第二節(jié) 行政效率與治理

　　引言：在同樣實(shí)行專制制度的民政部下，分裂和分治政權(quán)同統(tǒng)一政權(quán)的治國之道并沒有本質(zhì)上的區(qū)別。但分裂或分治政權(quán)的領(lǐng)土大大縮小了，往往只相當(dāng)于統(tǒng)一王朝的一個(gè)或幾個(gè)一級(jí)政區(qū)，各地離政治中心的距離也大大縮短了，所以即使實(shí)行同樣的集權(quán)制度，統(tǒng)治層次減少了，傳遞時(shí)間縮短了，行政效率會(huì)有所提高。只要保持和平狀態(tài)，人民會(huì)因此而獲得較多實(shí)惠。

　　王溫舒的妙計(jì)

　　西漢的一位被班固載入《漢書．酷吏傳》的官員王溫舒出任河內(nèi)太守（治懷縣，今河南陟縣西南）時(shí)，首先準(zhǔn)備了五十匹馬，安置在從懷縣到首都長安沿途。然后他開始審理案子，將郡中的不法豪族和其他有牽連的罪犯大多定為死刑或滅族。由于死刑或滅族都必須報(bào)朝廷批準(zhǔn)，那些豪族自以為有足夠的時(shí)間動(dòng)用在京城的靠山和關(guān)系，有恃無恐。誰知王溫舒立即使用這五十匹馬接力傳送，兩天就從長安取回批文執(zhí)行死刑，殺得那些人措手不及，也使當(dāng)?shù)厝舜蟪砸惑@。到年底，把要?dú)⒌那в嗳思覕亓藗�(gè)一干二凈。

　　像王溫舒這樣深知效率的重要性并想出這一絕妙辦法的人，在當(dāng)時(shí)是絕無僅有的，因而被史官作為特殊的例子記錄下來。但王溫舒能這樣做，畢竟還有其有利條件：河內(nèi)離長安并不算遠(yuǎn)，而且這條線路又是當(dāng)時(shí)一條主要的交通干道，道路良好。如果讓王溫舒到日南郡（治所在西鄭縣，今越南廣治省廣治河與甘露河全流處）、樂浪郡（治所在朝鮮縣，今朝鮮平壤市南）、敦煌郡（治所在敦煌縣，今甘肅敦煌市）或益州郡（治所在滇池縣，今云南晉寧縣東）去做太守的話，他要準(zhǔn)備的馬就不是五十匹，而是五百匹或更多，甚至還要包括渡船。而且有的地方有好馬也跑不快，遇到天氣不好，有些地區(qū)的交通就會(huì)斷絕。

　　驛站的普遍設(shè)立使王溫舒這一辦法普及化了，但這僅僅是加快了傳遞的速度，卻并沒有縮短實(shí)際距離。且不說維持全國的驛站系統(tǒng)本身就是國家一項(xiàng)不小的開支，在不少地區(qū)就曾經(jīng)被認(rèn)為是一種最不得人心的弊政。就是在驛站完整、效率正常的情況下，邊遠(yuǎn)地區(qū)與首都的公文往也得數(shù)十天之久。明朝每十年一修的黃冊(cè)（戶籍冊(cè)）都要以省為單位上報(bào)到南京后湖，據(jù)《南京戶部志》記載官方規(guī)定的“黃冊(cè)到湖期限”如下：

　　浙江 二十日 江西 二十二日

　　江西行都司 二十二日 河南 三十日

　　山東 四十日 北直隸 五十八日

　　福建 六十五日 遼東 八十五日

　　廣西 九十日 湖廣 九十日

　　山西 九十日 陜西 一百五日

　　四川 一百五十日 貴州 二百五十日

　　福建行都司 一百五十日 云南 一百八十日

　　時(shí)間最長的云南要半年后才能送到。如果是緊急情況，通過驛站加急傳遞，時(shí)間可以大大縮短。在皇帝不惜工本的條件下，也能夠創(chuàng)造出某種“奇跡”，如唐玄宗可以將楊貴妃愛吃的鮮荔枝用專門的驛騎從嶺南運(yùn)到長安，明清時(shí)能把產(chǎn)于長江下游的活鰣魚接力運(yùn)到北京。不過這種方法畢竟無法用之于日常的傳遞和聯(lián)系，何況在中國的統(tǒng)一王朝范圍內(nèi)還有更長的交通線，如從西藏到北京，從中亞到長安等。

