內(nèi)容提要

　　本文認(rèn)為，現(xiàn)階段中國農(nóng)村政治的基本狀況是：國家主導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)的格局沒有發(fā)生根本性的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展起著決定性的作用，農(nóng)村社會(huì)秩序處于相對(duì)穩(wěn)態(tài)；
村級(jí)治理體制處于結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型之中，村民自治正在改變農(nóng)村政治的性質(zhì)和運(yùn)作路徑，農(nóng)村民主建設(shè)有了一定的發(fā)展；
農(nóng)民的公共參與意識(shí)正在加強(qiáng)，公共參與的主體和形式呈現(xiàn)多樣化，農(nóng)村新的公共領(lǐng)域和公共權(quán)力組織正在形成。而如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理效率低下和社會(huì)動(dòng)員能力減弱，村治結(jié)構(gòu)中各種權(quán)力邊界不清，農(nóng)村干群關(guān)系緊張以及農(nóng)民非制度參與和非法參與等一系列問題，將決定農(nóng)村政治的發(fā)展方向。

　　關(guān)鍵詞

　　農(nóng)村政治 鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制 村治結(jié)構(gòu) 公共參與

　　長期以來，人們對(duì)中國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題的關(guān)注，多側(cè)重于經(jīng)濟(jì)和文化方面的探討，“很少有人關(guān)注和深入研究鄉(xiāng)村政治問題，尤其是廣大農(nóng)民的政治參與問題” 。事實(shí)上，農(nóng)村政治狀況不僅決定著國家的政治穩(wěn)定和現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程，而且制約著“三農(nóng)問題”的最終解決。因?yàn)�，“如果我們不從政治的高度加以認(rèn)識(shí)和重視農(nóng)村問題的政治方向，不能根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要理順農(nóng)村各種政治關(guān)系，那么最終會(huì)影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的深化改革和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展” 。甚至可以說，如果離開農(nóng)村政治視野，任何有關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革和文化發(fā)展的方案都無法真正有效地實(shí)施而導(dǎo)致失敗。

　　本文將對(duì)現(xiàn)階段中國農(nóng)村政治狀況和發(fā)展趨勢進(jìn)行研究。這項(xiàng)研究旨在通過對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后中國農(nóng)村公共權(quán)力組織的構(gòu)成和運(yùn)作及與農(nóng)民公共參與之間相互關(guān)系進(jìn)行考察，試圖從社會(huì)轉(zhuǎn)型的視角來認(rèn)識(shí)市場化進(jìn)程中農(nóng)村政治的發(fā)展規(guī)律。

　　一

　　國家主導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)的格局沒有發(fā)生根本性的變化，以代表國家權(quán)力為基本特征的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)掌握著農(nóng)村社會(huì)最主要權(quán)力資源，對(duì)農(nóng)村社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展起著決定性的作用，農(nóng)村社會(huì)秩序處于相對(duì)穩(wěn)態(tài)。但存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行為失范、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理效率低下和社會(huì)動(dòng)員能力減弱等問題。

　　從20世紀(jì)初開始，中國社會(huì)總的發(fā)展趨勢是由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型。世界各國現(xiàn)代化的歷史邏輯表明，對(duì)于象中國這樣一個(gè)后發(fā)展的民族國家，現(xiàn)代化是與農(nóng)村動(dòng)員緊密聯(lián)系在一起的。只有將農(nóng)村社會(huì)納入到國家的體制之中實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的有機(jī)整合，才能獲得國家現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)和政治資源。事實(shí)上，這個(gè)歷史的邏輯也指導(dǎo)了中國人對(duì)現(xiàn)代化的設(shè)計(jì)。無論是晚清的農(nóng)村改革，還是國民黨時(shí)期的農(nóng)村建設(shè)；
無論是新中國的集體化運(yùn)動(dòng)，還是新時(shí)期的村民自治，就其總的歷史狀況和目標(biāo)而言，都是民族國家力圖將農(nóng)村社會(huì)納入到國家現(xiàn)代化統(tǒng)一進(jìn)程之中的努力。也就是說，中國社會(huì)沒有進(jìn)行也不可能完成西方社會(huì)那樣一個(gè)由農(nóng)村社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的自然轉(zhuǎn)型，而是在走一條“規(guī)劃的社會(huì)變遷”之路。這就要求以政治發(fā)展來推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，“政府要在農(nóng)村發(fā)展中扮演主導(dǎo)角色，而組織是政府推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的體制性的力量” 。其表現(xiàn)形式就是國家權(quán)力體制在農(nóng)村社會(huì)得以建立。自民國期間國家行政體制下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)之后，在農(nóng)村社會(huì)直接代表國家的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。人民公社時(shí)期，實(shí)行了高度集權(quán)的政社合一體制，國家行政權(quán)力沖擊甚至取代了傳統(tǒng)的社會(huì)控制手段，國家及農(nóng)村干部通過對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的統(tǒng)轄而實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村社會(huì)政治及其它領(lǐng)域的控制，極大地強(qiáng)化了國家的社會(huì)動(dòng)員能力，也從根本上破壞了傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)秩序的基礎(chǔ)。新時(shí)期中國農(nóng)村改革，最直接的目標(biāo)和最重要的成果是對(duì)人民公社體制的否定，“這就是實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制，實(shí)行政社分設(shè)” 。而政社分設(shè)后產(chǎn)生的“鄉(xiāng)政村治”體制，成為了當(dāng)代中國農(nóng)村社會(huì)最基本的社會(huì)組織方式。

