時間：2002年9月28日

　　地點：北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心萬眾樓

　　蔡定劍，男，江西新建縣人，北京大學(xué)法學(xué)博士�，F(xiàn)任全國人大常委會秘書處供職，北京大學(xué)法學(xué)院人民代表大會與議會研究中心執(zhí)行主任，兼任中國政法大學(xué)研究生院教授，國家行政學(xué)院法學(xué)部研究員北京政法管理干部學(xué)院特聘教授等。

　　很高興來到我們北大經(jīng)濟研究中心來作一次關(guān)于民主選舉問題的談話。

　　馬克思主義關(guān)于選舉的民主理論有所謂四原則：即選舉的普遍、平等、直接、秘密原則。選舉是否民主，一般用這四原則來衡量。關(guān)于選舉的普遍問題，中國不像西方國家經(jīng)過很長的時間來爭取普選權(quán)，文化大革命后中國共產(chǎn)黨宣布取消階級，就基本上實現(xiàn)了普選權(quán)。這一點還是比較快地做到了；
平等的選舉，建國后主要是農(nóng)村與城市的代表的代表權(quán)不平等，現(xiàn)在縮小了不平等的差距，但從其它方面全面地看，應(yīng)該說我國的選舉還是比較平等的，這點也問題不大；
至于秘密投票的選舉現(xiàn)在也基本上做到了；
現(xiàn)在問題比較大的是直接選舉，我們直接選舉的程度是非常低的，現(xiàn)在老百姓只能直選村長，只能直選鄉(xiāng)人大代表和縣人大代表，所以我國的直接選舉的程度是很低的。從世界范圍看，全世界180多個國家和地區(qū)，國家議會（有兩院制的下議院）不是直接選舉的大概不超過10個。

　　新中國選舉制度的變遷

　　搞什么樣的選舉制度，在新中國建國初就提出這個問題，當時我們黨的領(lǐng)導(dǎo)人有個解釋，就是過去我們在反對國民黨統(tǒng)治時提出過民主選舉的口號，但是人民著手建立自己的政府時，還要從中國的實際情況出發(fā)。中國的情況比較特殊，中國的經(jīng)濟文化還比較落后，好多人還不識字，人民的覺悟程度還不高，中國國家這么大，一下子搞普遍、平等、直接的選舉有困難。如果我們完全平等，中國的農(nóng)民太多，一選舉全是農(nóng)民代表，等等。所以1953年的選舉法是一個非常有限的民主選舉制度。

　　到1979年，中國經(jīng)過文化大革命以后，經(jīng)歷了沒有民主和法制的慘痛教訓(xùn)，這時中國共產(chǎn)黨總結(jié)經(jīng)驗對中國的政治體制做了一些重要的改革，這包括擴大全國人大常委會的權(quán)力，擴大地方的自主權(quán)，在地方設(shè)立人大常委會，并賦予地方以立法權(quán)，廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制其中還有一項改革是選舉的改革，它包括擴大直接選舉的范圍，將直接選舉從農(nóng)村鄉(xiāng)一級擴大的縣一級；
當時雖然沒有規(guī)定可以競選，但規(guī)定可以以各種方式宣傳候選人；
另外還規(guī)定了差額選舉，規(guī)定代表和選民可以聯(lián)名提名候選人等等。

　　當時的選舉改革是民主的大發(fā)展。文化大革命后大家都渴發(fā)展民主。上個世紀的1980年北大搞過一個競選，當時的問題出來了，有有的人在競選時發(fā)表“自由化”的言論，所以在1982年修改選舉法的時候，進行了收縮，將原來的可以以各種方式介紹候選人改成只能在選民小組會上介紹候選人。這個意思就是不可以搞競選。這就是有些后退了。但是在過去20年，民主選舉總的是在不斷前進。在1986年中央提出搞政治體制改革，1988年前后的選舉，通過修改選舉法和地方組織法，進一步推進差額選舉和完善介紹候選人的制度。各地出現(xiàn)了要求候選人與選民見面的情況，如當時北京市的副市長還在電視上亮相，發(fā)表簡短的演說。全國不少地方出現(xiàn)代表提名的國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人當選的情況�？傮w上來講，這二十年來中國選舉制度還是在發(fā)展社會主義民主的指導(dǎo)方針下，不斷沖破各種束縛的情況下向前發(fā)展。我們在人大工作的人都深有體會，地方選舉中民主是經(jīng)過很艱難的斗爭，全國人大一步一步地在法律上將選舉程序民主化，但實施中會遇到很大的阻力，這個斗爭是很無聲的，有時是很激烈的。

