農(nóng)民工“市民化”已經(jīng)成為年度熱詞。地方政府為了應(yīng)對越來越嚴(yán)重的“用工荒”，競相為農(nóng)民工提供更多的公共服務(wù)，試圖通過“市民化”的方式挽留和吸引農(nóng)民工。但從中國現(xiàn)代化進(jìn)程出發(fā)，要使農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)真正意義上的“市民化”，還需要“過五關(guān)”。
　　
　　第一關(guān)實(shí)現(xiàn)完整的市民化
　　目前各地自行推動的農(nóng)民工“市民化”，往往是低水平、不完整的。部分地區(qū)為農(nóng)民工提供的“基本公共服務(wù)包”水平較低，與城鎮(zhèn)人口基本公共服務(wù)有較大差異，各地很少為農(nóng)民工提供住房保障，東部某市農(nóng)民工綜合險(xiǎn)的社會保險(xiǎn)成本不到本市職工的1/3，西部某市農(nóng)民工綜合險(xiǎn)中不含養(yǎng)老保險(xiǎn)，同時(shí)現(xiàn)有的社會保險(xiǎn)與其他地區(qū)之間缺乏必要的轉(zhuǎn)移接續(xù)，這種做法相當(dāng)于在市民和農(nóng)民基本公共服務(wù)之間又增加了一個(gè)層次，不利于長遠(yuǎn)上解決這一問題。
　　大部分地區(qū)在推動農(nóng)民工市民化的過程中只注重物質(zhì)層面，對精神層面重視不夠。由于文化層次、生活習(xí)慣等的差異，農(nóng)民工與本地居民之間以及農(nóng)民工群體內(nèi)部矛盾糾紛頻發(fā)，再加上缺少完備的利益訴求和權(quán)益維護(hù)渠道，農(nóng)民工群體往往游離在城市社會之外。
　　
　　第二關(guān)應(yīng)對沉重的財(cái)政壓力
　　實(shí)現(xiàn)完整的城鎮(zhèn)化，需要支付大量成本。按必須投入的教育、醫(yī)療、住房、社會保障和基礎(chǔ)設(shè)施等的最低資金量測算，目前農(nóng)民工市民化的平均成本約為10萬元左右，按每年實(shí)現(xiàn)1000萬~1500萬農(nóng)民工市民化的速度來看，每年約需要投入1~1.5萬億。即使其中的50%由地方政府共同承擔(dān)，也意味著每年需要增加5000億~7500億支出。對于本就負(fù)債嚴(yán)重的地方政府而言，又將是一筆沉重負(fù)擔(dān)。
　　傳統(tǒng)上通過土地財(cái)政緩解財(cái)政壓力的方法，在解決“市民化”財(cái)政壓力中存在著“邏輯錯(cuò)誤”。市民化成本中最大的部分是城鎮(zhèn)住房，要防止農(nóng)民工大量定居后產(chǎn)生的貧民窟現(xiàn)象，必須調(diào)整我國以商品房為主的住房供應(yīng)體系，加強(qiáng)保障房建設(shè)。依靠土地財(cái)政解決農(nóng)民工住房問題存在著“惡性循環(huán)”：土地出讓價(jià)格攀升利于籌措資金，但地價(jià)上升抬高房價(jià)，房價(jià)上漲進(jìn)一步削弱了農(nóng)民工依靠商品房解決住房問題的能力，加重對保障房的依賴，進(jìn)入惡性循環(huán)。
　　
　　第三關(guān)攻堅(jiān)城鎮(zhèn)化體制改革
　　要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在城市定居，不僅是要給予農(nóng)民工以更多的基本公共服務(wù)，還涉及深層次的體制改革。根據(jù)我在遼寧、浙江等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地農(nóng)民工“市民化”積極性不高，盡管許多地區(qū)開始實(shí)行更為寬松的城市落戶政策，但卻出現(xiàn)了“農(nóng)民只愿意在城市打工、不愿意在城市落戶”的現(xiàn)象。主要原因就在于還沒有建立起適應(yīng)完整城鎮(zhèn)化要求的管理體制，傳統(tǒng)上城鄉(xiāng)分割的管理體制仍然沒有得到有效破解。
　　城鄉(xiāng)間要素流轉(zhuǎn)渠道不暢。我國實(shí)行雙重土地管理制度，城市土地由國家所有，農(nóng)村土地由集體所有，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰而長期虛置，農(nóng)民承包使用土地使用權(quán)，農(nóng)地轉(zhuǎn)換成城市土地后所產(chǎn)生的級差地租或超額利潤無法為農(nóng)民分享，而且土地使用權(quán)無法流轉(zhuǎn)，無法作為資產(chǎn)進(jìn)入市場，導(dǎo)致土地的保障功能難以向資本功能轉(zhuǎn)換，無法為農(nóng)民進(jìn)城安居就業(yè)提供初始資本。在此背景下，農(nóng)民要在城鎮(zhèn)落戶就必須相應(yīng)退出農(nóng)村的權(quán)利，“退出”意味著“放棄”，尤其是住房和耕地，進(jìn)城農(nóng)民的物權(quán)不完整，再加上社會保障并不能保證他們的生活水平不下降，就業(yè)安置措施不能保證農(nóng)民實(shí)現(xiàn)理想就業(yè)，只能從事低端環(huán)節(jié)的勞動就業(yè)，“進(jìn)城”意味著從更低起點(diǎn)上起步。