　　“鄉(xiāng)政村治”體制的“鄉(xiāng)政”，是指鄉(xiāng)級(jí)機(jī)構(gòu)的功能運(yùn)轉(zhuǎn)主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)政權(quán)上，特別是體現(xiàn)在鄉(xiāng)政府的職能上，從鄉(xiāng)級(jí)政治事務(wù)、行政事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理方面，都突出一個(gè)“政”字。而“村治”則是指村級(jí)組織對(duì)村域事務(wù)在自治基礎(chǔ)上的具體管理。在這一體制中，“鄉(xiāng)政”代表著國家權(quán)力，具有系統(tǒng)而完整的組織機(jī)構(gòu)，而且掌握了農(nóng)村社會(huì)最主要的政治、經(jīng)濟(jì)和文化資源，控制著和主導(dǎo)著農(nóng)村的發(fā)展。這主要表現(xiàn)在：（1）人民公社體制廢除時(shí)，國家政權(quán)的基本屬性通過新的“鄉(xiāng)政”體制順延了下來，特別是經(jīng)過近二十年的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，全國各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建立了完備的黨委、人大、政府及政協(xié)等政權(quán)組織。這些組織機(jī)構(gòu)分別從黨務(wù)、立法、行政和統(tǒng)戰(zhàn)等系統(tǒng)強(qiáng)化著國家政權(quán)，以保證國家權(quán)力自中央到地方的統(tǒng)一性。（2）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)配備了大量的國家工作人員，特別是隨著公務(wù)員制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的推行，大批有文化、懂法律的優(yōu)秀知識(shí)分子充實(shí)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的整體素質(zhì)有了較大的提高，他們?cè)卩l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的各個(gè)崗位上，確保了國家法律和政策的實(shí)施。（3）普遍建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有了一定的財(cái)政自主權(quán)，提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)和社區(qū)發(fā)展等領(lǐng)域上的政治能力。（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有所發(fā)展，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響力。特別是那些由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理的具有資源性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在很大程度上成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)整合各種社會(huì)資源的工具。

　　但是，目前的“鄉(xiāng)政”也存在諸多問題，極大地影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的施政能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的社會(huì)動(dòng)員能力呈下降趨勢。（1）體制上沖突。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制存在諸如黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)和一體化運(yùn)作的現(xiàn)狀與黨政分開的改革目標(biāo)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制之間的沖突；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的法定權(quán)力受到一定程度虛置；
政府職能部門條塊分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理職能受到肢解，政府功能和權(quán)力殘缺不全等問題。（2）人員臃塞，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債嚴(yán)重。目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)吃“財(cái)政飯”和“事業(yè)飯”的人數(shù)普遍在100—200人之間，有的甚至超過500人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)人員的臃塞，勢必增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)擔(dān)。據(jù)對(duì)全國81個(gè)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)測縣調(diào)查，平均債務(wù)額1098.6萬元，平均凈負(fù)債708.2萬元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政瀕臨破產(chǎn)。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部整體綜合素質(zhì)較低及激勵(lì)機(jī)制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行為具有明顯的短期性和尋租性，貪污腐敗現(xiàn)象較為嚴(yán)重。特別是有些地方為了緩解鄉(xiāng)財(cái)政的負(fù)擔(dān)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自己獲利，采取各種名目增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，并在與民爭利時(shí)采取許多非法的失范行為，造成干群關(guān)系緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于從農(nóng)村獲利和維護(hù)農(nóng)村安定的兩難之中。