　　這就提出了一個(gè)無法回避的問題：在沒有機(jī)動(dòng)交通工具的條件下，中國作為一個(gè)國家是不是太大了？

　　君民的不同選擇

　　要簡單回答這個(gè)問題是困難的，因?yàn)閲�家有不同的政體、不同的制度，如果這是一個(gè)地方享受充分的自治權(quán)力，中央政府干預(yù)較少的國家，地理上的距離并不會(huì)帶來很大的不便�？墒�，從秦以來中國從來沒有出現(xiàn)過實(shí)行這種政治制度的政權(quán)，而是權(quán)力高度集中于中樞的專制國家－－無論是統(tǒng)一時(shí)，還是分裂時(shí)，各個(gè)政權(quán)無不如此。二千多年來，專制的集權(quán)化有增無減，依靠國家自身的調(diào)節(jié)已經(jīng)無法改變高度統(tǒng)一和地理范圍過大這間的矛盾了，而只能由分裂、分治來緩解這一矛盾。

　　中國歷史上各個(gè)政權(quán)長期實(shí)行力役制，無論是勞役還是兵役，都要在全國范圍內(nèi)征調(diào)，首都及邊疆是服役的主要地區(qū)，對(duì)距離遠(yuǎn)的地區(qū)來說負(fù)擔(dān)就大大加重了，甚至路途時(shí)間會(huì)超過實(shí)際服役的時(shí)間。不堪忍受的百姓從減輕負(fù)擔(dān)出發(fā)，寧可選擇分裂或?qū)嶋H上的分裂。西漢初的賈誼就曾證明：當(dāng)時(shí)淮南的百姓迫切希望置于諸侯國的統(tǒng)治之下，而不直屬于朝廷，以便能就近服役，而不必再長途跋涉于淮南和長安之間。因此有時(shí)分裂和分治比統(tǒng)一更受到民眾的歡迎。

　　由于地方官的合法權(quán)力相當(dāng)有限（除非采取非法手段），所以官員們?cè)谟龅酱笮∈虑闀r(shí)最有效的辦法就是立即上報(bào)上司，而不管實(shí)際效果如何。但上級(jí)官員同樣只能自理有限的日常事務(wù)，因此向更上一級(jí)或朝廷報(bào)告也是他們的法寶。中國結(jié)構(gòu)復(fù)雜、內(nèi)容浩繁的文字和悠久發(fā)達(dá)的文學(xué)傳統(tǒng)是大小臣工和他們的幕僚必須掌握的基本技能，這種繁瑣的禮儀制度和請(qǐng)示上報(bào)手續(xù)又為他們施展身手提供了機(jī)會(huì)。從現(xiàn)在還能看到的數(shù)以萬計(jì)、或許是數(shù)以億計(jì)的歷代公牘、奏折、詔令及各種公文中，雖然也不乏有關(guān)國計(jì)民生、軍政大事或人事任免等方面的重要內(nèi)容，但大量的是千篇一律、毫無意義的官樣文章和歌功頌德、阿諛奉承的文字游戲。一些突發(fā)性的事件經(jīng)過層層報(bào)告，然后得到層層下達(dá)的命令，往往已經(jīng)失去實(shí)際意義。

　　自然災(zāi)害的賑濟(jì)常常要等到災(zāi)情已經(jīng)非常嚴(yán)重或者災(zāi)害發(fā)生后很久才能進(jìn)行，因而即使采取措施也已失去了最有利的時(shí)機(jī)。在二十四史的傳記中，不止一次可以發(fā)現(xiàn)對(duì)清官循吏這樣的歌頌：在災(zāi)害發(fā)生時(shí)不等朝廷或上司的批準(zhǔn)就下令開倉救濟(jì)災(zāi)民，而勸阻他的僚屬大多會(huì)提醒他這樣做可能帶來的嚴(yán)重后果。這就證明，在絕大多數(shù)情況下，絕大多數(shù)官員是不會(huì)這樣做的，所以這些鳳毛麟角才會(huì)得到史官的重視而被記錄下來。從史料記載看，越是靠近首都，越是經(jīng)濟(jì)文化發(fā)達(dá)地區(qū)，往往自然災(zāi)害越多，而邊遠(yuǎn)地區(qū)卻很少有災(zāi)害的記錄。這顯然并不符合客觀規(guī)律，只能證明邊遠(yuǎn)地區(qū)不大可能獲得及時(shí)的救濟(jì)，因而災(zāi)情報(bào)告不是沒有留下記載，就是被層層的官僚機(jī)構(gòu)耽擱了；
或者是因?yàn)槿丝谙∩�、交通不便，根本就沒有上報(bào)。