　　艱難的民主選舉

　　原來我們在《選舉法》中規(guī)定，可以搞預(yù)選。這就是因為過去我們確定正式候選人是靠協(xié)商。很多地方就搞“貓膩”，暗箱操作，那么協(xié)商來協(xié)商去，最終還是領(lǐng)導(dǎo)上定的人入選，沒有民主程序�！哆x舉法》就規(guī)定了如何確定候選人，要搞預(yù)選，預(yù)選得票多的人進入正式選舉。結(jié)果有的地方就將預(yù)選搞成等額，為了防止這種情況，，后來法律上就干脆取消預(yù)選。

　　法律規(guī)定，國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的選舉，副職一律都要搞差額，正職是可以搞差額，也可以搞等額。那么這樣一規(guī)定各地提名的正職一定是等額的，不可能提差額候選人；
后來1988年前后。中國搞政治體制改革，不少地方的選舉，包括正副省長的國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人組織部門提名的都落選了，我的統(tǒng)計是有11個地方這種提名都落選了，而代表聯(lián)合提名的候選人當選了。這是以前從來沒有發(fā)生過的事情。

　　針對這種情況，有人就提出，說這個要改革，政府的副職領(lǐng)導(dǎo)人不要搞選舉了，還成由正職組閣，由人大任命就行了。他們找到的理論西方的組閣制。我們就寫了一篇文章來批駁這種理論。我說組閣制是對的，但是組閣制的前提是有權(quán)組閣的這個人必須是真正民選的，如果他不是真正民選的話，由他來組閣，這不是把選舉制改成任命制了嗎？這不是民主的大倒退么！

　　有些地方選舉組織部門為了能有效的控制選舉，不斷發(fā)明新的招法，比如選舉副縣長，有組織提名和代表提名，那么組織提名的可提前就發(fā)給大家，醞釀協(xié)商�？纱�表提名的呢，就搞突然襲擊，明天選舉，有的就今天下午五點鐘才告訴大家說“大家提名吧！”根本就沒有時間讓代表來醞釀聯(lián)合提名。如果代表要在不同的代表團聯(lián)合提名，有的地方就給扣上“非法串連”、“非組織活動”的帽子。我們1995年在修改組織法的時候，為打破地方的這種操作上的做法，明確規(guī)定讓代表提名候選人必須提前兩天，讓大家有時間來醞釀提名。還規(guī)定不論誰提名的候選人不能提出差額，只能提出等額名單。就是為限制組織上把候選人提滿。如果組織部門把候選人都提出來了，那么代表們一看，你組織上都已經(jīng)安排好了，我們就不提了。《選舉法》為了打破這個局面，就規(guī)定提名只能提等額的人，不能提差額的人�，F(xiàn)在一些地方在選舉中又有新的辦法對付民主選舉，如組織出面做工作，不讓黨員代表參加聯(lián)合提名，或者黨員被提名的動員他主動聲明不當候選人，使代表提不候選人或介名無效。我以上舉的這些例子就是說明，在中國推選民主選舉是很艱難的，經(jīng)過反復(fù)斗爭，才能發(fā)展民主。在過去二十年里，我們?nèi)珖�人大對選舉法進行了多次修改，發(fā)展社會主義民主，而某些地方領(lǐng)導(dǎo)就是千方百計地來控制選舉，使選舉按自己的意志進行，在這個過程中，我國的選舉還是一步一步的朝著更民主的方向邁進。

　　中國農(nóng)村的選舉

　　下面有同學(xué)問我，當年村民自治，村委會選舉是很超前的，怎么能搞起來？我剛好比較清楚的知道這件事。這個法的制定確確實實跟彭真委員長個人有很大的關(guān)系，是他提出要搞這個村民自治，民主選舉，力主要通過村民委員會組織法，當時討論這個法律時，很多人不同意，常委會就討論了三次，代表大會還討論了一次，那時一個法律一般在常委會上討論一次就通過。為什么討論這么多次？就是反對的人不少。沒有彭真?zhèn)�法是不可能通過的。

　　當時為什么彭真會提出這個問題？彭真是20世紀50年代黨中央主管政法的一位領(lǐng)導(dǎo)人，他是當過北京市委書記，全國人大的副委員長。文化大革命開始他是第一批受害者，被投入監(jiān)獄好象是有8年。文化大革命以后在反思歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的時候，彭真是在老一代的領(lǐng)導(dǎo)人里面在民主法制方面反思比較深刻的一個。當時他為通過這個法，他專門有個講話，他說：中國搞民主，要有兩個方面，在上面，從我們中央來講，是要發(fā)揮人民代表大會制度的作用，體現(xiàn)人民當家作主，管理國家大事；
下面要搞村民自治，民主選舉村民委員會，實行民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督，讓農(nóng)民能夠直接管理自己身邊的事情。九億農(nóng)民如果連自己身邊的事都管不了，談什么當家作主，管理國家大事。他提出村民自治當時很多人覺得這個法會把我們黨和政府在基層的基礎(chǔ)都搞掉。