　　為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制存在的問題，各級(jí)政府一直在進(jìn)行積極的探索。目前有兩種不同的改革方案：（1）強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。主張者認(rèn)為，應(yīng)該繼續(xù)強(qiáng)化國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的主導(dǎo)作用，大力加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建設(shè)，其中在規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)各政權(quán)機(jī)構(gòu)相互之間的關(guān)系同時(shí)，采取各種辦法提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)并努力使其行為制度化，特別是要縣級(jí)政權(quán)要簡政放權(quán)，下放各部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，以改變目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制上條塊分割的狀況而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作效率 。有研究者認(rèn)為，要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，還必須將社會(huì)體制的下線伸入到村 ，即將政府組織延伸至行政村，實(shí)行“鄉(xiāng)治、村政、社有” ，也就是將村級(jí)組織的行政功能擴(kuò)大或制度化，在村一級(jí)實(shí)行行政化體制，在村民小組一級(jí)實(shí)行村民自治體制。（2）弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。持這種觀點(diǎn)者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)應(yīng)該遵循轉(zhuǎn)型期以來中國農(nóng)村政治發(fā)展的歷史邏輯，即“隨著國家對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)依賴性的減弱和農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及傳統(tǒng)的權(quán)力文化向現(xiàn)代權(quán)利文化的轉(zhuǎn)變，國家的行政權(quán)力將逐漸退出農(nóng)村的政治領(lǐng)域，農(nóng)村社會(huì)將最終完成從身份到契約的過渡，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的專制家族社會(huì)向現(xiàn)代民主的個(gè)體社會(huì)的轉(zhuǎn)型” 。其政策性主張是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，在確保國家基本行政職能下沉的同時(shí)，逐漸實(shí)現(xiàn)國家行政權(quán)力體制上移，達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)自治。事實(shí)上，近幾年來，在一些市場經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，開始實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模調(diào)整，有的地方有1/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)被撤并，取得了一定的成效 。

　　毫無疑問，現(xiàn)代國家是不可能放棄也不應(yīng)該放棄對(duì)農(nóng)村社會(huì)的管制。因?yàn)�，如果沒有國家強(qiáng)制性的影響，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是不可能走向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的。而且更為重要的是，沒有農(nóng)村的發(fā)展，國家的穩(wěn)定和發(fā)展都缺乏基礎(chǔ)。問題只是，在市場化進(jìn)程中，應(yīng)該建立什么樣的管理模式，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)代化這一目標(biāo)。在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村政治中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力體系往往表現(xiàn)出很強(qiáng)的自我擴(kuò)張慣性。這是由行政支配主導(dǎo)型和缺少約束制衡的體制特點(diǎn)所決定，其最為根本的原因是利益的驅(qū)動(dòng)。從目前農(nóng)村社會(huì)的基本情況來看，國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的管制能力并不完全取決于行政性的“命令—服從”模式如何有效，而應(yīng)該主要建立一種“法制—遵守”模式。也就是說，國家應(yīng)該通過一種法制方式，將國家在農(nóng)村社會(huì)的利益和國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)，通過強(qiáng)制性的法律預(yù)期確定下來。在這種“法制—遵守”模式中，應(yīng)該將農(nóng)村社區(qū)事務(wù)、國家目標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)?shù)膮^(qū)分。對(duì)于諸如各種稅收、計(jì)劃生育和國土管理等國家目標(biāo)，則依靠法律手段，進(jìn)行職能部門的法制管制；
對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的管理，根據(jù)市場化的進(jìn)程，應(yīng)該從直接管理過渡到利用非行政手段的宏觀調(diào)節(jié)。而對(duì)于農(nóng)村社區(qū)性事務(wù)，應(yīng)在國家授權(quán)性的法律權(quán)威下，實(shí)現(xiàn)廣泛的自治，在村一級(jí)實(shí)行村民自治，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)實(shí)行社區(qū)自治。

　　二

　　村級(jí)治理體制處于結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型之中，村民自治正在改變農(nóng)村政治的性質(zhì)和運(yùn)作路徑，農(nóng)村民主建設(shè)有了一定的發(fā)展。但由于存在各種權(quán)力邊界不清等深層次的沖突，農(nóng)村政治制度化建設(shè)落后于現(xiàn)實(shí)需求，極大地影響了村民自治體制的績效和發(fā)展空間。

