[摘 要]本文試圖突破在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的各學(xué)科相互隔離、研究現(xiàn)實(shí)問(wèn)題知識(shí)結(jié)構(gòu)單一的普遍局限性，綜合運(yùn)用農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、憲法學(xué)、行政學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)史學(xué)等多種學(xué)科，著眼古今，放眼世界，從更寬廣的視野上和更宏觀的層次上深入探析農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，指出當(dāng)前對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題認(rèn)識(shí)的誤區(qū)，分析了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要人為因素，提出了關(guān)鍵性的對(duì)策建議。

　　[關(guān)鍵詞]農(nóng)民負(fù)擔(dān) 人為因素 憲法權(quán)利

　　中國(guó)是一個(gè)歷史悠久的農(nóng)業(yè)大國(guó)，更是一個(gè)農(nóng)民人口占絕大多數(shù)的農(nóng)民大國(guó)，農(nóng)民問(wèn)題始終是中國(guó)革命、建設(shè)和改革的根本問(wèn)題。當(dāng)前，農(nóng)民問(wèn)題的焦點(diǎn)是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是國(guó)家與農(nóng)民的權(quán)力劃分問(wèn)題，也就是農(nóng)民憲法權(quán)利的保障問(wèn)題。中國(guó)幾千年來(lái)的農(nóng)民起義和朝代更替，都是國(guó)家權(quán)力與農(nóng)民權(quán)利惡性互動(dòng)的結(jié)果。切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，關(guān)乎農(nóng)民的切身利益和積極性，關(guān)乎社會(huì)的公平正義原則，關(guān)乎國(guó)家的長(zhǎng)治久安，關(guān)乎改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的全局，關(guān)乎社會(huì)主義新社會(huì)人的自由而全面發(fā)展。

　　新中國(guó)成立以來(lái)，一直存在著農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，只是農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為全社會(huì)關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，則是從上個(gè)世紀(jì)８０年代開始的。本文認(rèn)為，農(nóng)民負(fù)擔(dān)是農(nóng)民向國(guó)家、集體和社會(huì)無(wú)償支付和承擔(dān)的一切費(fèi)用、勞務(wù)和壓力的總和。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題不僅僅是一個(gè)重大的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是一個(gè)重大的社會(huì)問(wèn)題和政治問(wèn)題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)從其范圍大小來(lái)說(shuō)，可分為廣義負(fù)擔(dān)和狹義負(fù)擔(dān)，廣義負(fù)擔(dān)是指農(nóng)民所承擔(dān)的所有稅收、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、提留統(tǒng)籌及各種集資攤派等，狹義負(fù)擔(dān)是指農(nóng)民所承擔(dān)的除稅收以外的所有負(fù)擔(dān)；
從其合法性來(lái)說(shuō)，可分為法定負(fù)擔(dān)和非法定負(fù)擔(dān)，法定負(fù)擔(dān)是指農(nóng)民依照國(guó)家的法律、法規(guī)和有關(guān)政策承擔(dān)的稅收、村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌、勞務(wù)（義務(wù)工、積累工）及其他社會(huì)性負(fù)擔(dān)，非法定負(fù)擔(dān)是指農(nóng)民承擔(dān)的由一些單位和部門非法出臺(tái)而又違反農(nóng)民意愿的亂收集、亂集資、亂攤派、亂罰款負(fù)擔(dān)；
從其透明度來(lái)說(shuō)，可分為顯性負(fù)擔(dān)和隱性負(fù)擔(dān)，顯性負(fù)擔(dān)是指農(nóng)民向國(guó)家、集體和社會(huì)有關(guān)方面直接支付的負(fù)擔(dān)，如稅收、提留統(tǒng)籌費(fèi)等，隱性負(fù)擔(dān)是指農(nóng)民承擔(dān)的由不合理的價(jià)格轉(zhuǎn)嫁而來(lái)的負(fù)擔(dān)，如工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差等；
農(nóng)民負(fù)擔(dān)從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，還可分為經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、精神負(fù)擔(dān)、心理負(fù)擔(dān)、安全負(fù)擔(dān)等。

　　筆者在長(zhǎng)期的基層工作和調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，作為縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)，他們理解和關(guān)心的農(nóng)民負(fù)擔(dān)僅限于“五亂”（亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派、亂罰款、亂加碼）上，至于剪刀差也好，農(nóng)業(yè)稅收也好，三提五統(tǒng)也好，教育集資也好，都是國(guó)家法律、法規(guī)明文規(guī)定的征收項(xiàng)目，他們沒(méi)有隨意更改的權(quán)力，只有照收不誤的義務(wù)，因而基層政權(quán)把“減負(fù)”工作僅僅局限在制止“五亂”上卻也無(wú)可厚非（至于制止“五亂”的實(shí)際效果如何則又另當(dāng)別論）。但作為國(guó)家宏觀決策層在政策設(shè)計(jì)和制度安排上必須著眼于全局進(jìn)行通盤考慮，學(xué)術(shù)理論界應(yīng)該從更廣闊的宏觀層面進(jìn)行考察分析，只有這樣才能有助于農(nóng)民問(wèn)題的真正解決。筆者就是基于上述認(rèn)識(shí)來(lái)探討農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題。

　　一、關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的幾個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)

　　進(jìn)入20世紀(jì)90年代后,農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題在一片“減負(fù)”聲中卻愈演愈烈,涉農(nóng)惡性案件頻頻發(fā)生,群體性事件彼伏此起,農(nóng)民上訪大軍浩浩蕩蕩，黨群干群關(guān)系嚴(yán)重惡化。綜觀十多年來(lái)的“減負(fù)”努力，呈現(xiàn)出“兩頭熱中間冷”的現(xiàn)象，作為底層的農(nóng)民群眾，“減負(fù)”愿望十分強(qiáng)烈；
作為高層的中央政權(quán)，“減負(fù)”態(tài)度十分堅(jiān)決；
而作為直接與農(nóng)民打交道、直接加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的縣鄉(xiāng)村三級(jí)卻“態(tài)度暖昧”，搞“上有政策，下有對(duì)策”，依然“我行我素”，其結(jié)果就是農(nóng)民負(fù)擔(dān)“久減不輕”。多年來(lái)，學(xué)術(shù)理論界遲遲研究不出理想可行的科研成果，決策參謀部門遲遲設(shè)計(jì)不出科學(xué)完整的“減負(fù)”方案，最高決策層又遲遲出臺(tái)不了切實(shí)有效的“減負(fù)”措施。而身處最底層的農(nóng)民卻一日又一日地忍受著沉重的負(fù)擔(dān)，他們熱切渴望盡快甩掉身上的沉重包袱。筆者深感全社會(huì)應(yīng)該特別增強(qiáng)“減負(fù)”的緊迫感，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題不能再這樣一年又一年地拖下去。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題遲遲得不到切實(shí)有效的解決，從一個(gè)側(cè)面反映了我們的思想認(rèn)識(shí)、理論、政策和制度設(shè)計(jì)大大落后于實(shí)踐，應(yīng)變能力和糾錯(cuò)機(jī)制十分缺乏�？梢哉f(shuō)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)稱得上是一場(chǎng)真正的解放農(nóng)民的“戰(zhàn)爭(zhēng)”，如何盡快打贏這場(chǎng)“戰(zhàn)爭(zhēng)”，無(wú)疑是對(duì)當(dāng)代中國(guó)人政治理論智慧和制度創(chuàng)新勇氣的最大考驗(yàn)。

