一、 憲法的實質(zhì)

　　憲法一般被稱作“根本大法”。根據(jù)中華人民共和國憲法序言和總綱第五條的規(guī)定，根本法規(guī)定國家的根本制度和根本任務(wù)，是社會活動整體秩序的統(tǒng)一的原則，具有最高的法律效力。換言之，從實質(zhì)意義上看，其他法律都可以還原為一個最高規(guī)范──憲法，因而它必須是絕對不可侵犯的。但是實際上，由于四項基本原則的優(yōu)越性，憲法的最高效力只表現(xiàn)在特定的意識形態(tài)和政治體制的絕對不可動搖上。另一方面，從形式上看，保障憲法的安定的權(quán)威的有關(guān)憲法修正和變更的加重要件和程序很不完備，因而憲法對于國家權(quán)力的恣意缺乏足夠的防備。對于這些問題，這里姑且存而不論�？傊�，從理論上來說，人們普遍強調(diào)憲法是“法律的法律”這一實體性特徵。

　　我要談的題目是憲法的妥協(xié)性，有人可能會不以為然。其實我只不過是強調(diào)憲法作為“形成法律的法律”這一程序性特徵。作為程序的憲法概念包括兩個方面的內(nèi)容：第一，憲法本身竭力避免任何意識形態(tài)的色彩，不承認絕對的實體上的終極真理。其典型的實例是一八七一年德意志帝國憲法。這是一部完全程序性的憲法，具有電話號碼簿一般的特殊魅力。從理論上看，近年來哈貝瑪斯（Jurgen Habermas）的程序主義民主論，不把憲法看做是一定的倫理價值的派生物，把涉及正義問題的相互主體性溝通、議論規(guī)則作為政治的核心，也反映了一種程序主義的憲法概念。[1] 這一百年來，中國人看破了各種豪言壯語和冠冕堂皇的實體性規(guī)范，現(xiàn)在需要精神生活的多元化以及相應(yīng)的討價還價的余地。從非意識形態(tài)化和中性化的角度來看，程序是技術(shù)理性的產(chǎn)物，而技術(shù)是不偏不黨的，能夠應(yīng)用于不同的對象。因而，程序主義的憲法可以提供普遍性和解的基礎(chǔ)。第二，憲法要容納不同的選擇可能性、妥協(xié)以及試錯過程。因而憲法必須具有反思能力。我的著眼點在于：憲法的實質(zhì)與其說是規(guī)范等級秩序的絕對頂點，不如說是要形成一種反思性規(guī)范秩序的有機結(jié)構(gòu)（constitution）。[2] 按照這種概念理解，我們不僅要把憲法當做一種“政治的決定”，更應(yīng)留意到其中的“決定的政治”。政治性的決定過程及其結(jié)果總是具有妥協(xié)性的，憲法其實是制度性妥協(xié)的安定化裝置。在西歐資本主義興起過程中出現(xiàn)的憲政體制，從自然法學(xué)說的角度來看是基于天賦人權(quán)的社會契約的制度表現(xiàn)，但從法社會史的角度來看，其實是市民社會與王權(quán)國家妥協(xié)的結(jié)果。[3]

　　當然，政治上的根本對立是不容妥協(xié)的。真正的階級對立和意識形態(tài)對立的雙方也很難達成妥協(xié)。在一些具體制度的安排方面，也有許多不應(yīng)妥協(xié)的內(nèi)容。另外，在政治斗爭中，基于某種戰(zhàn)略上的理由，只把符合特定理想的憲法稱作真正的憲法而否定妥協(xié)的做法也是可以理解的。因為這樣可以維持政黨的立場認證，并使實際過程中的妥協(xié)更趨近預(yù)期目標。但是，如果價值中性地和現(xiàn)實地考察憲法的實質(zhì)，那么妥協(xié)性這一視角是必要的。正如著名憲法學(xué)者路易溫斯坦（Karl Loewenstein）所指出的那樣，立憲民主主義承認試錯過程，對于人類社會的終極狀態(tài)持懷疑態(tài)度，而蘇聯(lián)式社會主義國家憲法作為理想社會的 “補償影象（compensatory image）”，其意識形態(tài)和體制是絕對不可變更的，除非通過憲法之外的革命。[4] 因而，憲法的妥協(xié)性契機的有無其實也是判斷社會體制變化程度的一個重要標準。

