī)律、提供模式、用戶需求等方面也不盡相同，這就要求政府在選擇信息增值開發(fā)項目時進行價值評估，估算信息經(jīng)增值開發(fā)后的社會效益和經(jīng)濟效益，為政府職能部門決策、計劃、規(guī)劃和政策的制定提供必要的參考。此外，政府應(yīng)該通過增大資金投入加大對高校、科研院所等研究機構(gòu)進行政府信息資源開發(fā)利用研究的扶持力度，使產(chǎn)生的研究成果更好地促進政府信息資源深度挖掘?qū)嵺`的發(fā)展。②對資源進行全局戰(zhàn)略性整合。信息資源管理機構(gòu)應(yīng)對政府信息資源增值開發(fā)進行統(tǒng)一規(guī)劃，制定發(fā)展計劃和相關(guān)政策，指導(dǎo)增值開發(fā)活動。對于電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)，要制定具體的中長期計劃，確定增值開發(fā)的定位和發(fā)展方向；同時，制定專項計劃來規(guī)范不同類別的電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)，特別是明確純公共產(chǎn)品屬性的增值開發(fā)供給計劃。此外，政府還可以通過不同政策對電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)活動進行必要的管制、規(guī)范和管理，從而增加其全局性和整體性。例如，美國數(shù)百個聯(lián)邦政府機構(gòu)都具有信息收集、統(tǒng)計、調(diào)查的職能，但聯(lián)邦政府對各機構(gòu)信息的收集過程進行了嚴格的管理，如制定嚴格的信息收集申報程序、信息收集編碼格式和信息公開制度。我國各級政府應(yīng)建立健全首席信息官(Chief Information Officer，CIO)制度，充分重視其在電子政務(wù)信息資源整合過程中的作用，可以由分管信息建設(shè)的副職領(lǐng)導(dǎo)擔任本級政府信息資源管理機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，履行CIO的職能，協(xié)調(diào)和平衡各方的利益，使電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)能夠在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展。③對資源進行局部的技術(shù)性整合。信息管理機構(gòu)可以制定或委托第三方機構(gòu)制定全國統(tǒng)一的電子政務(wù)信息資源的技術(shù)標準和評估體系。目前，各個部門、系統(tǒng)、行業(yè)的電子政務(wù)資源開發(fā)所執(zhí)行的技術(shù)標準不同，如信息分類編碼標準、信息交換標準、元數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)庫標準等，形成了“各自為政，互不兼容”的局面，造成開發(fā)主體在進行整合和增值開發(fā)時成本高昂。因此，需要加快統(tǒng)一的技術(shù)標準和評估體系建設(shè)，如運用國際上常用的元數(shù)據(jù)格式GILS和DC-Gov-emment對信息資源進行規(guī)范性描述，并按照相關(guān)標準對項目進行成本一收益評估，這樣能夠有效地對跨部門和跨系統(tǒng)的電子政務(wù)信息資源進行整合和增值開發(fā)，避免電子政務(wù)資源的重復(fù)建設(shè)，使各系統(tǒng)相互兼容。
　　3.1.3　市場機制　與政府相比，市場在配置資源方面具有靈活、高效、靈敏等優(yōu)勢，將市場競爭機制引入電子政務(wù)信息資源整合和增值開發(fā)領(lǐng)域，將使開發(fā)主體多元化，最終促進電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)活動的發(fā)展。但是引入市場機制并不等同于一切按照市場機制的“游戲規(guī)則”任其自由發(fā)展，政府還需要對市場機制從多方面進行調(diào)控與約束。首先，完善市場準入和退出機制。政府部門應(yīng)明確企業(yè)作為電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)的主體地位，拓寬企業(yè)參與增值開發(fā)的渠道和領(lǐng)域。對于符合資質(zhì)的信息內(nèi)容服務(wù)企業(yè)，可為其頒發(fā)許可證，使其參與到愿意去的領(lǐng)域，從而形成多角度、多層次、多方位的參與格局。例如，英國推出的“點擊一許可”增值開發(fā)授權(quán)模式完善了增值開發(fā)的程序，這種模式在歐盟各國中是最成熟的。此外，信息增值開發(fā)服務(wù)商應(yīng)承擔相應(yīng)的責(zé)任，如保證信息內(nèi)容質(zhì)量、確保增值開發(fā)服務(wù)效果，同時還要承擔相應(yīng)的風(fēng)險。如達不到預(yù)期的增值開發(fā)目標，政府有權(quán)取消許可證，讓其退出市場競爭。其次，建立合理的利益分配機制，為企業(yè)參與電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)提供激勵。建立合理的利益分配機制，明確企業(yè)對信息增值開發(fā)產(chǎn)品享有獲利的權(quán)利。對企業(yè)的增值開發(fā)活動給予適當?shù)募�勵，能幫助其�?chuàng)新增值服務(wù)的方式和內(nèi)容，推動政府信息資源增值開發(fā)的進展。由于電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)具有很強的公益性，是維護社會信息公平的手段之一，在保障企業(yè)獲得合法利潤的同時還要考慮政府和公眾的利益，使增值開發(fā)的利益在三者之間進行合理配置。
