盡管四級(jí)委托代理關(guān)系自建國(guó)以來(lái)一直存在，但對(duì)后兩級(jí)委托代理關(guān)系具體如何界定，在法律層面一直沒(méi)有定論。而控制國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于對(duì)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)和企業(yè)管理者的授權(quán)中，是否清晰界定其“責(zé)權(quán)利”。
　　
　　《國(guó)有資產(chǎn)法》從1993年開(kāi)始啟動(dòng)立法，2007年底首次提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，經(jīng)過(guò)了14年的艱難歷程。
　　
　　14年中的3項(xiàng)工作
　　
　　經(jīng)歷14年的醞釀過(guò)程，無(wú)疑已很漫長(zhǎng)。原因之一，就是人們從開(kāi)始就期待解決國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益保障的所有問(wèn)題。2004年重組的起草小組慎重考量了“期待和現(xiàn)實(shí)之間的差距”，才能夠打破多年僵局，取得了三個(gè)方面的進(jìn)展：
　　其一是擺脫了“大而全”的導(dǎo)向，集中解決經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)問(wèn)題。
　　國(guó)有資產(chǎn)按其存在形態(tài)與功能不同，一般可以劃分成經(jīng)營(yíng)性、行政事業(yè)性和資源性三大類(lèi)。經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)家對(duì)企業(yè)出資形成的產(chǎn)權(quán)，體現(xiàn)為企業(yè)的凈資產(chǎn)。與其他兩類(lèi)資產(chǎn)相比，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的特殊性表現(xiàn)在：沒(méi)有實(shí)物形態(tài)，而是虛擬的產(chǎn)權(quán)；兼具資本逐利的一般屬性與國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控重要物質(zhì)基礎(chǔ)的特殊屬性，既涉及企業(yè)微觀經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，又涉及國(guó)家宏觀監(jiān)管問(wèn)題；資源性國(guó)有資產(chǎn)已有專(zhuān)門(mén)法律，例如《森林法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》和《水法》，而經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)除了《公司法》和《企業(yè)法》具有一些原則性規(guī)定以外，監(jiān)管的法律基本空白。
　　
　　回顧歷史，現(xiàn)代企業(yè)制度的推進(jìn)，使得國(guó)有企業(yè)分離了經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)。人們意識(shí)到，必須盡快立法，建立與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制�？上У氖�，試圖將三類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)全部納入同一部法律甚至南同一個(gè)部門(mén)統(tǒng)管，使得國(guó)資法的立法成本和難度激增，立法進(jìn)程舉步維艱。新的起草小組將法律調(diào)整對(duì)象限定在經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)上，就是為了解決這一問(wèn)題。
　　其二是走出了近些年來(lái)“部門(mén)利益法定化”怪圈，避免“國(guó)有資產(chǎn)法”成為“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)法”。
　　近些年來(lái)，有些部門(mén)在參與經(jīng)濟(jì)立法時(shí)，重點(diǎn)不是放在研究如何約束違反公共利益的行為或者引導(dǎo)符合公共利益的行為上，而是想方設(shè)法在法律中固化甚至增加本部門(mén)的職權(quán)，甚至為此不惜阻礙立法進(jìn)程，將部門(mén)利益凌駕于公共利益之上。
　　為了避免落入只是為了給國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)“名分”的怪圈，國(guó)資法針對(duì)需要立法解決、經(jīng)過(guò)實(shí)踐相對(duì)成熟的問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范，例如“國(guó)家出資企業(yè)”的定義及其主要權(quán)利和義務(wù)，對(duì)國(guó)企高層管理者的任免、考核和監(jiān)督，容易出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)流失的重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)的決策、監(jiān)督以及必要的禁止性規(guī)定。
　　國(guó)資法對(duì)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)仍有專(zhuān)章規(guī)定，但除了特設(shè)的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)以外，各級(jí)人民政府授權(quán)的其他有關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)也可能履行出資人職責(zé)。這樣的“技術(shù)處理”，為國(guó)家今后適時(shí)調(diào)整國(guó)資監(jiān)管主體，留下了必要的空間。
　　其三是明確了“全民→國(guó)家→各級(jí)人民政府→履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)→企業(yè)管理者”的“授權(quán)路線圖”，著重解決后三者的委托代理問(wèn)題。
　　各級(jí)人民政府把國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)給履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)管理，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)再將企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步授權(quán)給企業(yè)的管理者，但對(duì)重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)的最終決策權(quán)、利潤(rùn)分配決策權(quán)，不能完全授予管理者。因此，各級(jí)人民政府對(duì)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，以及履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)管理者的授權(quán)，都屬于有限授權(quán)。
　　盡管四級(jí)委托代理關(guān)系自建國(guó)以來(lái)一直存在，但對(duì)后兩級(jí)委托代理關(guān)系具體如何界定，在法律層面一直沒(méi)有定論。而控制國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于對(duì)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)和企業(yè)管理者的授權(quán)中，是否清晰界定其“責(zé)權(quán)利”。因此，國(guó)資法必須對(duì)如何實(shí)現(xiàn)公共管理職能和國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分離作出解答。
　　
　　政府需要分離的角色
　　
