[中央與地方:財(cái)權(quán)再分配] 現(xiàn)在中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)十分匹配
發(fā)布時(shí)間:2020-03-17 來(lái)源: 人生感悟 點(diǎn)擊:
分稅制以來(lái),中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)再次劃分已經(jīng)迫在眉睫,應(yīng)該通過(guò)對(duì)話和溝通、寬容和忍讓的機(jī)制和程序,跳出非此即彼的思維陷阱,進(jìn)一步完善分稅制改革,因勢(shì)利導(dǎo)地推進(jìn)中央與地方關(guān)系的規(guī)范化、法治化建設(shè)。
1994年分稅制改革實(shí)施以來(lái),中央政府的財(cái)政集中能力越來(lái)越強(qiáng),集中比例越來(lái)越高,地方財(cái)稅收入比例持續(xù)下降,收入來(lái)源不穩(wěn)定,正規(guī)和穩(wěn)定的稅源趨于枯竭,形成了中央財(cái)政寬余、地方財(cái)政緊張的局面。為滿足財(cái)政支出需要,地方政府主要依靠亂賣土地,亂收費(fèi)和亂挪用專項(xiàng)基金來(lái)滿足支出需要。賣地財(cái)政造成了財(cái)政收入的不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性,而地方政府收費(fèi)力度的加大則在很大程度上對(duì)投資創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng),導(dǎo)致中小企業(yè)發(fā)育和發(fā)展艱難,實(shí)際的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力剩余率和城鎮(zhèn)失業(yè)率增高。
在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的當(dāng)下,隨著地方稅源的日益枯竭,地、縣、鄉(xiāng)政府的財(cái)政平衡越來(lái)越困難,通過(guò)各種方式舉債成為地方政府迫不得已而采用的策略。同時(shí),政府迫于還款壓力,縱容各部門亂收費(fèi)、亂罰款,以稅外收入來(lái)尋求還款經(jīng)費(fèi)。在今年1-5月地方財(cái)政收入中,非稅收入達(dá)到了驚人的增長(zhǎng)――-21.2%。
要改變中國(guó)目前分稅制度與中央以及各級(jí)政府事權(quán)不盡銜接的狀況,就應(yīng)按照中央政府研究戰(zhàn)略、制定政策、宏觀調(diào)控的主要經(jīng)濟(jì)職能和地方政府“公共服務(wù)、社會(huì)管理”的服務(wù)職能,立足現(xiàn)行管理服務(wù)重心下移的基本趨勢(shì),財(cái)政分配結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步形成兩頭大、中間小的分配格局,鞏固和維護(hù)中央財(cái)政收入的比重,擴(kuò)大和提高縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政收入比重,調(diào)控和壓縮省、地市的財(cái)政收入比重。
中央稅種的得與舍
在筆者看來(lái),中央政府收入應(yīng)以社會(huì)保障稅為主,還包括關(guān)稅、增值稅和消費(fèi)稅、證券交易稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、海洋石油資源稅等屬于涉及國(guó)家主權(quán)、公平市場(chǎng)環(huán)境、影響全局利益、關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、維護(hù)統(tǒng)一秩序、調(diào)節(jié)收入分配以及流動(dòng)性較強(qiáng)和分布不均的稅種。其收入總量應(yīng)控制在全國(guó)收入比重的50%左右。
社會(huì)保障在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展30多年后越來(lái)越成為薄弱的短板,在未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中理應(yīng)得到充分重視。補(bǔ)充歷史欠賬,學(xué)界保守估計(jì)要在10萬(wàn)億以上。應(yīng)改變社會(huì)保障目前由地方、行業(yè)統(tǒng)籌,政出多門,條塊分割,各地區(qū)、各部門之間苦樂(lè)不均的局面,對(duì)所有納稅人征收統(tǒng)一的社會(huì)保障稅。