　　目前，中國村級(jí)治理體制正在實(shí)現(xiàn)以村民自治為核心內(nèi)容的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)變是與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的歷史進(jìn)程相聯(lián)系的。如果說，1980年開始實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)際上是在堅(jiān)持土地的集體所有制基礎(chǔ)上通過對(duì)土地經(jīng)營制度的改革，改變了農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系；
那么，從1984年開始進(jìn)行的農(nóng)村第二步改革，通過改農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度為合同制，取消生豬、蛋品派購，實(shí)行市場價(jià)格，則在改變國家與農(nóng)民之間的關(guān)系。自此之后，市場成為了配置農(nóng)村社會(huì)資源的主要形式之一。農(nóng)村社會(huì)一定程度的市場化最直接和最重要的社會(huì)后果，就是促使社會(huì)流動(dòng)增加，并使中國農(nóng)村社會(huì)的分層結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，即農(nóng)民職業(yè)分化和經(jīng)濟(jì)差距的擴(kuò)大，從而改變了原來的剛性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上形成了新的利益關(guān)系。但是，這種因市場化取向而產(chǎn)生的社會(huì)分化，又受到了土地集體所有制的制約和影響。正是在這種多樣化的制度性沖擊和約束下，決定和形成了目前農(nóng)村社會(huì)利益主體的分化及主體之間的復(fù)雜關(guān)系，特別是各主體獲取利益的手段和方式。具體來說，一方面，由于市場化取向的沖擊和土地集體所有制的制約，形成了農(nóng)村社會(huì)不同的利益主體和錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系；
另一方面，由于社會(huì)利益主體的分化，特別是“農(nóng)民階級(jí)的大分化，瓦解了中國社會(huì)非民主、非法制的社會(huì)根基” ，中國農(nóng)村社會(huì)正在進(jìn)行以經(jīng)濟(jì)上的不平等取代政治上的不平等的過程。然而，“分化本身并不足以導(dǎo)致現(xiàn)代化。發(fā)展是分化（既有社會(huì)的分工）和整合（在一個(gè)新的基礎(chǔ)上將分化的結(jié)構(gòu)聯(lián)系起來）互相作用的過程” ，為了達(dá)到這一整合，國家需要向農(nóng)村社會(huì)輸入新的政治制度規(guī)則，這就是村民自治體制的逐漸建立。村民自治是農(nóng)村基礎(chǔ)人民群眾自治，即村民通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)。其目的是使廣大農(nóng)村居民在本村范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)，有效地處理與村民利益密切相關(guān)的本村公共事務(wù)，將社會(huì)主義民主落實(shí)到最基層，保證國家對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的有效治理 。這一體制形成和發(fā)展的過程，大體分為兩個(gè)階段。第一階段是1982年至1988年，全國各地普遍廢除了政社合一的人民公社體制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下建立了村委會(huì)。盡管還沒有實(shí)行村干部的民主選舉，但村級(jí)組織建設(shè)開始規(guī)范，村級(jí)干部也在精簡。第二階段是1988年以后，隨著《村組法》的實(shí)施，從建立鄉(xiāng)政府和村委員進(jìn)入到了村民自治階段。在這個(gè)階段，主要開展了民主選舉、村務(wù)公開、建章立制等自治活動(dòng)，并在全國建立了一批示范縣。到目前為此，全國（除臺(tái)灣和港奧外）基本上都實(shí)行了村民自治體制，并普遍進(jìn)行四至五屆村委會(huì)選舉，共有9萬多個(gè)村民委員、38萬名村委會(huì)干部由村民直接選舉產(chǎn)生。各地還在不同程度開展了“村務(wù)公開”和“建章立制”等活動(dòng)。農(nóng)村民主建設(shè)有了一定的發(fā)展。