　　長(zhǎng)期以來(lái)人們對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題認(rèn)識(shí)過(guò)于片面，不澄清這些片面認(rèn)識(shí)，就不利于真正減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這些似是而非的片面認(rèn)識(shí)主要有五種觀點(diǎn)：

　　一種觀點(diǎn)認(rèn)為是法制不健全。這當(dāng)然有道理，但一個(gè)國(guó)家要具備非常健全的法制恐不是短期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)的，法制健全不健全也是一個(gè)相對(duì)的概念。事實(shí)上，這十多年來(lái)在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)上，國(guó)家還是出臺(tái)了不少法律法規(guī)，1985年頒布了《義務(wù)教育法》，1991年頒布了《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)條例》，1993年頒布了《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》，1998年正式頒布了《中華人民共和國(guó)村委員會(huì)組織法》等等，應(yīng)該說(shuō)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)還是“有法可依”的。農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、三提五統(tǒng)、義務(wù)工、積累工、教育附加等稅費(fèi)都有明確的法律依據(jù)。有的人建議盡快制定《農(nóng)民負(fù)擔(dān)法》，筆者擔(dān)心既使出臺(tái)了這樣的法律，也難以保證農(nóng)民負(fù)擔(dān)會(huì)公平合理�？磥�(lái)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題恐怕還不只僅僅是個(gè)出臺(tái)和頒布幾部法律就能解決的。

　　二種觀點(diǎn)認(rèn)為是治吏不嚴(yán)，干部作風(fēng)不好。一些基層干部作風(fēng)不好確是事實(shí)，治吏也應(yīng)該從嚴(yán)。多年來(lái)針對(duì)干部隊(duì)伍中存在的種種問(wèn)題，黨中央一貫強(qiáng)調(diào)“治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)”，并把加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)提高到“黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)”的空前高度，這還不僅僅停留在口頭上說(shuō)說(shuō)，而且是進(jìn)行了有計(jì)劃、有組織、有部署、有檢查、有驗(yàn)收、有懲處的部署安排，20世紀(jì)90年代以來(lái)，在農(nóng)村先后開展了“社教”、“評(píng)三戶”、“基層黨組織建整”、“三講教育”、“三個(gè)代表學(xué)教活動(dòng)”等，十五屆六中全會(huì)又專門作出了加強(qiáng)和改進(jìn)“黨的作風(fēng)”建設(shè)的決定，一些違法亂紀(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部也受到了嚴(yán)懲，“殺雞儆猴”的事也做了，基層干部頭上的“緊箍咒”可謂念個(gè)不停。放眼世界，像我國(guó)這樣長(zhǎng)期以來(lái)花費(fèi)這么大的精力和聲勢(shì)嚴(yán)格教育和管理基層干部的做法也許在全世界找不到第二個(gè)。另外，干部作風(fēng)好了就一定能減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)倒也未必，建國(guó)后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)干部的作風(fēng)有口皆碑，但五、六十年代農(nóng)民的負(fù)擔(dān)也很不輕，三年困難時(shí)期農(nóng)民餓死的就有好幾千萬(wàn)，十分慘痛。就是今日，一些作風(fēng)好的基層干部似乎對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)也無(wú)能為力，湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)原黨委書記李昌平面對(duì)農(nóng)民沉重的負(fù)擔(dān)，食不甘味，寢不安席，2000年3月他便含淚上書國(guó)務(wù)院，呼吁減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這種深受農(nóng)民歡迎的基層干部應(yīng)該說(shuō)作風(fēng)夠好了，可到頭來(lái)卻被迫辭職南下打工，留下了一串“說(shuō)句真話不容易” [1]的嘆息聲，給人們以深刻的思考。有的主張基層干部要像當(dāng)年那樣與農(nóng)民“三同”（同吃同住同勞動(dòng)），這當(dāng)然是好的優(yōu)良傳統(tǒng)，可現(xiàn)在的農(nóng)民不一定都希望干部與他們“三同”，綜觀世界各國(guó)基層官員并沒(méi)有搞什么“三同”卻并不存在“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”問(wèn)題或“黨群關(guān)系”問(wèn)題�？梢�，筆者認(rèn)為基層干部作風(fēng)一定要切實(shí)轉(zhuǎn)變，但農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題恐怕還不只是個(gè)干部作風(fēng)問(wèn)題。

　　三種觀點(diǎn)認(rèn)為是農(nóng)村改革滯后。這也有道理，但我國(guó)改革最早是從農(nóng)村開始的，時(shí)至今日農(nóng)村改革也沒(méi)有停止。1980年實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，1983年撤銷人民公社建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，1985年取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)購(gòu)改為合同定購(gòu)，1987年試行村民自治，1994年分稅制改革，1998年正式實(shí)行村民自治，2000年安徽全省和其他一些地區(qū)實(shí)行稅費(fèi)改革，而縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)每隔幾年改革一次，從未中止過(guò)，2001年全面實(shí)施小城鎮(zhèn)戶籍制度改革等等，一些在城市還算“作夢(mèng)”的改革卻在農(nóng)村率先實(shí)行了，比如村委會(huì)的民主直接選舉，縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表直接選舉，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革等。可見，農(nóng)村改革并沒(méi)有停止，問(wèn)題恐怕還在于怎樣改革如何改革等。