由于社會(huì)保障稅是具有明顯受益性的稅種,因此,它歸屬于哪一級(jí)政府關(guān)鍵是要看社會(huì)保障服務(wù)是由哪一級(jí)政府來(lái)提供的。社會(huì)保障制度歸根結(jié)底是要建立一個(gè)全社會(huì)范圍內(nèi)的互助系統(tǒng),只有由中央政府在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)度,才能獲得最優(yōu)效率,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,社會(huì)保障稅應(yīng)歸屬中央財(cái)政。從階段上看,先逐步實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌,省級(jí)管理,但是由中央派出監(jiān)督,以便向中央征收和中央管理過(guò)渡。
目前亟待改革的稅種還包括證券交易稅,稅源來(lái)自全國(guó)各地,但繳納地點(diǎn)卻主要集中在設(shè)有證券交易所的上海和深圳兩地,讓中央與地方共享的做法有失公平。由于證券交易稅的稅源具有全國(guó)性的特點(diǎn),稅基流動(dòng)性大,且實(shí)際分享該稅的地區(qū)財(cái)力較寬裕,調(diào)整后不會(huì)對(duì)相關(guān)地區(qū)財(cái)政運(yùn)行產(chǎn)生多大影響,因此可將其由共享稅改為中央稅。
對(duì)于暫時(shí)擱置的資源稅來(lái)說(shuō),筆者認(rèn)為應(yīng)維持資源稅中除海洋石油資源稅歸中央,其他資源稅歸地方的現(xiàn)狀。我國(guó)開(kāi)征資源稅的初衷,就是針對(duì)出現(xiàn)的濫采濫挖、掠奪性開(kāi)采等嚴(yán)重破壞和浪費(fèi)國(guó)有資源的現(xiàn)象,通過(guò)征稅來(lái)保護(hù)國(guó)家資源合理有效地開(kāi)發(fā)和利用?紤]到資源稅對(duì)企業(yè)級(jí)差收入的調(diào)節(jié)功能以及資源國(guó)有,避免資源分布不均造成地方財(cái)力的不均,資源稅應(yīng)劃歸中央。
但是,一方面,若將非戰(zhàn)略性的資源稅劃歸地方,則大大有利于對(duì)國(guó)有資源的保護(hù)、合理開(kāi)發(fā)和利用,因?yàn)榈胤秸畬?duì)情況比較了解,且關(guān)系其切身利益,在執(zhí)行有關(guān)資源保護(hù)政策時(shí)措施更加得力,效果也會(huì)更好;另一方面,如果將資源稅的立法權(quán)和管理權(quán)較多地集中在中央,使全國(guó)保持資源稅稅政的統(tǒng)一,同樣可以起到調(diào)節(jié)企業(yè)級(jí)差收入的功能。至于地區(qū)間財(cái)力的平衡問(wèn)題,我國(guó)目前的資源稅主要是對(duì)采掘業(yè)征收的,而我國(guó)的礦產(chǎn)資源主要分布在欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū),將資源稅劃歸地方有利于緩解東西部地區(qū)的收入差距,符合縱向公平原則。
最應(yīng)該動(dòng)手術(shù)的是所得稅,筆者認(rèn)為應(yīng)將按行政隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅收人的辦法改為中央與省共享稅源、分率分征,使企業(yè)所得稅成為地方稅體系中的一個(gè)重要稅種。個(gè)人所得稅具有很強(qiáng)的收入再分配功能,其累進(jìn)稅率對(duì)于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)也具有重要作用,因此,世界各國(guó)都普遍地將其劃為中央稅,尤其是所得稅占很大比重的西方發(fā)達(dá)國(guó)家,個(gè)人所得稅更是其中央稅的主體稅種。
在我國(guó),從長(zhǎng)期來(lái)看,所得稅在稅制結(jié)構(gòu)中的比重會(huì)逐步提高,其調(diào)節(jié)功能也將逐步體現(xiàn),因此個(gè)人所得稅也應(yīng)歸屬中央為宜。但就目前來(lái)看,一方面,由于個(gè)人所得稅的稅額過(guò)小,其調(diào)節(jié)功能還難以發(fā)揮,另一方面,個(gè)人所得稅的征管水平仍然較低,相應(yīng)的配套制度如儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制、個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記制度尚未建立起來(lái),因此,與企業(yè)所得稅一樣,個(gè)人所得稅現(xiàn)階段可采取中央與省共享稅源、分率分征的辦法。
至于關(guān)稅,關(guān)系到國(guó)家主權(quán),理應(yīng)歸屬于中央稅。
