徐勇:變鄉(xiāng)級(jí)政府為派出機(jī)構(gòu)
發(fā)布時(shí)間:2020-05-21 來(lái)源: 人生感悟 點(diǎn)擊:
隨著家庭經(jīng)營(yíng)、村民自治和稅費(fèi)改革,農(nóng)村改革步步深入,鄉(xiāng)級(jí)改革已到了非改不可之時(shí)。但對(duì)于如何改革,有不同的主張和實(shí)驗(yàn)?傮w來(lái)說(shuō),學(xué)術(shù)界及政策研究部門(mén)一致認(rèn)為,目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制存在嚴(yán)重弊端,一是人員過(guò)多,二是機(jī)構(gòu)龐雜,三是功能不清。當(dāng)前正在一些地方進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要目的,一是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員,減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān),二是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限,防止各種涉農(nóng)收費(fèi)的反彈。除正在進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革之外,有一些地方還進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)直接選舉的試點(diǎn),如四川步云鄉(xiāng)、深圳大鵬鎮(zhèn)和湖北楊集鎮(zhèn)的試驗(yàn)。
與實(shí)際工作部門(mén)的改革試驗(yàn)相一致,學(xué)術(shù)界對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)何去何從,也有不同意見(jiàn),擇其要者有三,一是認(rèn)為目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制總體還是適應(yīng)的,其缺點(diǎn)是人員眾多,機(jī)構(gòu)龐雜,因此,可以通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員,理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限,來(lái)削除目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的弊端,鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政權(quán)和國(guó)家在農(nóng)村最基層的行政設(shè)置的體制不需要改變;
二是認(rèn)為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)作為基層政權(quán),沒(méi)有歷史依據(jù)(所謂“皇權(quán)不下縣”),也缺乏現(xiàn)實(shí)需要。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)主要是收費(fèi)養(yǎng)人,陷于惡性循環(huán),因此建議撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治,由農(nóng)民選舉產(chǎn)生官員來(lái)管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的事務(wù);
三是認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)作為政府,沒(méi)有存在的必要,應(yīng)改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為鄉(xiāng)公所。鄉(xiāng)公所不是一級(jí)政權(quán),也沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政權(quán),而是縣級(jí)政府為解決行政事務(wù)而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置的派出機(jī)構(gòu)。
從我們?cè)谥形鞑哭r(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查的情況來(lái)看,在農(nóng)業(yè)型地區(qū),改鄉(xiāng)級(jí)政府為縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)具有很大的合理性,應(yīng)該是鄉(xiāng)級(jí)改革的方向。具體理由如下:
一、從鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的特性看。鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)是農(nóng)村基層政權(quán)。它與其它層級(jí)政權(quán)組織不同之處就是直接面對(duì)眾多的農(nóng)民群眾,直接管理和服務(wù)于民眾。因此,它的設(shè)置應(yīng)該是根據(jù)治理對(duì)象的需要,而不是根據(jù)上級(jí)政府的需要。其運(yùn)行機(jī)制應(yīng)該是直接性和綜合性。所謂“上面千條線(xiàn),下面一根針”。但是,受長(zhǎng)期以來(lái)集權(quán)體制影響,我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的設(shè)置是根據(jù)上級(jí)政權(quán)的需要,遵循的是與上級(jí)政權(quán)對(duì)等對(duì)口的原則。即“上面千條線(xiàn),下面千根針”。每個(gè)上級(jí)黨政部門(mén)都要在鄉(xiāng)一級(jí)找到自己的落腳點(diǎn)。鄉(xiāng)級(jí)機(jī)構(gòu)因此不斷膨脹。上級(jí)有“四大班子”、“五大班子”,鄉(xiāng)級(jí)也相應(yīng)有“四大班子”、“五大班子”。