　　四種觀點(diǎn)認(rèn)為是農(nóng)民增收不快。這話本身沒(méi)有錯(cuò)，但是，一方面，農(nóng)民增收是一個(gè)永無(wú)止境的歷史過(guò)程，而農(nóng)業(yè)本身屬于一種比較效益低的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，其增收的潛力是有限度的，農(nóng)業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的不利地位也是顯而易見的，西方發(fā)達(dá)國(guó)家都一致對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行特殊的扶持和保護(hù)政策，確保從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人能獲得平均利潤(rùn)。另一方面，農(nóng)民增收是一種把“蛋糕做大”的行為，而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)是一種“切蛋糕”的行為，“做蛋糕”受到客觀因素的制約，不可能使“蛋糕”無(wú)限大，“切蛋糕”受主觀私欲的驅(qū)逐，而人的欲望是無(wú)止境的，一些人認(rèn)為只要把“蛋糕做大”了就能把“蛋糕切好”的想法是天真的。追逐自身利益最大化的“食利階層”在沒(méi)有任何有效制約的情況下，任憑你把“蛋糕”做得多大，都會(huì)被“切割”完畢。筆者雖然認(rèn)為要想方設(shè)法增加農(nóng)民收入，但這與減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)幾乎扯不上邊，是兩碼事。

　　五種觀點(diǎn)認(rèn)為是農(nóng)民素質(zhì)差，不擅于運(yùn)用法律武器保護(hù)自己。這雖然看到了農(nóng)民素質(zhì)低的一面，但沒(méi)有看到農(nóng)民運(yùn)用法律武器十分困難的一面，更沒(méi)有認(rèn)識(shí)到農(nóng)民素質(zhì)差并不是應(yīng)該承受層層盤剝的理由。首先，從整體上說(shuō)，農(nóng)民的文化法律素質(zhì)偏低，具有悠久的歷史原因，也是建國(guó)后二元社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)民受教育權(quán)的不公正對(duì)待的結(jié)果。其次，農(nóng)民具有強(qiáng)烈的學(xué)習(xí)法律法規(guī)的自覺(jué)性和當(dāng)家作主的積極性，但農(nóng)民的這一覺(jué)醒意識(shí)卻不程度地遭到基層政府的壓制，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部害怕農(nóng)民掌握黨和國(guó)家的“減負(fù)”政策和法律法規(guī)，有的基層干部并不把黨和國(guó)家的政策法律法規(guī)告訴農(nóng)民，甚至還要強(qiáng)行收繳農(nóng)民自發(fā)購(gòu)買的有關(guān)“減負(fù)”政策法律法規(guī)的書報(bào)。2000年8月發(fā)生在山西省一些地區(qū)和有關(guān)部門強(qiáng)行收繳農(nóng)民購(gòu)買的《減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作手冊(cè)》一書的驚世事件[2]就典型地代表了一些地方、部門的干部對(duì)農(nóng)民掌握法律武器的空前恐懼。有的地方還明確規(guī)定基層法院不得受理有關(guān)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的案件。在催收農(nóng)民稅費(fèi)時(shí)，一些地方常常習(xí)慣于組織公檢法三家“聯(lián)合作戰(zhàn)”。農(nóng)民根本不可能就過(guò)重的負(fù)擔(dān)問(wèn)題到法院進(jìn)行正常的司法訴訟，倍受委屈的農(nóng)民只有選擇上訪之路。

　　二、農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的主要人為因素

　　當(dāng)今世界，只有中國(guó)才有如此尖銳和嚴(yán)重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，這不能不引起人們從更深層次的角度上來(lái)進(jìn)行理性思考。雖然農(nóng)民負(fù)擔(dān)的產(chǎn)生有極其復(fù)雜的多種原因，但筆者認(rèn)為，一些客觀存在的原因不是一下子就能解決得了的，它需要在不斷的發(fā)展中逐步消解，但一些直接加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的人為的政策制度，就必須予以清醒地認(rèn)識(shí)，從而果斷地予以廢除和改革。從根本上說(shuō)，我國(guó)新時(shí)期的農(nóng)民負(fù)擔(dān)主要是人為的政策制度造成的。為此，本文著重從這個(gè)方面進(jìn)行分析探討。筆者認(rèn)為新時(shí)期農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重主要有五個(gè)方面的人為因素：

　　人為因素之一：“挖農(nóng)補(bǔ)工”戰(zhàn)略。建國(guó)后，我國(guó)照搬蘇聯(lián)模式建設(shè)社會(huì)主義，實(shí)施工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，尤其是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。為了確保工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展所需的原始積累資金，國(guó)家從1953年開始實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，人為實(shí)行工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不等價(jià)交換，隱蔽地獲取工業(yè)化所需的原始積累資金，這種工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差一直延續(xù)到現(xiàn)在。盡管1985年國(guó)家改農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷為合同定購(gòu)，但剪刀差并沒(méi)有消除。這種農(nóng)產(chǎn)品不等價(jià)交換是農(nóng)民的最大一項(xiàng)隱性負(fù)擔(dān)，斯大林、毛澤東都承認(rèn)國(guó)家對(duì)農(nóng)民“挖得很苦”，農(nóng)民對(duì)國(guó)家作出了“很大貢獻(xiàn)”，這種“挖得很苦”、“很大貢獻(xiàn)”，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)就是人為的政策制度給他們帶來(lái)的最大的不公平負(fù)擔(dān)。據(jù)測(cè)算，1954－1978年，國(guó)家通過(guò)剪刀差從農(nóng)民手中獲取5100億元的巨額資金；
[3]1978－1991年，剪刀差累計(jì)已高達(dá)12329.5億元，相當(dāng)于同期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的22％；
1987－1991年，每年剪刀差絕對(duì)額高達(dá)1000－1900億元，成倍高于改革前的數(shù)額。[4]進(jìn)入20世紀(jì)90年代，剪刀差還呈不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，每年剪刀差絕對(duì)額都在1000億元以上。這說(shuō)明本來(lái)很貧困的農(nóng)民每年還要向城市和市民支付1000億元以上的負(fù)擔(dān)。這種工農(nóng)產(chǎn)品不等價(jià)交換形成的剪刀差，給農(nóng)民造成的負(fù)擔(dān)時(shí)間之長(zhǎng)、數(shù)額之大，在歷史上都是絕無(wú)僅有的，但大多數(shù)農(nóng)民并不清楚個(gè)中緣由，也沒(méi)有切身的體驗(yàn)，這是因?yàn)檫@種農(nóng)民負(fù)擔(dān)的方式和方法具有很強(qiáng)的隱蔽性特征，在人民公社政社合一的體制下，政府不是與單個(gè)的農(nóng)民進(jìn)行交易，而是通過(guò)公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)發(fā)生交易行為，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　加上連續(xù)不斷的政治運(yùn)動(dòng)和高壓控制，故而未引起農(nóng)民外向的強(qiáng)烈不滿，但這種隱蔽性加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的做法卻是以農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期落后和農(nóng)民的長(zhǎng)期貧困為代價(jià)的。