地方的財(cái)力保證
在探討稅制改革問(wèn)題的時(shí)候,最應(yīng)注意的問(wèn)題是省和地市級(jí)財(cái)政的周轉(zhuǎn)功能,已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。
省級(jí)財(cái)政作為地方財(cái)政的主導(dǎo)環(huán)節(jié),一方面要保證省級(jí)財(cái)政必要的財(cái)力,同時(shí),將一些具有調(diào)控功能的地方稅稅種劃歸省級(jí)財(cái)政。省政府收入以營(yíng)業(yè)稅為主,還包括公司所得稅、個(gè)人所得稅中的地方分享比例等稅種。其收入總量應(yīng)控制在全國(guó)收入比重的15%左右。將營(yíng)業(yè)稅的收入全部劃歸省,使它們成為名副其實(shí)的地方稅。
營(yíng)業(yè)稅是一種與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的稅種,將它們劃為地方稅是合理的。但目前鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的營(yíng)業(yè)稅歸屬中央,這種劃分方法顯然不夠規(guī)范。今后,應(yīng)在合理界定營(yíng)業(yè)稅征稅范圍的基礎(chǔ)上,將它們的收入全部劃歸省級(jí)財(cái)政。
在新一輪稅制改革中,依然沒(méi)有意識(shí)到縣級(jí)政權(quán)擁有足夠財(cái)權(quán)的重要性,這也是當(dāng)下縣政問(wèn)題層出不窮的根源。理想的稅制模式中,縣政擁有充足的財(cái)權(quán)來(lái)源才不至于忙著四處找錢?h市政府以房地產(chǎn)稅為主,土地增值稅,還包括契稅、土地增值稅、遺產(chǎn)稅、車船稅、排污稅等流動(dòng)性較低、信息要求較細(xì)、適宜由基層掌握的稅種,以及其他國(guó)稅、省稅以外的較小稅種。其收入總量應(yīng)保持在全國(guó)收入比重的35%左右。
目前鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的城市維護(hù)建設(shè)稅歸屬中央,這種劃分方法顯然也不夠規(guī)范。現(xiàn)行城市維護(hù)建設(shè)稅是以增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅實(shí)繳稅額為計(jì)稅依據(jù),專門用于城市維護(hù)建設(shè)而征收的一種附加稅。它是一種典型的受 益性稅種,也是縣市稅收入的重要來(lái)源。今后,應(yīng)將城市維護(hù)建設(shè)稅的收入全部劃歸縣市,用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高公共服務(wù)水平。然而,附加稅性質(zhì)使其很難發(fā)揮一個(gè)獨(dú)立稅種所應(yīng)有的自主組織財(cái)政收入的作用,應(yīng)改變其計(jì)稅依據(jù),變附征為獨(dú)征,對(duì)一切有經(jīng)營(yíng)收入的單位和個(gè)人按照地區(qū)差別稅率征稅,三資企業(yè)也應(yīng)納入城建稅的征稅范圍。
實(shí)行分稅制的許多國(guó)家都將房地產(chǎn)稅作為其地方稅的主體稅種,而我國(guó)的房地產(chǎn)稅體系尚不健全,主要表現(xiàn)為稅基窄、稅種,少,已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的需要。今后,應(yīng)遵循國(guó)際通行做法,分別按房地產(chǎn)擁有、房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移、房地產(chǎn)收益三個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)設(shè)計(jì)稅種,逐步建立和完善房地產(chǎn)稅體系。改革的方向應(yīng)當(dāng)是將現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅合并,建立內(nèi)外資統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅,統(tǒng)一納稅人,合理調(diào)整計(jì)稅依據(jù),改從量定額為從價(jià)定率,適當(dāng)提高征收標(biāo)準(zhǔn)。
在契稅方面,應(yīng)修訂條例,擴(kuò)大契稅的征稅范圍,對(duì)各行政事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、外資企業(yè),在參與房地產(chǎn)買賣、贈(zèng)予、典當(dāng)、交換時(shí),應(yīng)繳納契稅,以體現(xiàn)公平稅負(fù)原則。