　　這個法律雖然在1987年勉強地通過并頒布，為讓一些不太贊成的投票，在這個后標了一“試行”。法通過后在很長的一段時間沒有人知道，默默無聞。當時我認為，這個法先制定了再說，先實施不了也沒有關(guān)系，總有一天會有人把它撿起來當作一個武器來使用的。我在1988年寫過文章，談如何實施村委會組織法。村民選舉制度確立以后，一直到20世紀90年代初，民政部在個別地區(qū)從搞試點開始將這個法逐步實施開來。首先是在吉林、山西、河北等地。通過試點、推廣，村民選舉制度得到承認、發(fā)展。到1998年，民政部和全國人大常委會總結(jié)村民民主選舉和自治的經(jīng)驗，全面修改《村委會組織法》，將一些好的制度又加了進去，這個制度已經(jīng)作為中國的“草根民主”逐步扎根開花。當然大家也不要太樂觀，這種很嫩的花也會很容易被人踐踏。

　　選舉會有副作用的，選舉帶來的副作用如果不能很好的抑制，很有可能被人利用來破壞選舉和扼殺選舉比如在農(nóng)村里用金錢來控制選舉、家族勢力和暴力行為等等已經(jīng)出現(xiàn)，有些人不主張搞選舉就是以這個理由來反對選舉，說這樣把農(nóng)村搞亂了。選舉肯定是有副作用的，任何好的東西都會有一個影子，問題是如何來看待利弊，問題是我們是否有措施把它的弊端限制在最小的范圍內(nèi)，這是我們要面臨的問題。

　　中國有搞民主的基礎(chǔ)嗎？

　　中國要進一步發(fā)展民主，擴大直接選舉就碰到了一個很大的理論障礙，這種理論說：中國經(jīng)濟文化落后，老百姓的素質(zhì)太低，不能搞擴大直選，這是中國的國情；
如果搞得不好會把中國的社會搞亂——這是一個很有迷惑力的理論。這種理論在知識分子、政治家包括在老百姓中都有這樣的想法。中國的這個理論不是現(xiàn)在才產(chǎn)生的，近代史上我們的許多精英領(lǐng)袖人物康有為、梁啟超、孫中山都是這么認為的，有過這方面的講話。

　　我覺得很有必要對這個理論進行考究一番，這也是我們組織一場關(guān)于選舉問題的調(diào)查的重要出發(fā)點。我們組織了十多名專家進行了兩年多的工作，調(diào)查的出發(fā)點是從公民受教育程度、經(jīng)濟發(fā)展、政治因素、不同地區(qū)和不同群體、不同職業(yè)身份的人的角度來了解不同的人的選舉意識、選舉觀念和選舉行為的差距，從而得到一些結(jié)論。到底是什么因素決定人們的選舉行為，它與公民素質(zhì)、經(jīng)濟水平等有沒有關(guān)系，是什么關(guān)系。從我們調(diào)查的分析來看，有的與我們想象的是一致的，而有的卻是完全相反的。比如公民的文化水平和受教育程度與選舉意識和行為的關(guān)系。還有政治身份，如黨員、國家機關(guān)的干部，一般來說選舉的積極性表現(xiàn)得會相對高一些。但是我們對數(shù)據(jù)進行深入的分析發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的調(diào)查表明，農(nóng)民的選舉意識比城市的市民的選舉意識要高，比大學(xué)生要高。無論是選舉意識，選舉參與程度，選舉改革的態(tài)度，農(nóng)民都比城市居民和學(xué)生都要高。另外很多數(shù)字都表明：大學(xué)生的選舉參與程度比農(nóng)民的要低，還包括知識分子、科研人員。大學(xué)生是一個理想型、觀念型的群體，對選舉來說他們沒有什么特別的利益，他們對選舉的民主程序和政治環(huán)境感興趣，對他們認為不感興趣的選舉是很冷談的。而農(nóng)民對選舉有很高的熱情，這是因為利益因素在起作用，無所謂素質(zhì)高低。所以不能說大學(xué)生的選舉素質(zhì)就比農(nóng)民高。也許文化的因素，政治的因素，經(jīng)濟的因素在一定程度上起作用，但是最終決定作用的因素還是利益。在利益的作用下，其他因素都回排到次要的地位。

　　什么是政治素質(zhì)、政治覺悟？如果大家把政治看成是政治知識、政治理論，那確實是知識分子的政治素質(zhì)高。但為什么實踐中知識分子比農(nóng)民還不愿去投票？什么是政治，說明白就是公眾參與自己事務(wù)的管理就是政治，如果這樣來看政治素質(zhì)，那么只要是一個健全的人，一個能夠意識到他的利益所在的人，就有能力參與政治。對選舉來說，人們看到利益所在就會積極投票，看不到利益所在就不會積極投票，任何人都一樣，無所謂素質(zhì)高低。關(guān)鍵是你讓不讓他們參與和給不給適當?shù)耐菊鲄⑴c，在制度設(shè)計上能否把政治行為與個人利益聯(lián)系起來。這就是我們的結(jié)論。

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