　　人為因素之二：城鄉(xiāng)隔離政策。20世紀(jì)50年代以來(lái)，我國(guó)在蘇聯(lián)模式的影響下建立起高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，為確保這個(gè)體制的運(yùn)轉(zhuǎn)，國(guó)家人為地實(shí)施了一系列城鄉(xiāng)分離、工農(nóng)分離、市民農(nóng)民分離的城鄉(xiāng)隔離政策，形成了中國(guó)特有的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。在戶籍制度上，以農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口把全體公民劃分為標(biāo)志鮮明的兩個(gè)類別，農(nóng)民不能進(jìn)城定居生活和尋找職業(yè)。在教育制度上，城市中小學(xué)教育全部由國(guó)家投資，農(nóng)村中小學(xué)教育則以攤派的方式由農(nóng)民掏腰包解決，1985年國(guó)家財(cái)政還取消了對(duì)農(nóng)村每個(gè)中學(xué)生31.5元、小學(xué)生22.5元的教育撥款，改由農(nóng)民在集體提留中提取。義務(wù)教育由政府的主要責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民的主要義務(wù)。在就業(yè)制度上，國(guó)家只負(fù)擔(dān)城市市民的就業(yè)和培訓(xùn)，農(nóng)民則自謀生路，市民失業(yè)有救濟(jì)，農(nóng)民失業(yè)無(wú)人問(wèn)，尤其突出的是，農(nóng)民不僅不能到國(guó)有集體企業(yè)就業(yè)，更不能到黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作，國(guó)家行政事業(yè)單位招干招工的首要條件就是你必須具備非農(nóng)業(yè)戶口，這就把農(nóng)民排除在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之外，農(nóng)民完全喪失了公平參與管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。在社會(huì)保障制度上，國(guó)家每年為城市居民提供成百上千億元的各類社會(huì)保障（養(yǎng)老、醫(yī)療、救濟(jì)、補(bǔ)助等），而農(nóng)民的生老病死傷殘就只能自己顧自己，不僅如此，農(nóng)民還要為政府分擔(dān)補(bǔ)助救濟(jì)農(nóng)村五保戶和烈軍屬。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，不存在什么童工、退休的問(wèn)題，從小就得干活，一直勞累到年老死去，大多數(shù)農(nóng)民有了病無(wú)錢治療，就靠“忍過(guò)去”。除此之外，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，在財(cái)政補(bǔ)貼上，在兵役制度上等各個(gè)方面都明顯存在著城鄉(xiāng)有別的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。時(shí)至今日，歧視農(nóng)民的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)仍然沒(méi)有得到根本性的動(dòng)搖和破除。這種人為的城鄉(xiāng)隔離政策是建國(guó)以來(lái)中國(guó)農(nóng)民的又一項(xiàng)最沉重的制度性負(fù)擔(dān)，這種實(shí)行“雙重標(biāo)準(zhǔn)”的城鄉(xiāng)分治政策，是“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”[5]的制度根源。

　　人為因素之三：現(xiàn)行稅費(fèi)缺陷�，F(xiàn)行稅費(fèi)制度是一種合法但不合理的制度。農(nóng)民現(xiàn)行的法定稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主要包括農(nóng)業(yè)稅（含地方附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、耕地占用稅、契稅）、提留統(tǒng)籌費(fèi)、義務(wù)工和積累工、教育集資以及國(guó)家規(guī)定的糧食、棉花等主要農(nóng)產(chǎn)品的定購(gòu)任務(wù)等項(xiàng)。且不說(shuō)基層政府和部門打著合法稅費(fèi)之名違背法律法規(guī)任意重重加碼、搭車收費(fèi)、提高基數(shù)、重復(fù)變相征收等種種混亂行為，單就上述合法稅費(fèi)本身來(lái)說(shuō)，卻存在嚴(yán)重的不合理因素。首先，從農(nóng)業(yè)稅來(lái)看，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制主要沿襲1958年頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》，1988年新開征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，1994年改為農(nóng)業(yè)特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅，簡(jiǎn)稱農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，1994年分稅制改革后將農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅劃分為地方稅；
20世紀(jì)80年代后期，農(nóng)業(yè)稅逐步由實(shí)物形式改為貨幣形式。傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為我國(guó)農(nóng)業(yè)稅率不高，但有的學(xué)者指出我國(guó)農(nóng)業(yè)稅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家增值稅的基本稅率，也高于發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)所實(shí)際負(fù)擔(dān)的稅率。[6]不過(guò)，綜觀世界各國(guó)稅制，基本上不單獨(dú)設(shè)立面向農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的稅種，我國(guó)單獨(dú)設(shè)立面向農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅的做法有損稅收的統(tǒng)一、公平和中性原則。比照城市居民月收入800元以上才征收個(gè)人所得稅，我國(guó)絕大部分農(nóng)民根本沒(méi)有達(dá)到納稅的起點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)。就法理來(lái)說(shuō)，如果土地長(zhǎng)期承擔(dān)著農(nóng)民的社會(huì)保障，國(guó)家沒(méi)有面向農(nóng)民的社會(huì)保障制度，那么政府也就沒(méi)有直接向農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收益收取稅費(fèi)的理由。[7]據(jù)統(tǒng)計(jì)，“九五”期間，農(nóng)民年均繳納農(nóng)業(yè)稅254億元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅從1996年79.6億元上升至1999年的88.9億元,年均增長(zhǎng)3.8%。[8]其次，從“三提五統(tǒng)”來(lái)看，20世紀(jì)80年代初，隨著人民公社的解體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建立，與人民公社體制相對(duì)應(yīng)的“三提五統(tǒng)”制度卻仍然保留下來(lái)，并沿襲至今。法規(guī)規(guī)定“三提五統(tǒng)”屬于集體資金，應(yīng)歸集體使用，其實(shí)則為“二稅”性質(zhì)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重要收入來(lái)源�！叭�提五統(tǒng)”實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制，變相地平調(diào)了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，侵犯了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。在“三提五統(tǒng)”的實(shí)際征收過(guò)程中，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擅自提高農(nóng)民人均純收入基數(shù)，使法定的“不超過(guò)5％”的杠杠形同虛設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1993年到1998年，全國(guó)“三提五統(tǒng)”費(fèi)由380億元增至729.7億元，年均增長(zhǎng)13.9％，人均由44.6元增至84元，年增13.8％。[9]再次，從農(nóng)民“兩工”和教育集資來(lái)看，農(nóng)民義務(wù)工和勞動(dòng)積累工實(shí)質(zhì)上是人民公社政社合一體制下對(duì)農(nóng)民勞動(dòng)的強(qiáng)制性無(wú)償?shù)挠?jì)劃調(diào)配和使用，已經(jīng)與家庭承包責(zé)任制和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)，現(xiàn)在農(nóng)村剩余勞力龐大，在組織大規(guī)模農(nóng)田水利基本建設(shè)時(shí)，應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制，堅(jiān)持自愿有償?shù)脑瓌t使用農(nóng)民勞力，農(nóng)民“兩工”已經(jīng)喪失其存在的合理性。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借“兩工”合法之名，行攤派之實(shí)。全國(guó)可統(tǒng)計(jì)的農(nóng)民“兩工”已從1994年的16.4個(gè)上升到1999年的18個(gè)，不少地方強(qiáng)行搞“以資代勞”，1999年全國(guó)農(nóng)民承擔(dān)“以資代勞”資金64億元，人均6.9元，勞均13.6。[10]義務(wù)教育的主要責(zé)任在政府，可在農(nóng)村農(nóng)民卻被迫“越俎代庖”代替政府掏錢辦義務(wù)教育。《義務(wù)教育法》規(guī)定的教育集資就成為基層政府加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的合法借口。特別是配合教育“雙基達(dá)標(biāo)”而進(jìn)行的教育集資活動(dòng)，在很多地方不僅把它當(dāng)作經(jīng)常性的集資項(xiàng)目，而且數(shù)額特別巨大。湖南省湘潭縣近幾年為完成教育“雙基”達(dá)標(biāo)驗(yàn)收，共投入1.75億元，基本上是向農(nóng)民收取的，1995－1997年連續(xù)三年每年向農(nóng)民集資5000萬(wàn)元，1998年又集資2600萬(wàn)元。[6]全國(guó)各地大都差不多。