　　但是，村民自治在實(shí)踐中普遍存在深層次的體制性沖突：（1）農(nóng)村基層黨組織與村委會(huì)在權(quán)力關(guān)系上的沖突。農(nóng)村基層黨組織作為國家實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)一體化整合的工具，在村級(jí)正式組織中處于領(lǐng)導(dǎo)核心位置�？纱逦瘯�(huì)作為村民自治組織，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　是以國家法律的授權(quán)為依據(jù)、以全體村民的民主選舉為基礎(chǔ)的，在法律上并不具有服從村黨組織的義務(wù)。兩者權(quán)力來源和職權(quán)不同的客觀存在，必然影響到農(nóng)村政治的統(tǒng)一性。而為了解決這些沖突，有些地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的支持下，采用控制選舉、用黨支部會(huì)議代替村民會(huì)議、以黨組織替代村委會(huì)行使職權(quán)等所謂一元化領(lǐng)導(dǎo)和一體化運(yùn)作的方式來控制農(nóng)民自治組織。其結(jié)果是改變了村民自治的民主性。（2）國家行政權(quán)力與村民的自治權(quán)力之間的沖突。從國家立法上來看，村民自治否定了公社體制時(shí)國家政權(quán)與農(nóng)村組織特別是鄉(xiāng)政府與村委會(huì)之間的行政隸屬關(guān)系，將過去那種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)變成為國家政權(quán)對(duì)基層自治組織的指導(dǎo)關(guān)系。這種相互關(guān)系的變化，最主要表現(xiàn)在，村委會(huì)主任、副主任和委員均由村民直接選舉產(chǎn)生；
農(nóng)村權(quán)力的基礎(chǔ)已由上級(jí)授權(quán)而改變成了村民授權(quán)。這種改變必然影響到國家行政權(quán)力對(duì)村委會(huì)的管轄權(quán)限及行為習(xí)慣等問題，也必然影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)威。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為了維護(hù)自己的施政能力，一方面通過強(qiáng)化對(duì)村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，并通過建立村級(jí)黨組織來控制村民自治組織；
另一方面則是實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”等措施來肢解村民自治組織的職權(quán)。（3）村委會(huì)的自治權(quán)與農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)之間的沖突。根據(jù)《村組法》的規(guī)定，村委會(huì)不僅管理著村集體的土地和財(cái)產(chǎn)，還具有支持和組織全村發(fā)展經(jīng)濟(jì)的責(zé)任和義務(wù)，并需承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作。因此，人們按照人民公社時(shí)期的習(xí)慣思維，將村委會(huì)視為集體經(jīng)濟(jì)組織。有些地方就借發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)為名，將村委會(huì)職能擴(kuò)大，不斷強(qiáng)化村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)功能，使之向經(jīng)濟(jì)組織方向發(fā)展，并以此來剝奪農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)。

　　這些問題，實(shí)際上是有關(guān)國家權(quán)力與村莊自治權(quán)、社區(qū)組織與村民個(gè)人權(quán)利的邊界問題。政治組織理論認(rèn)為，任何權(quán)力邊界模糊，也就意味著權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的不確定性。這樣，就會(huì)產(chǎn)生組織的不經(jīng)濟(jì)性和個(gè)人權(quán)利的不可預(yù)期性。組織的不經(jīng)濟(jì)性，不僅包括其運(yùn)轉(zhuǎn)成本，而且還包括其機(jī)會(huì)成本的增加，特別是因不必要的職能產(chǎn)生的代價(jià)。在一定意義上來說，這種代價(jià)就是由于其職能的無限度擴(kuò)大而自身成本投入又明顯不足或過剩所導(dǎo)致的與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)沒有內(nèi)在必要聯(lián)系的某種損失。為了克服這種不經(jīng)濟(jì)性，就必須有效而合理地確定村級(jí)組織的權(quán)力邊界，明確其職能范圍。目前最為現(xiàn)實(shí)的選擇應(yīng)該是：（1）真正落實(shí)村民自治組織的自治性，建立真正意義上的權(quán)力契約關(guān)系。村民自治作為國家在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，實(shí)行的一種農(nóng)村政治安排，是在中國自上而下的權(quán)威體制內(nèi)生成的這種“自治制度”，對(duì)廣大村民來說，其選擇空間是十分有限的。特別是有關(guān)村級(jí)織織的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)和職權(quán)這些方面都不是村民自主選擇的結(jié)果，而只能是在國家法律權(quán)威下形成的制度性安排。也就是說，在國家主義的權(quán)威導(dǎo)向下，要求廣大村民這些“自治主體”完全按照國家的法律規(guī)定，建立符合基層政府意志的“自治組織”，因此，在村委會(huì)的設(shè)置和權(quán)力及村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位等方面，并不存在實(shí)際意義的約定和更改。要克服這些問題，就必須大力提倡法制權(quán)威下的契約精神，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政、村基層黨組織和村民自治組織真正作為法律上平等的政治主體，并促使其相關(guān)規(guī)則的制度化，以此來強(qiáng)化村民自治組織職權(quán)的剛性。（2）限制村民自治組織的經(jīng)濟(jì)功能，通過建立獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)合作組織，為農(nóng)民走向市場提供組織性服務(wù) 。村民自治解決的是村莊內(nèi)部的秩序及村莊與國家體制之間的秩序，并沒有解決也不可能解決村民與社會(huì)，特別是村民與市場的關(guān)系。村莊內(nèi)部的秩序，表明的是社區(qū)組織所必需的結(jié)構(gòu)環(huán)境，是社區(qū)存在的根據(jù)和發(fā)展的基礎(chǔ)，是政治學(xué)意義上的秩序，是有關(guān)與控制與正義相關(guān)的問題；
市場秩序是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的秩序，是有關(guān)交易賴以實(shí)現(xiàn)的市場倫理與信用關(guān)系問題。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在一定意義上肯定了國家之外社會(huì)的存在。但是，處于市場經(jīng)濟(jì)背景下的農(nóng)村社區(qū)并是一個(gè)完整意義上的社會(huì)，村民進(jìn)入社會(huì)需要許多中間的渠道。村治體制不能夠也不必要為村民提供市場化的組織，根本性出路是通過制度創(chuàng)新來滿足農(nóng)業(yè)市場化的組織性需要。從目前中國農(nóng)村社會(huì)政治狀況和各種組織資源來看，最為現(xiàn)實(shí)和有效的市場化組織，就是以平等主體為基礎(chǔ)的、通過契約的方式建立的具有明確的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系及合理退出機(jī)制的會(huì)員合作制組織 。