　　但消除城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)障礙、允許農(nóng)地進(jìn)入市場也隱藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，涉及土地產(chǎn)權(quán)確定、流轉(zhuǎn)以及監(jiān)督機(jī)制建立。如果單純將農(nóng)地所有權(quán)歸為農(nóng)民，既動搖了國家土地管理制度，更重要的是，如何避免土地改革中損害農(nóng)民權(quán)益是一大難點(diǎn)。如果賦予土地流轉(zhuǎn)權(quán)，又會遇到利益分配問題，現(xiàn)有農(nóng)村的監(jiān)督體系難以防止利益流失，難以避免土地流轉(zhuǎn)效益向農(nóng)村中強(qiáng)勢個(gè)人或群體集中的現(xiàn)象。
　　全國范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化體制改革統(tǒng)一框架仍未形成。各地政府獨(dú)立采取了一些推進(jìn)城鎮(zhèn)化的措施，但這些措施主要是以省和地市為單位推進(jìn)的，全國范圍內(nèi)統(tǒng)一城鎮(zhèn)化體制改革框架還未建立，全國范圍內(nèi)要素流轉(zhuǎn)市場還未形成。目前，國內(nèi)許多地區(qū)采取“兩分兩換”的方式推進(jìn)城鎮(zhèn)化。如果要求農(nóng)民退出所在地的耕地和宅基地，受益者主要是農(nóng)民工流出地政府，農(nóng)民工還無法將建設(shè)用地指標(biāo)或土地增值收益帶到流入地。但市民化的成本卻是由流入地政府支付，農(nóng)民工市民化意味著對城市用地需求的增加，損益主體不一致，農(nóng)民工“市民化”難以推動。
　　
　　第四關(guān)分享經(jīng)濟(jì)增長成果
　　農(nóng)民工市民化的核心是持續(xù)提高其收入水平，使農(nóng)民工分享經(jīng)濟(jì)增長成果，這將是最大難題。農(nóng)民工所從事的行業(yè)主要是勞動密集型制造業(yè)和建筑業(yè)，兩者比例合占50%以上。受到國際分工格局的影響，我國勞動密集型部門的利潤空間較小，產(chǎn)品成本中40%~60%為勞動力成本，利潤率僅為3%左右，而且這些產(chǎn)業(yè)的成本傳導(dǎo)能力普遍較弱，也即我國經(jīng)濟(jì)增長建立在勞動力成本與企業(yè)利潤脆弱平衡之上，一旦打破這種脆弱平衡，勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展會受到較大限制。大部分勞動密集型企業(yè)難以承擔(dān)這種工資水平上漲。
　　要形成農(nóng)民工收入穩(wěn)定增長的格局，只能推動農(nóng)民工向利潤報(bào)酬較高的部門轉(zhuǎn)移。目前農(nóng)民工大部分學(xué)歷水平不高，平均受教育年限僅為7.33年（約為初中一、二年級水平，落后全國平均水平1.5~2.5年），農(nóng)民工中初中文化程度的占64.8%，初中及以下文化程度的外出農(nóng)民工比重約為76.5%， 51.1%的外出農(nóng)民工沒有接受過任何形式的技能培訓(xùn)。
　　由于我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的速度過于迅猛，農(nóng)民工素質(zhì)提升的時(shí)間大大被壓縮，培養(yǎng)農(nóng)村居民在城市環(huán)境中生存的競爭性技術(shù)和技能時(shí)間不充分，導(dǎo)致農(nóng)民工現(xiàn)有的知識和技能結(jié)構(gòu)很難適應(yīng)這種產(chǎn)業(yè)間轉(zhuǎn)移。要持續(xù)提高就必須推動農(nóng)民工向利潤更高的部門集中，而農(nóng)民工自身的勞動者素質(zhì)和技能又使其難以實(shí)現(xiàn)向更高利潤率部門集中，削弱了農(nóng)民工在城市定居的能力，由此形成了對完整城鎮(zhèn)化的內(nèi)在制約。而且，如果規(guī)模龐大的勞動人口被隔離在經(jīng)濟(jì)增長之外，將會出現(xiàn)嚴(yán)重的社會問題。
　　
　　第五關(guān)化解隱藏社會風(fēng)險(xiǎn)
　　傳統(tǒng)上，拉動大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的直接動力是城鄉(xiāng)消費(fèi)差距帶來的剪刀差，即城市低收入、農(nóng)村低消費(fèi)產(chǎn)生的差額，城鄉(xiāng)差距被稀釋在大尺度空間內(nèi)。如果農(nóng)民工全家進(jìn)城，城市低收入無法滿足其生活水平不下降，如果不能為其居住、入學(xué)、醫(yī)療、養(yǎng)老等提供較好條件，貧民窟等將大量出現(xiàn)。
　　尤其是，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化、獲得相同的身份后，農(nóng)民工對“同城同權(quán)”的要求提高，由此產(chǎn)生不斷分化的利益群體和崛起的公民社會，特別是從農(nóng)村進(jìn)城的80后、90后，會在城市中形成大規(guī)模的低收入而生活艱難、有一定文化而無信仰、心理極不平衡的、可導(dǎo)致社會動蕩的危險(xiǎn)人群，再加上缺乏風(fēng)險(xiǎn)疏散和利益訴求表達(dá)的渠道，沖突“面對面”可能隱含著社會風(fēng)險(xiǎn)。

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