　　人為因素之四：基層政權(quán)膨脹。農(nóng)村基層政權(quán)惡性膨脹主要體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)膨脹、人員膨脹、權(quán)力膨脹。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行以后，為了克服人民公社政社不分的嚴(yán)重弊端，國(guó)家從1983年起撤銷人民公社建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，到1985年全國(guó)“撤社建鄉(xiāng)”完成，中國(guó)建立起了史無(wú)前例的龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)管理體制，十多年來(lái)，其機(jī)構(gòu)和人員像滾雪球似的越滾越大。過(guò)去人民公社時(shí)期，公社僅有八大員，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，卻增至十幾大員、幾十大員，甚至上百大員，過(guò)去一個(gè)公社的全套人員不過(guò)二十幾人，而現(xiàn)在一般都達(dá)七、八十人，多的則上百人。多輪縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革也都未走出精簡(jiǎn)－－膨脹－－再精簡(jiǎn)――再膨脹的怪圈，機(jī)構(gòu)越精越大，人員越減越多。目前，全國(guó)共有4.8萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、80萬(wàn)個(gè)村委會(huì)和520萬(wàn)個(gè)村民小組，全國(guó)縣及縣級(jí)以下農(nóng)民出錢養(yǎng)活的干部（不包括教師）高達(dá)1316.2萬(wàn)人，平均每68個(gè)農(nóng)民供養(yǎng)一個(gè)縣及縣級(jí)以下干部。[12]另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總供養(yǎng)人員為1285萬(wàn)人，除去已離退休的280萬(wàn)，在職的還有1005萬(wàn)人，其中黨政機(jī)關(guān)人員140萬(wàn)人，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)31人，而每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際供養(yǎng)人員已高達(dá)235人。[13]

　　人為因素之五：政績(jī)至上理念。根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般要求，政府的主要職責(zé)是全力為民眾提供公共物品，造福人民�？稍谟�(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府成為無(wú)所不管、無(wú)所不能的萬(wàn)能政府，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，政府的職能未能及時(shí)轉(zhuǎn)變，相反，基層政府和各職能部門紛紛成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的逐利主體。各級(jí)各部門的內(nèi)部權(quán)力運(yùn)作已蛻變成“政績(jī)至上”的行政理念，而這種“政績(jī)”又主要體現(xiàn)在一大堆上級(jí)下達(dá)的和各級(jí)加碼的數(shù)字指標(biāo)上，所以筆者稱之為“數(shù)字型政績(jī)至上”，這種“數(shù)字型政績(jī)”就是把各級(jí)各部門的“政績(jī)”簡(jiǎn)單濃縮成一大串“數(shù)字指標(biāo)”，完成或超額完成“數(shù)字指標(biāo)”，就表明“政績(jī)突出”，這是各級(jí)干部升遷的主要依據(jù)，否則就是“無(wú)能”，升遷無(wú)望。在這種“數(shù)字型政績(jī)至上主義”的行政理念驅(qū)使下，各級(jí)各部門為了炫耀自己的“政績(jī)”和表現(xiàn)自己的“才華”，就必然全力以赴提前或超額完成“數(shù)字指標(biāo)”任務(wù)，這就使得政府行政的最大目的已經(jīng)不再是提供公共物品，而是不擇手段地完成“數(shù)字指標(biāo)”任務(wù)，為此，虛報(bào)瞞報(bào)數(shù)字者有之，貸款交稅者有之，強(qiáng)行收稅費(fèi)置民于死地者有之，所謂“數(shù)字出官，官出數(shù)字”正是這種“數(shù)字型政績(jī)至上主義”的必然結(jié)果。對(duì)基層干部來(lái)說(shuō)，既然完成上級(jí)“數(shù)字指標(biāo)”任務(wù)可博取“政績(jī)”，而完成自己加碼的“數(shù)字任務(wù)”又可獲取私利，那么在沒(méi)有外部有效約束的情況下，瘋狂追逐自身利益最大化的權(quán)力，必然橫沖直撞，置民于無(wú)法招架的地步。在這種泛濫的權(quán)力面前，農(nóng)民不斷付出眼淚、鮮血和生命的代價(jià)來(lái)“配合”完成“數(shù)字指標(biāo)”任務(wù)。由于公、檢、法部門在催交農(nóng)民稅費(fèi)時(shí)常常是“一鍋煮”，受到侵害的農(nóng)民只能集體上訪。在這樣一種行政理念下，一切妨礙基層政府實(shí)現(xiàn)“數(shù)字政績(jī)至上”行為的都會(huì)遭到無(wú)情地打擊、摧殘和限制，“官逼民死”和“農(nóng)民逃亡”的現(xiàn)象怵目驚心。據(jù)中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于涉農(nóng)惡性案件的通報(bào)，1995年全國(guó)共查處13起惡性案件，被鄉(xiāng)村干部逼死打死的農(nóng)民12人；
1996年涉農(nóng)惡性案件上升到26起，鄉(xiāng)村干部逼死打死的農(nóng)民26人（其中還有一名11歲的小學(xué)生），[14]近幾年來(lái)，涉農(nóng)惡性案件還在不斷發(fā)生。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家盛洪稱這是農(nóng)民“最沉重的負(fù)擔(dān)”。