　　三

　　農(nóng)民的公共參與意識(shí)正在加強(qiáng)，公共參與的主體和形式呈現(xiàn)多樣化，農(nóng)村新的公共領(lǐng)域和公共權(quán)力組織正在形成。但是，農(nóng)民非制度性參與、非法參與和宗族性參與的增加，在一定程度上影響著農(nóng)村政治權(quán)力運(yùn)作過程和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

　　公共參與是公眾通過自己的政治行為影響和改變政治過程的活動(dòng) 。在傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)，家庭才是法定的基本政治單元，廣大農(nóng)民作為皇權(quán)下的“子民”，在村莊事務(wù)中，只有通過他們家族或宗族組織進(jìn)入公共領(lǐng)域，其活動(dòng)只不過是家庭或宗族組織行為的外化或代表，個(gè)人在社區(qū)事務(wù)中不具有獨(dú)立的政治身份。民國時(shí)期，雖然農(nóng)民的“國民”身份得到了確認(rèn)，但在嚴(yán)格的保甲體制中，農(nóng)民作為“保丁”承擔(dān)更多的是對(duì)國家和社區(qū)的義務(wù)，而且是一種與社區(qū)“連坐”的強(qiáng)制性義務(wù)。新中國建立之后，在集體化時(shí)代的“集權(quán)式農(nóng)村動(dòng)員體制”下，農(nóng)民成為了“社員”，社員對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織在經(jīng)濟(jì)和人身上的依附也就決定了其公共參與權(quán)利的有限性，法律規(guī)定的“社員”參與集體經(jīng)濟(jì)組織決策和管理的一切“權(quán)利”是一種虛置的權(quán)利。只有在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和“鄉(xiāng)政村治”體制之后，農(nóng)民成為了“村民”，獲得了經(jīng)濟(jì)上的自由，并擁有了參與社區(qū)管理的民主權(quán)利。事實(shí)上，在國家大力推行村民自治過程中，特別是在近幾年進(jìn)行的第四屆和第五屆村民選舉時(shí)，每屆選舉全國有六億、占總數(shù)90%的農(nóng)民參加了村委會(huì)的民主選舉，表現(xiàn)出空前的政治參與熱情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事實(shí)上享有了村務(wù)的管理權(quán)。而當(dāng)這些選舉權(quán)和管理權(quán)及其它合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，有部分農(nóng)民已能夠拿起法律武器，與各級(jí)黨政組織或干部對(duì)簿公堂。特別是部分農(nóng)民通過組織或參加新型的經(jīng)濟(jì)合作組織，在農(nóng)村形成了新的公共領(lǐng)域和公共權(quán)力。這些都表明，我國農(nóng)民的民主觀念和權(quán)利保護(hù)意識(shí)不斷加強(qiáng)，農(nóng)民的公共參與已經(jīng)到了新的發(fā)展階段。