　　國(guó)有資產(chǎn)的授權(quán)關(guān)系決定了各級(jí)人民政府在作為“公共管理者”的同時(shí)，不可避免地身兼“出資人管理者”的角色。中央確定“公共管理職能和國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)”的改革思路，要求政府在其組成部門(mén)中合理劃分承擔(dān)的公共管理職能和國(guó)有資產(chǎn)出資人職能，而不是要做國(guó)家出資企業(yè)的“撒手掌柜”。
　　國(guó)有資產(chǎn)公共管理和出資人職能分開(kāi)，并不是否認(rèn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管中公共管理存在的必要性，而是強(qiáng)調(diào)履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職能時(shí)，必須堅(jiān)持以下原則：一是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有關(guān)法律法規(guī)及公共管理的要求履行職責(zé)。二是不能超脫于企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)之外干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)。
　　從近幾年實(shí)踐看，各級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的手段，更多的是沿用過(guò)去發(fā)紅頭文件等做法，行政色彩十分濃厚，而不是通過(guò)企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其監(jiān)管意圖。為了擺脫尷尬境地，各級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)又力圖以新加坡淡馬錫為樣板，著手建立資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，但在客觀上造成了架床疊屋問(wèn)題，僅僅在國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)鏈條上再增加了一環(huán)。因此，要在加強(qiáng)監(jiān)管和維護(hù)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)之間取得均衡，應(yīng)當(dāng)在建立健全國(guó)家出資企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)上下功夫。
　　基于現(xiàn)有關(guān)于企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的制度安排，國(guó)資法應(yīng)當(dāng)更加現(xiàn)實(shí)地明確以下幾個(gè)要點(diǎn)：第一，對(duì)單個(gè)企業(yè)而言，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)只是其股東(所有者)，不應(yīng)當(dāng)再有其他身份和特權(quán)；第二，按照分級(jí)管理及重要性原則，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)以一級(jí)母公司及其重要的二級(jí)子公司為直接管理對(duì)象；第三，即使是對(duì)一級(jí)母公司，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)也只能通過(guò)股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等內(nèi)部機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)重要決策施加影響。
　　
　　收益權(quán)和監(jiān)督權(quán)
　　
　　無(wú)論是十六大及其后的幾次重要報(bào)告，還是《物權(quán)法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等法律法規(guī)，各級(jí)人民政府是“享有所有者權(quán)益”的主體，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)“維護(hù)所有者權(quán)益”。但在一些政府文件和社會(huì)輿論中，這兩個(gè)表述卻經(jīng)常被混淆，最終演變?yōu)椤奥男谐鲑Y人職責(zé)”的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)“享有所有者權(quán)益”。
　　在所有者權(quán)益當(dāng)中，核心的內(nèi)容是資產(chǎn)收益權(quán)。誠(chéng)然，《公司法》規(guī)定，“公司股東依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利”。但是，從《物權(quán)法》和國(guó)資法的立法精神看，不能簡(jiǎn)單地將“公司股東”直接替換為“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”。對(duì)于國(guó)家出資企業(yè)而言，“公司股東”是指“國(guó)家”，而履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)只是“股東代表”。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)行使股東權(quán)利，應(yīng)當(dāng)是通過(guò)國(guó)家出資企業(yè)的董事會(huì)或者股東會(huì)，對(duì)企業(yè)利潤(rùn)分配方案進(jìn)行決策，確保國(guó)有資產(chǎn)按照“同股同權(quán)”、“同股同利”原則分享利潤(rùn)，并督促企業(yè)向國(guó)家財(cái)政上繳利潤(rùn)，而不是代替國(guó)家享有資產(chǎn)收益權(quán)。
　　因此，國(guó)有資產(chǎn)收益權(quán)的權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)是各級(jí)人民政府。國(guó)資法在這方面所做的規(guī)定，是以《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》為基礎(chǔ)的。
　　除了履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)的直接監(jiān)督以外，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督還涉及各級(jí)人大對(duì)本級(jí)政府的監(jiān)督，各級(jí)政府對(duì)其設(shè)立的機(jī)構(gòu)或者授權(quán)的單位履行出資人職責(zé)情況的監(jiān)督，國(guó)家財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家出資企業(yè)的財(cái)務(wù)、審計(jì)監(jiān)督，以及社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)的審計(jì)和資產(chǎn)評(píng)估。國(guó)資法從這四個(gè)層面構(gòu)建了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，但還應(yīng)當(dāng)明確各層面監(jiān)督主體在國(guó)資監(jiān)管體制中扮演的角色及其相互關(guān)系，既要加強(qiáng)監(jiān)督，又要降低重復(fù)監(jiān)督帶給國(guó)家和企業(yè)的額外成本。特別是，為了保持社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立、客觀和公正，政府或其部門(mén)、履行出資人的機(jī)構(gòu)等不宜介入中介機(jī)構(gòu)的委托，安排統(tǒng)一招標(biāo)或者采取“清單”制度，變相實(shí)行市場(chǎng)的二次準(zhǔn)入制度，更不能直接干預(yù)中介機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)活動(dòng)。
　　
　　(本文作者供職于國(guó)家財(cái)政部)

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