　　三、解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題關(guān)鍵性對(duì)策建議

　　中國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題是一個(gè)十分復(fù)雜而艱巨的重大經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)問(wèn)題。如果不從更高的層次上、更寬廣的視野上、更有力的改革上入手，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題就不可能得到真正的解決。筆者認(rèn)為，切實(shí)解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)的過(guò)程，就是真正實(shí)踐“三個(gè)代表”的過(guò)程。要從根本上徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，就必須走出一個(gè)怪圈、樹立一種信念、實(shí)施五大改革。

　　走出一個(gè)怪圈。就是走出一個(gè)對(duì)農(nóng)民命運(yùn)擅作主張的歷史性怪圈。在幾千年的封建專制主義統(tǒng)治下，農(nóng)民都是統(tǒng)治階級(jí)任意擺布的動(dòng)物和工具，農(nóng)民沒(méi)有任何約束統(tǒng)治階級(jí)保護(hù)自己的權(quán)利，也根本沒(méi)有參與制定游戲規(guī)則的權(quán)利，只有堅(jiān)決執(zhí)行、埋頭苦干的義務(wù)。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，消滅了人剝削人、人壓迫人的舊制度，勞動(dòng)人民在歷史上第一次當(dāng)家作了國(guó)家和社會(huì)的主人。但建國(guó)后囿于當(dāng)時(shí)的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，我國(guó)建立起高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)民又受到了新的嚴(yán)重束縛，農(nóng)民的主人翁地位得不到保障，無(wú)論是“挖農(nóng)補(bǔ)工”經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，還是限制農(nóng)民進(jìn)城的戶籍制度，抑或其他諸方面，農(nóng)民都無(wú)權(quán)參與政策的制定，只有被動(dòng)地執(zhí)行和落實(shí)。目前被一些人樂(lè)觀稱為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)治本之策的稅費(fèi)改革，其實(shí)也是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下排斥農(nóng)民參與決策的舊模式，雖然在短期內(nèi)稅費(fèi)改革或許能在一定程度上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但稅費(fèi)改革并沒(méi)有觸動(dòng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的總病根，其實(shí)際效果很難使人樂(lè)觀。

　　樹立一種信念。就是樹立憲法神圣的信念。憲法是共和國(guó)之母，沒(méi)有憲法就沒(méi)有共和國(guó)。共和國(guó)之所以需要憲法，是因?yàn)閼椃ň哂凶罨�本的兩重功能，一是保障公民的自由和�?quán)利，二是約束國(guó)家權(quán)力，而要有效約束國(guó)家權(quán)力，就必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行分解和制衡。在憲法之母的眼中，沒(méi)有富貴和貧賤之分，也沒(méi)有工人、農(nóng)民、知識(shí)分子、國(guó)家干部、公務(wù)員等之別，只有在法律面前人人平等的公民概念。歷史和現(xiàn)實(shí)都已證明，拋棄憲法之母的“不孝”之子，必然慘遭權(quán)力的萬(wàn)般蹂躪。樹立憲法神圣的信念，體現(xiàn)在農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題上，就是要做到三條：一是農(nóng)民與其他任何職業(yè)人員一樣都是共和國(guó)公民，農(nóng)民的自由權(quán)利必須得到切實(shí)的保障，一切政策法律法規(guī)的制定和出臺(tái)，都不得有歧視農(nóng)民的規(guī)定，不能實(shí)行城鄉(xiāng)有別的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，而且對(duì)于像農(nóng)民這樣的弱勢(shì)群體，法律還應(yīng)給予保護(hù)。二是破除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下代替農(nóng)民作主和城鄉(xiāng)、行業(yè)等分割的思維模式，拋棄城市中心主義。在制定政策法律法規(guī)時(shí)，不能把農(nóng)民撇在一邊，不能單由管制農(nóng)民的強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)和社會(huì)精英代替農(nóng)民作主制定政策和法律法規(guī)。三是讓農(nóng)民平等地參與制定游戲規(guī)則。共和國(guó)是人民當(dāng)家作主的國(guó)家，農(nóng)民應(yīng)該平等地參與制定游戲規(guī)則，充分體現(xiàn)農(nóng)民在社會(huì)主義新社會(huì)成為國(guó)家、社會(huì)和自己命運(yùn)的主人。讓農(nóng)民參與制定的游戲規(guī)則，各方都必須共同執(zhí)行，確保制度的有效性。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，要使制度具有有效性，其規(guī)則必須對(duì)所有有關(guān)的行為主體都有約束力，制度一旦實(shí)施，任何行為主體都無(wú)權(quán)事后單方面修改規(guī)則，對(duì)違規(guī)行為，必須有一套有效的“發(fā)現(xiàn)機(jī)制”和嚴(yán)厲的外部懲治手段，以加大違規(guī)行為的代價(jià)，否則，制度就是有“缺陷”的，其有效性是不足的，甚至是無(wú)效的。歷史已經(jīng)證明，只要給農(nóng)民自由，農(nóng)民就會(huì)創(chuàng)造出驚人的歷史奇跡。

　　五大改革：（一）是調(diào)整工業(yè)傾斜政策，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　消除人為剪刀差。建國(guó)后我們選擇優(yōu)先發(fā)展工業(yè)化戰(zhàn)略時(shí)，將工業(yè)化的發(fā)展分為三個(gè)階段，并在不同的階段采取相應(yīng)的不同政策，在工業(yè)化初期階段，實(shí)行挖農(nóng)補(bǔ)工，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展；
在工業(yè)化中期階段，實(shí)行農(nóng)工自補(bǔ)階段，農(nóng)業(yè)與工業(yè)平等發(fā)展；
在工業(yè)化的后期，實(shí)行以工補(bǔ)農(nóng)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)發(fā)展。學(xué)術(shù)理論界普遍認(rèn)為，到20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)工業(yè)化初期階段即農(nóng)業(yè)向工業(yè)化提供剩余的歷史時(shí)期已經(jīng)完成。按理說(shuō)，國(guó)家應(yīng)及時(shí)調(diào)整挖農(nóng)補(bǔ)工政策，但是，國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策卻仍然實(shí)行工業(yè)化初期階段的挖農(nóng)補(bǔ)工政策。連續(xù)近半個(gè)世紀(jì)的挖農(nóng)補(bǔ)工，使農(nóng)民以自身的貧困支撐起國(guó)家工業(yè)化的發(fā)展、城市的繁榮以及市民生活水平的提高，整整二、三代農(nóng)民為此作出了巨大的犧牲�？涩F(xiàn)在身居城市的決策者和市民似乎遺忘了當(dāng)年的“諾言”，這是很不應(yīng)該的。建議國(guó)家審時(shí)度勢(shì)，乘我國(guó)正式成為WTO成員國(guó)之際，及時(shí)調(diào)整挖農(nóng)補(bǔ)工政策，取消人為制造的剪刀差，并適應(yīng)WTO的需要，依照國(guó)際慣例和國(guó)外對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行普遍扶持和保護(hù)的做法，實(shí)行以“以工補(bǔ)農(nóng)”，切實(shí)扶持和保護(hù)農(nóng)業(yè)，維護(hù)農(nóng)民的切身利益。