　　但是，我國農(nóng)民的公共參與還存在許多急需解決的問題：（1）公共參與主體的分化，形成了新的政治上“有權(quán)群體”。據(jù)調(diào)查，目前許多地方雖然進(jìn)行了形式上的民主選舉，并沒有建立相應(yīng)的民主管理體制，村務(wù)的管理權(quán)在事實(shí)上被大約11%的管理者和特權(quán)者掌握，大多數(shù)村民處于農(nóng)村政治權(quán)力的邊緣。（2）農(nóng)民非制度性參與大量存在，采取集體行動(dòng)對(duì)抗基層黨政的事件增多。這其中的主要原因是農(nóng)村社會(huì)的各種利益沖突和農(nóng)村干部的行為失范。特別是近幾年來，農(nóng)民的增收較為緩慢，而有關(guān)農(nóng)民負(fù)擔(dān)卻日益增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的財(cái)政收入以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資及福利補(bǔ)貼都直接依賴于農(nóng)民的稅費(fèi)，而村級(jí)組織在代理國家和鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取上交提留任務(wù)時(shí)�！按畋丬嚒钡男袨椴⒂行┻^激手段和方式，這樣在不斷積累村民的不滿對(duì)抗情緒，一旦有動(dòng)員性力量加入，就可能以非理性的、難以控制的方式發(fā)泄出來，農(nóng)村社會(huì)就會(huì)處于動(dòng)亂之中 。（3）農(nóng)民非法參與有擴(kuò)大的危險(xiǎn)。近幾年來，農(nóng)民通過賄賂、暴力威脅和恫嚇等手段影響鄉(xiāng)村干部決策或村委會(huì)選舉的事件時(shí)有發(fā)生。特別是有些地方，黑惡勢力侵入到村級(jí)政權(quán)，出現(xiàn)了惡人治村，地痞村霸氣焰囂張，擾亂了正常的生產(chǎn)和生活秩序，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)和生命權(quán)益受到極大的侵害和威脅，民主和法制遭到了無情的踐踏。（4）村民通過家族組織參與農(nóng)村公共事務(wù)的現(xiàn)象有所增加。在很長的歷史時(shí)期內(nèi)，家族勢力作為農(nóng)村社會(huì)的一種自在秩序，得到了國家政權(quán)的扶持，家族現(xiàn)象構(gòu)成了中國社會(huì)的外觀形態(tài)。但自中國進(jìn)行轉(zhuǎn)型期之后，穩(wěn)定的家族勢力遭到了沖擊，特別是隨著農(nóng)村社會(huì)的集體化和公社化的開展，宗族組織逐漸瓦解，家族勢力受到了前所未有的壓制。但隨著農(nóng)村改革的深入，國家對(duì)農(nóng)村政治的高壓式的控制有所減弱，家族勢力作為一種自成體系的具有完整文化內(nèi)核的歷史悠久的秩序得到了一定程度的復(fù)興。宗族組織的復(fù)興并成為農(nóng)村政治參與的主體，一方面為目前缺乏社區(qū)歸屬感的農(nóng)民提供了精神上的依托和經(jīng)濟(jì)上的保障，對(duì)社會(huì)秩序的穩(wěn)定具有一定的意義；
另一方面有些宗族組織通過操縱或暴力破壞村民選舉來控制農(nóng)村基層組織，破壞了民主政治的基本原則。