上級(jí)有多少部門(mén),下級(jí)也要有多少部門(mén)。如根據(jù)我們的調(diào)查,許多農(nóng)村根本沒(méi)有政協(xié)工作的對(duì)象和內(nèi)容,但根據(jù)上下對(duì)等對(duì)口的原則也相應(yīng)的設(shè)立了政協(xié)機(jī)構(gòu)。只有將鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)改變縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu),才能從根本上解決這種對(duì)等對(duì)口的問(wèn)題?h級(jí)政府根據(jù)工作需要設(shè)立鄉(xiāng)級(jí)派出機(jī)構(gòu),完成縣級(jí)政府委托的任務(wù)。鄉(xiāng)派出機(jī)構(gòu)按需設(shè)置綜合性的工作機(jī)構(gòu)。如發(fā)展規(guī)劃、社會(huì)事務(wù)、黨政管理、經(jīng)濟(jì)事務(wù)等,不必按科層制設(shè)立與上級(jí)相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)。人員也可實(shí)行兼職化,一人多職多能。
二、從政權(quán)與自治的關(guān)系看。我國(guó)自古以來(lái),農(nóng)村就存在行政與自治兩種權(quán)力體系,但它們之間的關(guān)系也有一定變化規(guī)律。從歷史長(zhǎng)河看,自秦以來(lái),在大一統(tǒng)王朝建立之初,國(guó)家政權(quán)一直延伸到農(nóng)村社會(huì)基層,以將小農(nóng)統(tǒng)合到政權(quán)組織中。隨著小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)育,農(nóng)村自組織功能愈來(lái)愈強(qiáng),國(guó)家政權(quán)的直接統(tǒng)治開(kāi)始讓位于主要依靠農(nóng)村自組織力量進(jìn)行自治性治理。宋王朝興起并一直延續(xù)下來(lái)的保甲體制便是如此。從政權(quán)更迭與政權(quán)建設(shè)看,在政權(quán)更迭之初,國(guó)家為了統(tǒng)合分散的鄉(xiāng)村,政權(quán)組織一直延伸到基層。但隨著鄉(xiāng)村自組織力量的生長(zhǎng),國(guó)家開(kāi)始主要依靠鄉(xiāng)村自組織力量治理,如鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)。新中國(guó)建立以來(lái),為了加強(qiáng)新的政權(quán)組織建設(shè),特別是從農(nóng)村汲取現(xiàn)代化所需要的資源,我國(guó)在農(nóng)村建立了基層政權(quán)體系,國(guó)家力量一直延伸到農(nóng)戶(hù),最典型的是人民公社體制。而隨著人民公社的廢除,實(shí)行家庭經(jīng)營(yíng),我國(guó)農(nóng)村社會(huì)開(kāi)始發(fā)育經(jīng)濟(jì)自主性,農(nóng)民自我生產(chǎn),自主經(jīng)營(yíng)。為適應(yīng)家庭經(jīng)營(yíng),農(nóng)村基層實(shí)行村民自治,村民依法自我管理,自我服務(wù),自我教育。那種歷史上延續(xù)的基層政權(quán)全能性命令式管理已不需要。家庭經(jīng)營(yíng)和村民自治對(duì)基層政權(quán)的需要更多的是規(guī)劃和指導(dǎo)性。目前鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)作為一級(jí)政權(quán),主要是對(duì)上負(fù)責(zé),并將許多農(nóng)村發(fā)展并不需要的任務(wù)壓給農(nóng)村,侵犯家庭經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和村民自治權(quán),因此已不適應(yīng)家庭經(jīng)營(yíng)和村民自治的需要。而在村民自治發(fā)展尚不成熟的現(xiàn)階段,實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治也不可行。如計(jì)劃生育等政府任務(wù)還需要運(yùn)用自上而下的行政性手段實(shí)施。所以,從政權(quán)與自治的關(guān)系看,從放權(quán)讓利與民休息的現(xiàn)實(shí)政策需要看,改鄉(xiāng)級(jí)政府為鄉(xiāng)派出機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行。
三、從政府與財(cái)政的關(guān)系看。一級(jí)政府必須有一級(jí)財(cái)政支撐。我國(guó)有多級(jí)政府,唯獨(dú)鄉(xiāng)級(jí)政府的財(cái)政是殘缺不全的。古代社會(huì)并不是國(guó)家不想將政權(quán)一直延伸到農(nóng)村社會(huì),只是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)剩余實(shí)在難以供給日益增多的財(cái)政供養(yǎng)人員。我國(guó)是在人民公社體制廢除后建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府時(shí)才開(kāi)始設(shè)立鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政。但自那時(shí)起,除了一些工商業(yè)發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)以外,鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政就一直處于短缺財(cái)政狀態(tài)。道理很簡(jiǎn)單,小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)剩余實(shí)在有限。隨著鄉(xiāng)級(jí)機(jī)構(gòu)的日益膨脹,農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重,這才有了農(nóng)村稅費(fèi)改革。這一改革的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民的有限剩余與地方財(cái)政支出日益擴(kuò)大的矛盾結(jié)果。稅費(fèi)改革試圖從稅收體制上解決這一矛盾,但如果不解決地方財(cái)政日益擴(kuò)張的問(wèn)題,其成效必然是有限的。因?yàn),龐大的機(jī)構(gòu)必須要存在和消費(fèi)。這正是許多地方剛進(jìn)行完稅費(fèi)改革,農(nóng)民負(fù)擔(dān)便出現(xiàn)反彈的重要原因。所以,從稅費(fèi)改革看,變鄉(xiāng)級(jí)政府為派出機(jī)構(gòu)已是迫在眉睫。