　　（二）是廢除“一國(guó)兩策”政策，破除二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。在一個(gè)國(guó)家內(nèi)實(shí)行城鄉(xiāng)隔離政策，這在全世界都是絕無(wú)僅有的，應(yīng)該堅(jiān)決廢除。在戶籍制度上，廢除二元戶籍制度，實(shí)行城鄉(xiāng)一致的戶口登記制度和居民身份證制度，盡快將戶籍制度的改革從小城鎮(zhèn)擴(kuò)大到大中城市，撤除人為的城鄉(xiāng)樊離，萬(wàn)眾一心推倒“戶籍墻”。[15]公民的居住和遷徙自由是一項(xiàng)十分重要的“基本的人權(quán)”，[16]應(yīng)重新修改《憲法》，恢復(fù)公民的居住和遷徙自由權(quán)，廢除1958年1月通過(guò)的限制農(nóng)民進(jìn)城的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，制定和頒布確保公民居住和遷徙自由的新《戶口登記法》。在教育制度上，真正實(shí)行和普及義務(wù)教育，明確規(guī)定義務(wù)教育的主要重任在各級(jí)政府，城鄉(xiāng)中小學(xué)一律由國(guó)家統(tǒng)一投入，修改《義務(wù)教育法》，取消要農(nóng)民出錢的教育集資，全體公民在受教育權(quán)上一律平等。在就業(yè)制度上，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)制度，黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位一律對(duì)包括農(nóng)民在內(nèi)的全體農(nóng)民開放，農(nóng)民與市民一樣有到黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位工作和就業(yè)的權(quán)利，有直接參與管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事業(yè)的權(quán)利。在社會(huì)保障上，國(guó)家應(yīng)該著眼于全體公民，統(tǒng)籌兼顧、公平一致地建立社會(huì)保障制度，讓包括農(nóng)民在內(nèi)的全體公民平等地享受國(guó)家提供的社會(huì)保障，既是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的表現(xiàn)，又是《國(guó)際人權(quán)公約》的普通要求。我國(guó)政府1997年簽署、全國(guó)人大常委會(huì)2000年2月批準(zhǔn)的聯(lián)合國(guó)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》2001年7月開始在我國(guó)生效，該國(guó)際公約規(guī)定“人人有權(quán)享受社會(huì)保障，包括社會(huì)保險(xiǎn)�！盵17]總之，國(guó)家在制定政策和法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)該歷史性告別計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。政府不僅僅是城市市民的政府，也是農(nóng)村農(nóng)民的政府，在制定任何政策和法律法規(guī)時(shí)，政府不能老是把“屁股坐在城市和市民一邊”。

　�。ㄈ�）是改革傳統(tǒng)稅費(fèi)制度，取消一切不合理收費(fèi)�，F(xiàn)行稅費(fèi)制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和思維模式下形成和制定的，極不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，與國(guó)際慣例不相適應(yīng)，與世界各國(guó)統(tǒng)一公平的稅負(fù)原則不相適應(yīng)。應(yīng)對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)稅制進(jìn)行根本性地改革，現(xiàn)在正在試點(diǎn)的稅費(fèi)改革，實(shí)質(zhì)上是對(duì)傳統(tǒng)稅制進(jìn)行細(xì)枝末節(jié)的修補(bǔ)，其效果難遂人愿。應(yīng)該采取國(guó)際上通行的做法，在農(nóng)業(yè)稅制度改革上，取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，將其分別并入相應(yīng)的增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅和資源稅中，使農(nóng)民作為納稅人取得與其他社會(huì)成員平等的納稅地位。進(jìn)入20世紀(jì)80年代后我國(guó)農(nóng)業(yè)稅收占國(guó)家稅收收入的比重在5%左右，總額不過(guò)二、三百億元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不到100億元，兩項(xiàng)加起來(lái)不過(guò)300億元，而浙江一家遠(yuǎn)華走私大案的走私金額就達(dá)300多億元。其次，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留和農(nóng)民“兩工”。鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)質(zhì)上是人民公社舊體制的產(chǎn)物，屬于集體資金，它不應(yīng)該在稅費(fèi)改革中并入“正稅”之內(nèi)，而應(yīng)完全取消。村提留屬于村集體所有的資金，也不應(yīng)并入“正稅”之中，應(yīng)該在村民自治的柜架下，由村民民主決策予以解決。農(nóng)民的義務(wù)工、積累工是人民公社時(shí)期大搞集體生產(chǎn)和群眾運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，應(yīng)該堅(jiān)決取消。至于教育集資等一切收費(fèi)、集資、攤派都應(yīng)統(tǒng)統(tǒng)予以取消。再次確立“不經(jīng)人大批準(zhǔn)，政府不能證稅”的最高原則。議會(huì)產(chǎn)生的原始動(dòng)因就是人民限制國(guó)王胡亂征稅而逐漸發(fā)展?fàn)畲笃饋?lái)的，早在英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期，流行一句非常有名的口號(hào)是“不經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)，國(guó)王無(wú)權(quán)征稅�！边@既是對(duì)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，又是對(duì)國(guó)王濫用權(quán)力的制約。從理論上說(shuō)，我國(guó)稅收的征管必須經(jīng)全國(guó)人大審議批準(zhǔn)，否則任何單位和個(gè)人都不得向人民群眾征稅�？晌覈�(guó)的現(xiàn)實(shí)情況是，各級(jí)各部門不僅擅自制定每年稅收增長(zhǎng)目標(biāo)以示“政績(jī)”，而且紛紛出臺(tái)各種收費(fèi)項(xiàng)目中飽私囊，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和職能部門隨意下個(gè)文件就可以向農(nóng)民收取種種名目繁多的費(fèi)用，這種空前紊亂的局面舉世罕見，這不能不說(shuō)我國(guó)人大應(yīng)對(duì)此負(fù)有很大責(zé)任。嚴(yán)峻的現(xiàn)象向我們昭示，我國(guó)也應(yīng)該確立這樣的信念原則：“不經(jīng)人大批準(zhǔn)，政府不能征稅”，更不能收費(fèi)。至于各級(jí)各部門亂收費(fèi)就更加不用說(shuō)了。