　　如何解決現(xiàn)階段農(nóng)民公共參與存在的問題，目前的政策性取向較為復(fù)雜�？偟膩碚f，對(duì)于非法參與這類直接危害社會(huì)秩序穩(wěn)定和發(fā)展的行為，都持否定態(tài)度，認(rèn)為必須進(jìn)行堅(jiān)決有力的打擊。事實(shí)上，對(duì)于黑惡勢力對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)的侵入，已引起了各級(jí)黨政的高度重視。許多地方黨政在結(jié)合國家打黑除惡的專項(xiàng)斗爭，運(yùn)用專政機(jī)器對(duì)那些由村痞地霸控制的村進(jìn)行了集中打擊和整治，取得了顯著效果。而對(duì)如何看待農(nóng)民制度性參與的發(fā)展趨勢、解決農(nóng)民非制度參與及宗族性參與等問題的分歧意見較大。其中主要有兩種觀點(diǎn)：（1）擴(kuò)大村民的制度性參與，規(guī)范村民的非制度性參與，限制宗族性參與，將村民自治的直接民主往鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣市推廣。其理由是，村民自治實(shí)際上就是村民對(duì)村級(jí)社區(qū)事務(wù)的全面參與，其成功經(jīng)驗(yàn)證明了中國農(nóng)民能夠管理好自己的事務(wù)。村民自治所形成的民主可以通過制度傳遞的方式不斷向上層遞進(jìn)，“村民自治的發(fā)展必然會(huì)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度的建設(shè)”，其“經(jīng)驗(yàn)必然會(huì)向上引伸，發(fā)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)” ，即應(yīng)該按照村民自治所提供公共參與的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行縣、市長的直接競爭性選舉 ，這種傳遞最終影響到國家民主。而對(duì)于農(nóng)民的非制度參與要進(jìn)行具體的分析，特別要從農(nóng)民的利益表達(dá)和保護(hù)方面來進(jìn)行規(guī)范。為了讓農(nóng)民能夠表達(dá)和保護(hù)自身的利益，需要在國家正式組織之外建立農(nóng)民的政治組織，應(yīng)該建立農(nóng)民利益集團(tuán)， 其中恢復(fù)政治性農(nóng)民協(xié)會(huì)組織是一種合理的選擇 。而對(duì)于宗族性參與要給予一定的空間，引導(dǎo)其往利益集團(tuán)方向發(fā)展。（2）在嚴(yán)格限制村民的非制度參與和宗族性參與的同時(shí)，盡量減少村民的制度性公共參與。其理由是，村民的非制度參與具有目的和手段不可控性，經(jīng)常會(huì)造成社會(huì)秩序的混亂；
宗族性參與則具有強(qiáng)勢群體利用我國農(nóng)村目前還不成熟的“形式上的民主”來剝奪少數(shù)的弱勢群體的民主權(quán)利，因此這兩者都必須予以嚴(yán)格限制。而對(duì)于村民的制度性參與，不僅不能擴(kuò)大，而應(yīng)該盡量減少。這不僅因?yàn)�，現(xiàn)在許多農(nóng)民并不具有民主參與政治生活的素質(zhì)，也沒有形成民主參與政治生活的習(xí)慣，多數(shù)農(nóng)民并沒有明確的、自覺的民主意識(shí)，沒有把民主參與當(dāng)做是自己的權(quán)利和義務(wù)。他們的參與僅僅是為維護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益而進(jìn)行的手段性參與，而不是目標(biāo)性參與，因此他們對(duì)農(nóng)村干部還不能形成有力的民主監(jiān)督，不能有意識(shí)地影響農(nóng)村、農(nóng)業(yè)政策的制定和監(jiān)督政策的執(zhí)行 。而且還在于，任何公共參與都是需要成本的，如果在農(nóng)村社會(huì)增加公共領(lǐng)域和公共事務(wù)，以求增加村民的公共參與，其成本基本上都需要由村民負(fù)擔(dān)，而為了從農(nóng)民手中爭奪維護(hù)公共權(quán)力的費(fèi)用，又需要擴(kuò)充公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，這樣形成的是一種惡性循環(huán)。因此，在目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不能提供更多經(jīng)濟(jì)剩余的情況下，還是盡量減少公共領(lǐng)域和公共事務(wù)，減少村民的公共參與，以節(jié)約公共權(quán)力的運(yùn)作成本。

　　公共參與從來都是評(píng)價(jià)政治現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)。但并不是所有的公共參與都能促進(jìn)社會(huì)現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程。因而，現(xiàn)代國家，一方面開放政治領(lǐng)域，通過公共參與來解決社會(huì)發(fā)展問題，滿足民主政治的基本需求；
另一方面又在公共參與的形式和程度上加以適當(dāng)?shù)南拗�，以確保社會(huì)秩序處于穩(wěn)態(tài)。特別在有關(guān)農(nóng)民的公共參與問題，因考慮農(nóng)村社會(huì)的利益資源和權(quán)威結(jié)構(gòu)等特性和農(nóng)民的整體素質(zhì)，一般將農(nóng)民的社區(qū)性公共參與和國家層面的政治參與區(qū)分開來。對(duì)于農(nóng)民社區(qū)性公共參與的范圍和程度，以農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的需求和供給為根據(jù)；
對(duì)于國家層面的政治參與，則賦予農(nóng)民以公民權(quán)，按照國家民主政治的發(fā)展需要，來確定農(nóng)民政治參與的深度和廣度。因而，隨著我國農(nóng)村市場化進(jìn)程的發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將在組織形式和職能方面由國家基層政權(quán)組織向社區(qū)自治組織轉(zhuǎn)變，農(nóng)村社區(qū)性事務(wù)的范圍將有所擴(kuò)大，而國家政治層面將往縣級(jí)政權(quán)提升。而為了農(nóng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定，強(qiáng)化法律權(quán)威來規(guī)范人們的行為就成為必然。這樣也就決定了我國農(nóng)村社會(huì)公共參與的發(fā)展基本趨勢：（1）農(nóng)民的社區(qū)性參與將會(huì)有增加，而國家層面的政治性參與將有所減少；
（2）非制度性參與將受到限制和規(guī)范，但使其制度化成為政治性的農(nóng)民利益組織的努力不會(huì)實(shí)現(xiàn)，有可能的選擇是建立新的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織來主張和保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益；
（3）各種非法參與、宗族性組織參與因其復(fù)雜的社會(huì)根源將繼續(xù)存在，但會(huì)受到不同程度的打擊和抑制。

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