廢除賣地和收費(fèi)養(yǎng)人體制
此外,要想解決賣地財(cái)政導(dǎo)致的財(cái)政收入不穩(wěn)定性和不可持續(xù)等問(wèn)題,必須改革土地征用制度,規(guī)范政府來(lái)自于土地的收入。改革土地征用制度,明晰農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地應(yīng)有的權(quán)利,改變目前農(nóng)村集體土地實(shí)際上的村主任和村委會(huì)所有制;延長(zhǎng)土地使用權(quán),如農(nóng)村承包地可以999年,長(zhǎng)期使用權(quán)可以繼承,城鎮(zhèn)用地可以200年,城鎮(zhèn)國(guó)有土地延長(zhǎng)出讓時(shí)間,土地使用年期可以交易流轉(zhuǎn)。
取消非公益用地向農(nóng)民強(qiáng)制征地的方式,廢除土地50到70年的出讓體制,在符合規(guī)劃的情況下,讓農(nóng)村和城郊集體土地直接進(jìn)入建設(shè)市場(chǎng);進(jìn)入建設(shè)市場(chǎng)的可以采取分年出租土地使用權(quán)、一次性出讓長(zhǎng)期土地使用權(quán)、土地使用權(quán)入股等等多種形式;用于建設(shè)的土地,都必須符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃,并成立土地交易所,如果是長(zhǎng)期使用年期出讓,都要在交易所掛拍交易。
對(duì)于政府來(lái)自于土地的收入,可以從如下幾個(gè)方面加以規(guī)范。一是征收土地長(zhǎng)期使用權(quán)交易增值稅。無(wú)論是企業(yè)長(zhǎng)期使用的國(guó)有土地,還是農(nóng)民使用的集體土地,如果出讓,在土地交易所集中掛拍交易,政府在交易過(guò)程中收取土地交易增值稅。二是土地使用稅。即用地法人對(duì)其所占有長(zhǎng)期使用權(quán)的土地,按照面積和區(qū)域級(jí)差,每年或者每月向政府交納一定水平的稅收。三是對(duì)企業(yè)、行政、事業(yè)和社團(tuán)等法人,對(duì)城鄉(xiāng)自然人,按照所擁有房產(chǎn)的價(jià)值,征收一定水平的房產(chǎn)稅。對(duì)于居民,或者按照面積征稅,或者開(kāi)始起步時(shí),考慮中國(guó)以往納稅的習(xí)慣,可對(duì)一定基本面積以上的部分征稅,并顧及我國(guó)人口眾多和土地稀缺的國(guó)情,對(duì)超面積的房產(chǎn)實(shí)行階梯式累進(jìn)征稅,從而抑制房產(chǎn)投機(jī)和土地資源的浪費(fèi)。四是對(duì)擁有土地長(zhǎng)期使用權(quán)的占有者,如果其按照年月分期出租土地,或者將士地入股于企業(yè),則按照出租和入股的所得,征收土地資產(chǎn)收益所得稅。
取消和減少地方政府收入中過(guò)多的政府收費(fèi)和罰款,廢除收費(fèi)養(yǎng)人的體制。對(duì)于工商、質(zhì)檢、城管、交通行政、衛(wèi)生防疫、保監(jiān)和銀監(jiān)等部門,財(cái)政應(yīng)當(dāng)測(cè)算其行政公務(wù)需要,經(jīng)費(fèi)來(lái)源應(yīng)當(dāng)從部門收支兩線改革為財(cái)政出錢供養(yǎng),各部門進(jìn)行改革,廢除收費(fèi)養(yǎng)人的體制。特別是要清理公安、交警、檢察院和法院等部門以及兩院的罰沒(méi)、訴訟、費(fèi)項(xiàng)等收費(fèi)。各部門只保留少量的行政性質(zhì)執(zhí)法的收費(fèi)和罰款項(xiàng)目,收入全部進(jìn)入國(guó)庫(kù),不進(jìn)入部門預(yù)算的編制內(nèi)容。同時(shí),廢除超收獎(jiǎng)勵(lì)和罰款分成體制,這些保留的少量的收費(fèi)罰款項(xiàng)目,全額上交國(guó)庫(kù),與收費(fèi)和罰款單位及公務(wù)員的利益無(wú)關(guān)。
特別需要指出的是,要徹底廢除對(duì)征稅完成任務(wù)、超額完成任務(wù)的獎(jiǎng)勵(lì)制度;廢除大量的收費(fèi),即使保留的,也要廢除超收獎(jiǎng)勵(lì)和罰款分成的不合理體制,使征稅和收費(fèi)機(jī)關(guān)不收過(guò)頭稅費(fèi)。
形成三級(jí)政權(quán)和財(cái)政體制
