今年“兩會”期間，一個持續(xù)多年的熱點問題一開征燃油稅，再一次“熱”起來。 　　從1998年人大常委會第五次會議審議有關(guān)燃油稅的議案開始算起，到2008年已有10個年頭。此間每一次開征燃油稅的報道，都會引發(fā)社會強烈關(guān)注。在有關(guān)政府部門一次X--次地提出“適時”或“擇機”開征的背后，人們已經(jīng)感到“視覺疲勞”。
　　究竟什么原因使得燃油稅遲遲未能開征，其背后隱藏著何種利益博弈?
　　
　　燃油稅勢在必行?
　　
　　上世紀(jì)90年代后期，我國開始進行稅費改革。開征燃油稅的最初目的就是費改稅，即將養(yǎng)路費等其他費用改征為燃油稅，簡化收費環(huán)節(jié)，規(guī)范政府收入。這意味著“多用路，多燒油，多納稅：少用路，少納稅：不用路，不納稅”，既體現(xiàn)了公平原則，又能在一定程度上遏制公路交通上的超限、超載等問題，還有利于治理公路“亂設(shè)站卡、亂罰款、亂收費”的“三亂”現(xiàn)象和逃費行為。
　　因此，開征燃油稅可謂“一舉多得”。
　　而且，開征燃油稅也符合國際慣例。隨著我國政府對能源安全和環(huán)保問題的認識加深，燃油稅在節(jié)能減排方面的作用更是為其開征增添了重要的砝碼。
　　事實上，早在1994年，海南省就進行了燃油附加費的改革嘗試。結(jié)果表明，燃油附加費的征收促進了道路暢通，提高了車輛的運行效率，達到節(jié)能減排的目的。這無疑為在全國推廣這項改革措施提供了有益的經(jīng)驗。
　　
　　緣何十年博弈?
　　
　　燃油稅是我國稅制改革中最飽經(jīng)磨難的一個稅種，經(jīng)歷10年仍無開征的具體時間表。較已經(jīng)實施改革的企業(yè)所得稅等其他稅種相比，開征燃油稅有著相當(dāng)充足的理由。
　　但是，為何燃油稅十年“難產(chǎn)”?
　　燃油稅的制度設(shè)計和征管問題，是開征路途上的首個障礙。
　　燃油稅是部分還是全部取代路橋收費?征稅范圍是只包括汽油和柴油，還是包括其他燃油?公路用油和非公路用油如何區(qū)分，非公路用油應(yīng)不應(yīng)該實行免稅?采用從量征收還是從價征收，稅率多高?征收應(yīng)該在生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是銷售環(huán)節(jié)?如何避免相關(guān)偷逃稅?如何處理使用燃氣、電力等其他能源的車輛?
　　雖然有許多問題亟待解答，但相關(guān)制度設(shè)計和征管問題不是影響出臺的主要因素。燃油稅制度和征管上的難點，實際上都可以通過合理的設(shè)計加以解決的。
　　例如。對于受影響較重的行業(yè)可以進行補貼：隨著稅收征管能力的不斷提高，如加油站全面使用稅控機，在零售環(huán)節(jié)上的征管要求也能滿足。當(dāng)然，某些方面的制度設(shè)計在初期不可能非常完善，不可避免地存在著一些問題，但這些問題并不能在根本上否決燃油稅的開征。有關(guān)政府官員也多次表示，燃油稅方案已經(jīng)制定完畢。
　　然而，正如人們所預(yù)想的，燃油稅的開征，將對社會經(jīng)濟產(chǎn)生一系列影響。
　　燃油稅開征將導(dǎo)致汽油、柴油價格的上漲，會對公共交通、鐵路、航空、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等行業(yè)，以及公益性免征養(yǎng)路費的車輛產(chǎn)生影響，進而產(chǎn)生對這些利益受損群體進行返還或補貼的問題。運費的增加還將導(dǎo)致成本提高并廣泛影響物價。尤其在國際油價不斷走高和國內(nèi)物價上漲較快的情況下，個人消費者可能會較難接受燃油稅。
　　但是，高油價和消費者難以接受，不應(yīng)該成為延期開征燃油稅的理由。
　　就高油價而言，開征燃油稅并不以油價高低為前提。如果燃油稅采用從量定額征收，不與油價掛鉤就可以避免征稅所導(dǎo)致的油價上漲過快，而且還可以根據(jù)油價變化適時調(diào)整稅率。很多專家指出，高油價下更應(yīng)該出臺燃油稅政策，因為汽油、柴油本來是稀缺資源，在價高時出臺燃油稅政策更可以促進節(jié)能減排。國際原油價格從1999年的10美元上漲到2008年的110美元，如果未來油價繼續(xù)不斷上漲，是否燃油稅就永遠找不到出臺的時機了?