　　什么是妥協(xié)？在日常語言中，妥協(xié)意味著通過互讓來找到一致點，從而消解對立、導(dǎo)致相互性利益和滿足的實現(xiàn)。達成妥協(xié)一般需要具備以下條件：（1）對立的關(guān)系中實際上存在著通融的余地，或者對立雙方有意識去促成一種松動的局面，或者在把問題留待時間去解決這一點上抱有共同的期待感；
（2）對于讓步的得失的評估不拘泥于一時一事，不斤斤計較眼前的利害，而能從長期的計劃的合理性的角度來把握妥協(xié)；
（3）能夠明確地區(qū)別共同利益和各自的排他性利益，強調(diào)和發(fā)掘共同利益，對于不同的要求能夠妥當?shù)丶右哉{(diào)節(jié)。根據(jù)丸山真男的分析，妥協(xié)可以區(qū)分為相對性妥協(xié)和絕對性妥協(xié)。u23383字號(3){[5] 所謂相對性妥協(xié)，是指不改變既定目標，只是在力量對比關(guān)系的壓力下不得已而為之的讓步。所謂絕對性妥協(xié)，是指以不同的政治目標為前提，在不排除其他價值的同時對于不同的目的和要求進行調(diào)整。換言之，絕對性妥協(xié)意味著價值相對主義、非意識形態(tài)化以及中立性。這里討論的憲法的妥協(xié)性，就是一種在要求多元化的狀況中重新安排政治目的的絕對性妥協(xié)。

　　憲法上的妥協(xié)有三種方式：（1）形式上的妥協(xié)──包括三個構(gòu)成條件，即各政黨或利益集團之間存在著一定的共同認識，各方并沒有實質(zhì)性的讓步，決定只是被延期進行。最典型的實例是“一國兩制”的憲法安排和香港基本法的總體架構(gòu)。（2）實質(zhì)上的妥協(xié)──在雙方的某種利益得到分別實現(xiàn)的前提下就原則問題達成妥協(xié)，表現(xiàn)為雙方互相讓步、一方忍讓以及價值兌換這三種方式。最典型的實例是民主黨派被納入政協(xié)會議的制度框架之中�！啊笔录�的冷處理在某些人來看是一種形式上的妥協(xié)，但是對于接受了現(xiàn)實的許多人來說這也是實質(zhì)上的妥協(xié)。（3）制度上的妥協(xié)──在多元格局中的權(quán)力制衡。主要表現(xiàn)為中央與地方、行政機關(guān)與公民社會、強制與合意這三大關(guān)系的平衡。制度性的妥協(xié)是以中介機制為基礎(chǔ)、按照一定規(guī)則和程序進行的。其特點不是單純?nèi)�決于力量對比和討價還價，而更多地倚賴于理由論證。

　　在討論中國推行聯(lián)邦制以及中央和地方的關(guān)系時，憲法的妥協(xié)性的視角具有特別重要的意義。不少學(xué)者已經(jīng)注意到了這一點，從他們關(guān)于聯(lián)邦制的種種論述可以區(qū)分出有著根本不同的兩種基本的概念框架或主張。一種是作為目的的聯(lián)邦主義，另一種是作為手段的聯(lián)邦主義，而以后者為主。換言之，多數(shù)學(xué)者都自覺地或者不自覺地把聯(lián)邦制看做推動民主化，進行經(jīng)濟整合，處理香港、臺灣和大陸的關(guān)系，解決民族糾紛的一種有效的方式和方法。這類主張是可以理解和同情的，也具有一定的學(xué)理根據(jù)。的確，聯(lián)邦制雖然不一定是民主的，但絕對不可能是獨裁的；
社會契約只是一種理論假設(shè)，而現(xiàn)實中與它最近似的是聯(lián)邦契約，可以說是聯(lián)邦制的導(dǎo)入意味著一次重訂社會契約的機會；
聯(lián)邦成員的高度自治對于雄心勃勃的地方政府、力求偏安的非大陸區(qū)域、自成傳統(tǒng)的少數(shù)民族也具有充份的吸引力。況且當今的世界，中央集權(quán)的概念已經(jīng)成為“明日黃花”，地方分權(quán)、聯(lián)邦主義以及非科層化的潮流方興未艾、勢不可擋。因此，聯(lián)邦制的主張在中國并不難得到共鳴。我本人也贊同地方自治和聯(lián)邦主義的理念。但是，鑒于中國的現(xiàn)實條件，對于通過導(dǎo)入聯(lián)邦制的方式來實現(xiàn)民主化、統(tǒng)一以及民族協(xié)和的思路，我還抱有一些疑慮。也許只有當中國的經(jīng)濟整合、制度建設(shè)、法制以及民主有了一定的進步之后，聯(lián)邦制才能獲得穩(wěn)固的基礎(chǔ)，否則就會事倍功半、甚至事與愿違。