　　張知縣砍茶樹

　　統(tǒng)治者所強(qiáng)調(diào)的高度一致性，即使出于善良的愿望，也往往事與愿違。因?yàn)槌�了羈縻地區(qū)或土司以及統(tǒng)治者承認(rèn)非聲教所及的夷狄地區(qū)外，一般都必須實(shí)行同樣的制度。

　　例如為了重視農(nóng)業(yè)或者在災(zāi)荒以后多產(chǎn)糧食，皇帝常常下詔，不許百姓從事農(nóng)業(yè)以外的勞動(dòng)，卻根本不會(huì)想到這在不少地區(qū)是行不通的。對(duì)從事漁業(yè)、狩獵、養(yǎng)殖、果品、手工等行業(yè)的人民來說無疑是斷了生計(jì)，結(jié)果只能加重社會(huì)的負(fù)擔(dān)，造成經(jīng)濟(jì)倒退，而糧食也不一定能增產(chǎn)。

　　沈括的《夢(mèng)溪筆談》和其他宋人筆記中都記載了這樣一件事：張?jiān)伻味踔莩珀柨h的知縣時(shí)，下令將當(dāng)?shù)氐牟鑸@全部砍掉，要百姓種桑樹。以后朝廷參茶葉收重稅，桑樹卻不收稅，百姓大大受益。另一次他見到鄉(xiāng)下人進(jìn)城買菜，叫來一問是個(gè)農(nóng)民，當(dāng)下勃然大怒：“你既然是種田人，難道沒有地方種菜，還要到城里買？真是個(gè)懶惰的家伙�！碑�(dāng)場(chǎng)令差役打了他一頓板子趕回去。

　　沈括等人都是以完全肯定的態(tài)度記下這兩件事的，其實(shí)都很可討論。張?jiān)佅铝畲挡�，除了正好鉆了朝廷改變稅制的空子以外，并沒有什么可行的道理；
對(duì)進(jìn)城買菜的農(nóng)民也要打板子，更是一種極其僵化的自給自足的小農(nóng)觀念�？梢韵胂�，在絕大多數(shù)更加正統(tǒng)而保守的地方官治理之下，這種極其狹隘的農(nóng)業(yè)觀念加上專制制度會(huì)產(chǎn)生什么樣的后果。

　　明朝初年因發(fā)現(xiàn)海盜騷擾，又為了防止敵對(duì)勢(shì)力卷土重來，竟下令“片板不許下海”，全面封閉了中國海疆，扼殺了航海業(yè)和海洋漁業(yè)。其實(shí)出現(xiàn)海盜的只是個(gè)別地區(qū)，敵對(duì)勢(shì)力的威脅更只是一種猜測(cè)，但高度統(tǒng)一的權(quán)力卻使中國全部海疆遭殃。這道命令所造成的損失已經(jīng)大大超過了海盜的掠奪。

　　“崇禎二十四年”的黃冊(cè)

　　為了維持這種高度的統(tǒng)一，除付出了不應(yīng)有的代價(jià)之外，還導(dǎo)致了實(shí)際上的高度不統(tǒng)一。這是因?yàn)樵谝粋�(gè)如此廣袤而多樣的國家中，各地的情況千變?nèi)f化，交通又如此困難，絕不是一道詔書做出的具體規(guī)定所能治理的。公開抗命意味著謀反大罪，提出不同意見也會(huì)遭受殺身之禍，而執(zhí)行又有實(shí)際困難，肯定不能照辦，于是各種變通的辦法便應(yīng)運(yùn)而生，并且大多會(huì)得到上司的默許，或者成為慣例被沿用。