四、從鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)運(yùn)行的事實(shí)看。隨著我國(guó)宏觀管理體制的變革,許多部門(mén),特別是經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)實(shí)行垂直式管理,教育實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌,公安實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo),鄉(xiāng)級(jí)政府在事實(shí)上已成為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu),主要工作是執(zhí)行縣級(jí)政府的命令,沒(méi)有多少獨(dú)立的決策權(quán),也沒(méi)有多少需要獨(dú)立決策的事務(wù)。鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)已成為事實(shí)上的空架子。但由于它仍然是一級(jí)政權(quán)組織,政權(quán)組織所有的機(jī)構(gòu)還得設(shè)立,盡管沒(méi)有實(shí)際意義。所以,變鄉(xiāng)級(jí)政府為派出機(jī)構(gòu)正當(dāng)其時(shí)。
如果改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為鄉(xiāng)公所,具體步驟可以如下:
第一,對(duì)農(nóng)業(yè)型縣市的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新定位,除少數(shù)中心鎮(zhèn)(只有在以第二、三產(chǎn)業(yè)為主且財(cái)政收入來(lái)源主要依靠第二、三產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn))設(shè)立鎮(zhèn)并設(shè)立鎮(zhèn)政府以外,其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)均改為鄉(xiāng),設(shè)鄉(xiāng)公所,作為縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的派出機(jī)構(gòu),主要履行縣級(jí)政府委托必不可少的法定任務(wù)。
第二,鄉(xiāng)公所一級(jí)不再設(shè)立獨(dú)立財(cái)政,財(cái)政收支納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算,鄉(xiāng)公所承擔(dān)的工作與可支配財(cái)政資金,均由縣級(jí)政府決定,做到事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。
第三,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)不再設(shè)立黨委,但設(shè)立黨總支,黨總支不再具體負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政性工作,由黨總支書(shū)記兼任鄉(xiāng)公所鄉(xiāng)長(zhǎng),另設(shè)若干由縣級(jí)政府下派的副鄉(xiāng)長(zhǎng)。鄉(xiāng)公所工作由兼鄉(xiāng)長(zhǎng)的黨總支書(shū)記負(fù)全責(zé),由1-3名副鄉(xiāng)長(zhǎng)分管方面工作。鄉(xiāng)公所不與上級(jí)政府設(shè)立對(duì)等對(duì)口的機(jī)構(gòu),可因事設(shè)立辦事員或助理。
第四,對(duì)于設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的行政和事業(yè)性單位,除少數(shù)由上級(jí)直管的機(jī)構(gòu)外,其他站所逐步向兩個(gè)方向轉(zhuǎn)化,一部分推向市場(chǎng),變?yōu)橹薪樾越M織,如種子站、廣播站、勞動(dòng)就業(yè)管理所等,另一部分納入鄉(xiāng)公所內(nèi)工作。
由于中國(guó)國(guó)情復(fù)雜,特別是發(fā)展不平衡,鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)建制仍然存在,但鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的體制應(yīng)該分立。一方面,隨著小城鎮(zhèn)的發(fā)展,鎮(zhèn)將增多,并可以根據(jù)條件實(shí)行鎮(zhèn)級(jí)自治。另一方面,農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)均宜改變?yōu)榭h級(jí)政府下派的鄉(xiāng)公所。同樣,現(xiàn)行的縣市體制也要變。那些以農(nóng)業(yè)為主的市均應(yīng)改回為縣,實(shí)行市鎮(zhèn)制和縣鄉(xiāng)制并立。
本文發(fā)表于《決策咨詢(xún)》2003.5
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