　�。ㄋ模┦浅蜂N鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，提高農(nóng)民組織化程度。我國(guó)在撤銷人民公社的基礎(chǔ)上建立起了歷史上和世界上最龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)，盡管中央政權(quán)每隔幾年進(jìn)行一次縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，但其結(jié)果是越精減越龐大，龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員已成為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一個(gè)突出的直接原因�，F(xiàn)行的縣鄉(xiāng)兩級(jí)政權(quán)同時(shí)在農(nóng)村一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)行使國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理領(lǐng)域內(nèi)事實(shí)上存在兩個(gè)政府，而且由于縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的設(shè)置原理是“縣政府建設(shè)取實(shí)，鄉(xiāng)政府建設(shè)取虛”，鄉(xiāng)政府實(shí)質(zhì)上是有名無(wú)實(shí)。在實(shí)際運(yùn)作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏建立一級(jí)完全政府的財(cái)力，并且在職能上已經(jīng)淪落為要糧要錢要命的“三要”政府。根據(jù)我國(guó)歷史上幾千年來(lái)的鄉(xiāng)村自治傳統(tǒng)和國(guó)際上通行的地方自治做法，應(yīng)該在行政體制安排上撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織，相應(yīng)地實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治委員會(huì)，其成員由全鄉(xiāng)鎮(zhèn)民直接選舉和罷免，這也是我國(guó)基層民主政治建設(shè)由村一級(jí)擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的必然趨勢(shì)。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，迫切需要提高農(nóng)民的組織化程度，組建農(nóng)會(huì)和其他農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織。本來(lái)組織農(nóng)會(huì)與工會(huì)是我們黨在革命時(shí)期動(dòng)員民眾、推翻剝削階級(jí)統(tǒng)治的重要力量，但建國(guó)后工會(huì)保留下來(lái)，農(nóng)會(huì)卻消失了。世界農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)健康發(fā)展的農(nóng)會(huì)有利于改變農(nóng)民相對(duì)低下的社會(huì)地位，也有利于社會(huì)穩(wěn)定，成立農(nóng)會(huì)的目的主要是保障農(nóng)民最基本的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利，成立農(nóng)會(huì)，可以使農(nóng)民有組織地參與國(guó)家政策和法律法規(guī)的制定，使農(nóng)民平等地參與制定游戲規(guī)則。

　　（五）是正確定位政府職能，強(qiáng)化權(quán)力制約和監(jiān)督。傳統(tǒng)的政府是無(wú)所不包的萬(wàn)能政府，與民爭(zhēng)利；
在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在我國(guó)加入WTO的情況下，應(yīng)該重新界定政府的職能，建立公共政府。根據(jù)國(guó)際慣例，政府的職能主要定位于提供公共物品，為民謀利。在轉(zhuǎn)變政府職能上，必須實(shí)行政企分開，政社分開，還權(quán)與企業(yè)，還權(quán)與社會(huì)，充分發(fā)育和發(fā)揮社會(huì)中介組織的積極作用。政府內(nèi)部管理方式要實(shí)行根本性改革，廢除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的企業(yè)化的目標(biāo)管理責(zé)任制，拋棄“數(shù)字型政績(jī)至上主義”。廢除干部任命制，實(shí)行民選罷免和公平的考試錄用制。廢除人為的財(cái)政目標(biāo)增長(zhǎng)制，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政體系，改“量出制入”為“量入為出”，有多少稅收多少稅，而不是事先定下稅收任務(wù)總目標(biāo)，再去挖地三尺找稅。加強(qiáng)基層政權(quán)的權(quán)力制衡和監(jiān)督，司法權(quán)力地方化現(xiàn)象相當(dāng)突出，后果十分嚴(yán)重，應(yīng)改革司法制度，實(shí)行司法權(quán)力中央化，確保司法獨(dú)立和司法公正，地方不能搞公檢法“聯(lián)合作戰(zhàn)”。在強(qiáng)化上級(jí)監(jiān)督、同級(jí)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督，在堅(jiān)持黨的基本路線和法律法規(guī)的前提下，新聞媒體要加大對(duì)基層政權(quán)和干部行為的監(jiān)督力度，在全社會(huì)形成監(jiān)督權(quán)力的強(qiáng)大氛圍。

　　參考文獻(xiàn)：

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　　[2]一本奇書的奇遇[N].南方周末.2000年10月12日

　　[3]參見侯石安.國(guó)家與農(nóng)民“取”與“予”的關(guān)系研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題.2000(6)

　　[4]參見雷寧志.理論偏差－－農(nóng)民負(fù)擔(dān)根源探析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題.1994(1)

　　[5]參見黃廣明 李思德.鄉(xiāng)黨委書記含淚上書 國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)情批復(fù)[N].南方周末.2000年8月24日

　　[6]參見馮海發(fā).關(guān)于我國(guó)農(nóng)業(yè)稅制度改革的思考[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì).2001(5)

　　[7]參見農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心.中國(guó)農(nóng)村研究報(bào)告(1999)[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社.2000年.第125-126頁(yè).

　　[8][9][10]轉(zhuǎn)引自國(guó)家計(jì)委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組.農(nóng)村稅費(fèi)問(wèn)題研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考.2001(24).

　　[11]參見張紅宇等.要高度重視農(nóng)民增收減負(fù)問(wèn)題[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì).1998(9).

　　[12]轉(zhuǎn)引自朱忠貴.農(nóng)業(yè)稅制改革與農(nóng)民負(fù)擔(dān)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題.1999(4).

　　[13]轉(zhuǎn)引自趙陽(yáng).農(nóng)村稅費(fèi)改革:包干到戶以來(lái)又一重大制度創(chuàng)新[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì).2001(6).

　　[14]轉(zhuǎn)引自梁駿等編著.村民自治－－黃土地上的政治革命[M].北京：中國(guó)青年出版社.2000年.第18頁(yè).

　　[15]參見張英紅.二元戶籍制：半個(gè)世紀(jì)的“城鄉(xiāng)冷戰(zhàn)”[J].城鄉(xiāng)建設(shè).2001(7).

　　[16]參見張英紅.自由遷徙：離我們還有多遠(yuǎn).百姓.2001(12).

　　[17]轉(zhuǎn)引自壽蓓蓓.中國(guó)戶籍制度悄悄改革[N].南方周末.2001年8月30日.

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