　　例如戶口調(diào)查，由于直接關(guān)系到國家的歲入和勞役的來源，一直備受統(tǒng)治者的重視。但也正是因?yàn)榈怯洃艨诘哪康木褪菫榱苏魇召x稅，真正的人口調(diào)查價(jià)值越來越少。作為統(tǒng)計(jì)一定年齡范圍內(nèi)的健康正常的成年男子的單位－－丁，逐漸離開了它的理論涵義，而與一定數(shù)量的銀子或糧食等同起來，成為一個(gè)賦稅單位。理論上應(yīng)該代表人的“丁”在公文和方志的記載中卻出現(xiàn)了“半”，甚至有十幾位小數(shù)點(diǎn)。而具體一個(gè)丁人價(jià)值，各地又千差萬別，往往除了具體經(jīng)管的吏員以外連地方長官都搞不清楚。所以在明清二代相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，“丁額”基本上不是某一地區(qū)的成年男子人口數(shù)，而是該地所負(fù)擔(dān)的賦稅額度。為了維護(hù)地方的利益，也為了自身的利益，地方官競(jìng)相爭(zhēng)取丁額長期不變甚至減少，能這樣做的就被地方紳民譽(yù)為清官。

　　具有諷刺意義的是，同時(shí)進(jìn)行的戶口調(diào)查條文具體，時(shí)限分明，比之于近代人口普查的項(xiàng)目和條例也不遜色。由最基層的甲、里、縣、州、府一直上報(bào)到朝廷，形成數(shù)以千噸計(jì)的戶籍檔案，計(jì)算出精確到個(gè)位數(shù)的人口數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)不僅愚弄了今天的學(xué)者，就連乾隆皇帝這樣自以為英明睿智的君主也一度深信，這些數(shù)字就是他所統(tǒng)治的臣民的確實(shí)數(shù)字，因而得出了從康熙四二九年（１７１０年）到乾隆五十七年（１７９２年）這８２年間全國人口增加了１５倍的結(jié)論。根據(jù)這些數(shù)據(jù)，明朝的“人口”從初期以后的２００余年間基本不再增加，甚至略有下降；
南方大多數(shù)政區(qū)無論戶數(shù)和口數(shù)都大幅度下降；
這只能用這種奇特的制度才能加以解釋。

　　這種耗費(fèi)了大量人力物力、自下而上層層進(jìn)行的戶口調(diào)查登記的真正價(jià)值究竟如何，只要從兩個(gè)例子就可看出：一是清朝的皇帝不止一次發(fā)現(xiàn)，地方官的災(zāi)情報(bào)告所列的災(zāi)民人數(shù)常常超過當(dāng)?shù)厣蠄?bào)的全部“戶口”數(shù)。另一件事發(fā)生在清朝順治十三年（１６５６年），一位官員在清理明朝崇禎十五年（１６４２年）的黃冊(cè)時(shí)，發(fā)現(xiàn)竟預(yù)造到了崇禎二十四年。估計(jì)明朝經(jīng)辦的官員不是閑得無聊，就是想為十年后的官員（或許他已編了不止一期，預(yù)計(jì)自己有可能再編下一期）節(jié)省點(diǎn)手續(xù)，隨手將十年后的數(shù)字“編”好了�？墒撬�萬萬沒有料到明朝到崇禎十七年就亡了，這崇禎二十四年的黃冊(cè)就成了千古笑柄。

　　政策與對(duì)策

　　在自上而下的監(jiān)察系統(tǒng)很不完善，自下而上的監(jiān)察根本不存在的情況下，僅僅依靠中央政府甚至皇帝個(gè)人的命令，絕對(duì)無法避免有意無意的偏差和曲解。因?yàn)樵倬唧w的規(guī)定也不可能沒有遺漏，總能找到條文所沒有涉及或無法規(guī)定的方面。一旦這種流弊出現(xiàn)，監(jiān)察系統(tǒng)既不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，更無法有效糾正。所謂“上有政策，下有對(duì)策”，可以說是中國的悠久傳統(tǒng)。