　　3.1.4　價格機制　對電子政務(wù)信息資源進行增值開發(fā)并不是政府部門在履行其職責(zé)過程中為保障公民的基本信息權(quán)利而提供的普遍信息服務(wù)，而是以滿足用戶個性化信息需求為出發(fā)點，以對電子政務(wù)信息的再 加工、再開發(fā)和再利用為基礎(chǔ)的差別化服務(wù)，它雖然仍是一種公共服務(wù)，但并不完全屬于純公益性的服務(wù)。因此，電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)活動需要引入價格機制對其進行合理收費與價格調(diào)控。筆者認為，主要有兩種情況需要收費：①政府部門在向增值開發(fā)主體提供用于再開發(fā)的電子政務(wù)信息時適當收費；②有關(guān)信息增值服務(wù)商向用戶提供增值產(chǎn)品與服務(wù)時適當收費。針對第一種情況，國際上通行的做法是采取基于成本的原則，如歐盟的《公共部門信息再利用指令》中規(guī)定：公共部門再利用信息的收費不應(yīng)該超過收集、產(chǎn)生、復(fù)制、分發(fā)信息的成本以及對投資的合理回報。針對第二種情況，應(yīng)根據(jù)增值開發(fā)產(chǎn)品的不同屬性和服務(wù)人群，制定不同的價格政策：對普遍適用的公共產(chǎn)品屬性的增值產(chǎn)品與服務(wù)提供公益性服務(wù)，政府可以采用采購、外包、排他性特許經(jīng)營等方式，并強調(diào)增值開發(fā)產(chǎn)品的社會效益，對公眾不收費或僅收取成本費；對個性化需求的增值產(chǎn)品與服務(wù)可以逐步放開政策，由信息內(nèi)容服務(wù)商自主經(jīng)營，政府運用靈活的價格政策進行調(diào)控，如價格監(jiān)管部門通過制定最高限價與最低保護價的方式進行監(jiān)控，由用戶與信息內(nèi)容服務(wù)商自由議價，從而使有關(guān)主體的利益均能得到保護。
　　3.1.5　監(jiān)督機制　為了保證政府信息增值開發(fā)活動在公平、公正、公開的環(huán)境下進行，廣泛的監(jiān)督是完善電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)行為的補充手段，所以有必要建立專門的監(jiān)督機制和相關(guān)機構(gòu)。例如，美國聯(lián)邦政府管理與預(yù)算局在政府信息增值開發(fā)服務(wù)中發(fā)揮了巨大作用，對整個過程實施行之有效的監(jiān)督。電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)的監(jiān)督機制應(yīng)包括來自機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督及來自社會與公眾的外部監(jiān)督。我國應(yīng)建立相應(yīng)的監(jiān)督機構(gòu)對增值開發(fā)過程中是否有變相信息壟斷、信息歧視以及濫用信息等行為進行監(jiān)督，并審核開發(fā)主體的申請、受理投訴等。此外，這些機構(gòu)還承擔對政府信息增值開發(fā)績效進行評估的任務(wù)，并將電子政務(wù)效益評估納入政府信息增值開發(fā)績效評估的總體框架之中，設(shè)計可度量的指標，具體評估政府信息增值開發(fā)數(shù)量、質(zhì)量、收費的合理性以及申請者的滿意度等。
　　3.2　電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)機制設(shè)計的實現(xiàn)
　　根據(jù)上文論述，現(xiàn)形成電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)機制流程，如圖1所示：
　　
　　4　結(jié)語
　　
　　研究電子政務(wù)信息資源整合中的增值開發(fā)機制，不僅有利于拓寬電子政務(wù)信息資源整合的研究視域，更有利于推動實踐中的電子政務(wù)信息資源增值開發(fā)活動的發(fā)展。本文設(shè)計了5種電子政務(wù)信息資源整合中的增值開發(fā)子機制，并分別進行了探討。但是由于該機制設(shè)計尚處于理論探討階段，具體實施過程仍需不斷改進與后續(xù)研究。雖然本文所設(shè)計的機制不夠全面、具體，但筆者仍希翼能夠拋磚引玉，對電子政務(wù)信息資源的整合及增值開發(fā)機制設(shè)計有所啟發(fā)。

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