　　燃油稅改革背后中央與地方利益的協(xié)調(diào)，各部門錯綜復(fù)雜的利益格局調(diào)整，才是導(dǎo)致燃油稅遲遲不能開征的主要原因。
　　對于中央與地方政府的利益關(guān)系，總的來說是地方政府擔(dān)心中央拿走了原有的地方收入以及這些收入如何分配給地方。我國現(xiàn)有路橋收費中相當(dāng)一部分屬地方政府所有，改征燃油稅后，如果收入全部上交國家財政，會削弱地方政府的資金管理權(quán)限和使用權(quán)限，影響其實際利益。
　　另外，燃油稅改革還影響到能源、運輸、汽車等許多行業(yè)的現(xiàn)有利益格局。實施燃油稅還需要妥善解決交管部門的利益協(xié)調(diào)問題，除了收費的利益和相關(guān)執(zhí)法的權(quán)利受損外，全國有近30萬的養(yǎng)路費征收人員需要重新安置。
　　任何改革本質(zhì)上都是利益關(guān)系的重新調(diào)整，改革過程必然伴隨著部分人的獲利和部分人的利益受損。在部門利益上，燃油稅改革的直接受損對象是交通部門，因而反對開征燃油稅，希望維持現(xiàn)有利益格局，也不乏看到交通部門反對征收燃油稅的種種觀點出現(xiàn)。由于涉及到多方利益的協(xié)調(diào)問題，所以在公路法等一些重要的法律草案討論過程中，改革方案一直難以通過。財政部和稅務(wù)總局等部門在燃油稅開征時間上的解釋，也可以說是在單方面處理部門利益關(guān)系上的無奈。
　　總體來看，開征燃油稅所要等待的時機就不是所謂的“油價”，而是各部門利益的均衡。
　　
　　稅制改革攔路虎?
　　
　　近年來我國稅收收入增長迅猛，2007年的稅收收入已接近5萬億元。因而，政府通過開征新稅種來增加收入的動力不足。由于國際油價和國內(nèi)物價的不斷上漲，使得那些影響物價的稅制改革受到的阻力都較大。燃油稅推遲出臺，資源稅改革受挫都是同樣道理。加上部門利益協(xié)調(diào)等問題懸而未決，在這些壓力下，近期內(nèi)燃油稅的出臺確非易事。
　　事實上，燃油稅的改革已經(jīng)不僅僅是一個稅種的出臺問題。燃油稅改革實際上是我國久未解決的政府收入規(guī)范性問題的一個縮影。
　　由于相關(guān)利益關(guān)系的調(diào)整困難，在當(dāng)初費改稅的設(shè)計中，目前成功實施的只有車輛購置稅。農(nóng)村稅費改革也是在取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的前提下實現(xiàn)的。因此，如果不能消除相關(guān)部門利益、中央與地方的利益障礙，不能調(diào)整中央與地方的分配關(guān)系的話，不僅僅是燃油稅難以出臺，涉及到費改稅的環(huán)境稅等稅制改革也會遭遇相同命運。而各方部門的利益關(guān)系問題，應(yīng)該由國務(wù)院領(lǐng)頭進行協(xié)調(diào)。
　　另外，燃油稅改革也反映了我國在公共政策決策和稅收立法程序方面存在的問題。
　　在某種程度上，一項改革方案能否得到順暢實施，既取決于方案本身是否科學(xué)、合理，更取決于制定改革方案的過程本身是否合乎法定的程序，利益各方是否能充分表達自己的訴求，并最終達到各方利益的平衡。為了兼顧各方利益，同時體現(xiàn)立法程序的公正性，政府部門在燃油稅問題上不應(yīng)該簡單地以“適時和擇機”這種方式進行解釋，而是應(yīng)加大透明度，采取諸如聽證會的形式，使更多的社會公眾能夠參與其中。
　　從政府決策的角度看，出臺一個稅種需要考慮的因素是多方面的，包括是否影響財政收入，稅收征管條件是否具備，對社會經(jīng)濟是否產(chǎn)生積極影響、社會公眾是否能夠節(jié)后等。
　　但是，政府在加快燃油稅出臺的過程中，不能賦予燃油稅過多的目標(biāo)，否則的話，燃油稅開征的難度將會更大。燃油稅僅僅以取代養(yǎng)路費為目的，并能夠有效解決養(yǎng)路費征收人員安置問題，將更有利于燃油稅的出臺。
　　政府在稅率設(shè)計上，應(yīng)該貫徹循序漸進、逐步提高的做法。從國外的經(jīng)驗來看，考慮納稅人的承受能力和減輕推行的阻力，應(yīng)該先實行較低的稅率，再逐步提高。政府可以通過實施預(yù)告制度，使企業(yè)預(yù)先了解和掌握燃油稅的改革方向，獲得充足的調(diào)整時間，從而減緩燃油稅對企業(yè)的沖擊。同時也有利于提高社會公眾對燃油稅的接受程度。為其開征鋪平道路。

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