　　漢文帝廢除肉刑，以笞刑代替割鼻子和砍腳，應(yīng)該說是一大進(jìn)步。但不久就發(fā)現(xiàn)，犯人的鼻子和腳雖然保全了，卻有不少在執(zhí)行笞刑時(shí)給打死了。甚至規(guī)定的數(shù)量還沒有打完時(shí)人已經(jīng)死了，每年被打死的犯人有一萬多，大大超過了原來判處死刑的人數(shù)。到他的兒子漢景帝時(shí)就下令減少打的數(shù)量，犯人被打死的還是很多。于是景帝作了十分具體的規(guī)定：刑具以竹制，五尺長，一寸寬，半寸厚，竹節(jié)要刨平；
行刑時(shí)只準(zhǔn)打臀部；
每個(gè)犯的人施刑過程中不能換人，打完一人才能換。以后有的朝代還制作了標(biāo)準(zhǔn)刑具，派人拿到各地去檢查比較。明朝索性實(shí)行專業(yè)生產(chǎn)，每年由江南的官府提供三千塊標(biāo)準(zhǔn)竹板供全國各衙門使用。

　　這些規(guī)定不能說不具體，制訂者的用心亦不可謂不善，但任何規(guī)定都無法確定打手該用多大的力、挨打者又有多大的承受力，而這正給徇私枉法的官員以至差役們留下了足夠的余地。明朝錦衣衛(wèi)、東廠衙門在招收打手時(shí)有一項(xiàng)奇特的考試：在磚上鋪上一層薄紙，打手必須在規(guī)定的數(shù)目中用標(biāo)準(zhǔn)刑具將磚頭打得粉碎，卻不能把那層紙打破。這些打手日后在行刑時(shí)會(huì)做什么事，就可想而知了。所以明朝的官員的接受“廷杖”（由皇帝親自下令在午門前打屁股）時(shí)，如果監(jiān)刑的太監(jiān)說一聲“用心打”，或者兩只腳尖相對(duì)，此人就必死無疑了。

　　各地的衙役雖然不會(huì)人人都有這樣一手絕招，但幾乎個(gè)個(gè)都有本領(lǐng)把壞事干得教人抓不住把柄。既能致人于死地，自然也可以為人消災(zāi)。所以至遲在明清時(shí)，不少地方的衙門都可以花錢雇人挨打。如江南的富戶，一旦因欠交賦稅受到傳訊時(shí)，一般都由仆人到堂受審；
如果被判笞杖，就由乞丐代受，事后由主人按被打數(shù)目付錢。于是出現(xiàn)了代人挨打的專業(yè)戶，明朝中山王后裔徐青君，明亡后因家產(chǎn)被沒收淪為乞丐，專門代人受刑。有一次與人按挨打的數(shù)目談妥了價(jià)格，誰知到時(shí)候被打了一倍以上還沒有打完，而受刑的公堂竟然就是他家原來的大廳。徐青君又痛又氣，大叫起來。值得注意的是，在長官得知實(shí)情后，并不追究衙役的責(zé)任，顯然這種做法已是當(dāng)時(shí)官場(chǎng)的公開秘密。

　　要說高度集權(quán)統(tǒng)治下的制度只對(duì)被統(tǒng)治者起作用，其實(shí)也有欠公允，因?yàn)榫褪琴F為天子，也要受到祖宗之法和傳統(tǒng)的束縛，有時(shí)要作一點(diǎn)微不足道的改變也不見得能成功。唐德宗一次在深秋時(shí)節(jié)到御苑打獵，感到天氣寒冷，就對(duì)左右大臣說：“九月份（農(nóng)歷）還穿夾衣，二月份還穿皮袍，與氣候不相稱，我想都提前一個(gè)月，你們看怎么樣？”左右都一致贊成，叩頭感謝皇上的關(guān)懷。第二天，德宗命翰林院討論，準(zhǔn)備發(fā)詔書。丞相李吉甫認(rèn)為這是圣人上順天時(shí)，下合民情的好主意，應(yīng)該編為法律，向全國公布執(zhí)行�？墒怯幸晃焕钕喑虆s抬出了嚇人的理由堅(jiān)決反對(duì)：“《月令》規(guī)定到十月份才能穿皮衣。《月令》是玄宗皇帝制定的，絕對(duì)不能改變。”德宗只得收回成命。當(dāng)然，德宗并不是真的不能在九月里穿皮衣，他要真穿了也不見得有李相程這樣的人來找麻煩，問題是不能公開改變老祖宗定下的規(guī)矩。

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