地方政府從生產(chǎn)建設(shè)和行政管制型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì),應(yīng)當(dāng)按照建立效率政府和公共財(cái)政框架的方向,在適當(dāng)簡(jiǎn)化政府層級(jí)的前提下按照“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的原則,經(jīng)過(guò)改革,構(gòu)造和最終形成中央、省、市縣三級(jí)政權(quán)和財(cái)政體制。
第一,撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn),取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人大和政府,包括其財(cái)政預(yù)算。在政府層級(jí)上取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán),縣級(jí)政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出精簡(jiǎn)的政府管理機(jī)構(gòu);一些如公安、工商、稅務(wù)等,按照社會(huì)治安的需要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度,派出專門機(jī)構(gòu)。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政,進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政由縣財(cái)政管理的體制改革,對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的收支,按照資金來(lái)源和預(yù)算支出,歸口到縣級(jí)財(cái)政預(yù)算之中。同時(shí),從組織結(jié)構(gòu)、土地產(chǎn)權(quán)和利益、集體經(jīng)濟(jì)和財(cái)產(chǎn)、民主選舉、民主議事、社區(qū)公共事務(wù)等方面完善農(nóng)村社區(qū)自治。
第二,在取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)和財(cái)政后,逐步改革和撤銷市地管縣政權(quán)和財(cái)政的體制。遠(yuǎn)期目標(biāo)是取消地一級(jí)政權(quán),也不再設(shè)立省政府向地區(qū)一級(jí)的派出機(jī)構(gòu),地級(jí)市只管理自己的幾個(gè)區(qū),并且其管轄區(qū)劃小,壓縮政府層級(jí),與鎮(zhèn)和街道合并,取消其人大和政協(xié),改為市政府的派出機(jī)構(gòu);可將目前人口過(guò)多和地域過(guò)大的省和自治區(qū),適當(dāng)拆分和劃小,實(shí)行省區(qū)直轄和直接管理縣市的體制。
市縣無(wú)論區(qū)域大小,人口多少,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高低,在政府層次級(jí)別上是相同的;或者將市設(shè)為正廳級(jí),將縣設(shè)為副廳級(jí);目前一些原來(lái)是縣,或者是縣級(jí)市,現(xiàn)在被改成市所屬區(qū)的,如果建成區(qū)經(jīng)濟(jì)等方面確屬與管轄市沒(méi)有緊密的聯(lián)系的,可重新考慮劃歸獨(dú)立的縣市區(qū)域,直接歸省政府管理。
財(cái)政進(jìn)行省直管市縣的改革,縣級(jí)區(qū)域提供的全部稅收與中央分成的地方部分,不應(yīng)當(dāng)再與地級(jí)市政權(quán)分成,中央和省財(cái)政向縣級(jí)區(qū)域的專項(xiàng)投資、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等等,都不再通過(guò)地區(qū)一級(jí)政府的財(cái)政和相關(guān)部門,轉(zhuǎn)移到縣或者縣級(jí)市。目前的地區(qū)一級(jí)政權(quán),也不再考慮對(duì)縣和縣級(jí)市的財(cái)政進(jìn)行一般和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。
(周天勇:中央黨校研究室副主任:谷成:東北財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授。)
要徹底廢除對(duì)征稅完成任務(wù)、超額完成任務(wù)的獎(jiǎng)勵(lì)制度;廢除大量的收費(fèi),即使保留的,也要廢除超收獎(jiǎng)勵(lì)和罰款分成的不合理體制,使征稅和收費(fèi)機(jī)關(guān)不收過(guò)頭稅費(fèi)。
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