　　可以說真正的作為權(quán)力和權(quán)利的原點的契約而存在的憲法只存在于聯(lián)邦制之中，但是從現(xiàn)實來看中國出現(xiàn)真正的聯(lián)邦契約的可能性微乎其微。聯(lián)邦契約本來是獨立的國家或政治實體為了一定的共同目的、采取放棄自我保全手段的方式而締結(jié)的，而在中國要滿足這一要件必須先有地方獨立運動。這是一場風(fēng)險很大的游戲。正如羅德明（Lowell Dittmer）教授指出的那樣，這種地方獨立運動在中國曾經(jīng)導(dǎo)致了學(xué)者既無法預(yù)測、更無法控制的事態(tài)。實際上，民國成立前后的聯(lián)邦運動的最基本、最有代表性的要求是省憲的建立優(yōu)先于國憲，結(jié)果刺激了省籍意識和地方精英的奪權(quán)野心，為后來的軍閥割據(jù)起了推波助瀾的作用。當然，關(guān)于聯(lián)邦制存在著許多完全不同的定義，中國的聯(lián)邦主義的出發(fā)點也可以并不是真正意義上的聯(lián)邦契約，而是建立中央政府與地方政府之間的適當?shù)暮涂刹僮鞯臋?quán)力均衡關(guān)系，以便兼顧整體利益和地方的特殊利益。而這種有實質(zhì)意義的聯(lián)邦概念本身就包含了妥協(xié)機制的要求。特別是中國目前出現(xiàn)聯(lián)邦主義議論的現(xiàn)實條件在于地方憑借經(jīng)濟實力開始了與中央討價還價、爭取自主權(quán)的過程，即使真的導(dǎo)入聯(lián)邦制，其直接契機只能是中央政府的讓步和自上而下的重新劃分權(quán)限。[6] 這樣，妥協(xié)性的制度安排變得更加重要了。其實，美國聯(lián)邦憲法對于國與州的關(guān)系的規(guī)定就是很有彈性的，為權(quán)力平衡的妥協(xié)留有充份的談判空間，而在很大程度上失去了真正的聯(lián)邦制的基礎(chǔ)。

　　二、 國內(nèi)政府之間的關(guān)系

　　中國現(xiàn)行憲法體制實行高度的中央集權(quán)，盡管地方政府的民選規(guī)定蘊藏著地方自治的潛力，但法律體系中缺乏地方自治的根據(jù)。一九八零年代的分權(quán)化改革在事實上形成了“功能性地方自主權(quán)”，但是離真正的地方自治還有很大的距離，地方的既得權(quán)益也沒有規(guī)范化、制度化。對于現(xiàn)代復(fù)雜的市場經(jīng)濟社會而言，中國這樣壓抑地方自治的大規(guī)模的單一制國家的確有尾大不掉、舉措僵硬的問題。于是，聯(lián)邦主義應(yīng)運而起。但是在這里我們還有必要回顧一下龐德（Roscoe Pound）在一九四零年代擔(dān)任民國司法行政部顧問時就中國推行憲政與聯(lián)邦制所作的一些告誡。他說過，如果一個國家面臨野心勃勃的強大鄰國的壓力威脅時，純粹的聯(lián)邦制是難以存續(xù)的。因為這時中央集權(quán)比聯(lián)邦制更有效率來應(yīng)付危機狀態(tài)。[7] 美國、加拿大、澳大利亞等都因為沒有必須建立強大的防衛(wèi)系統(tǒng)的壓力才成功地維持了聯(lián)邦制的形式。當今的中國雖然不再面臨外部的軍事威脅，但是沒有硝煙的經(jīng)濟戰(zhàn)爭愈演愈烈，況且亞洲太平洋區(qū)域沖突的幾個導(dǎo)火點分布在中國周圍，使之無法躲避。因此，即使純粹的國內(nèi)中央與地方關(guān)系的處理方式也不能不考慮到國際影響。

　　按照憲法學(xué)者舒密特（Carl Schmitt）的見解，聯(lián)邦制本身是包含著一系列的矛盾的，尤其是各邦自主權(quán)與聯(lián)邦強制涉權(quán)之間的摩擦。成功的聯(lián)邦制要求某種基本的統(tǒng)一性，因為只有這樣才不至于導(dǎo)致毀滅性的沖突。[8] 種族和文化上有很大不同的民族地域所組成的聯(lián)邦制國家其基礎(chǔ)是不穩(wěn)定的，如蘇聯(lián)。政治原理上有根本對立的地域所組成的聯(lián)邦制國家也容易爆發(fā)危機，如美國南北戰(zhàn)爭。民主制具有強有力的統(tǒng)一化作用，例如美國憲法是因為各州人民與本州政府采取不同立場投了贊成票才得以通過的，美國聯(lián)邦制的質(zhì)變也由此開始。因此民主制與聯(lián)邦制的結(jié)合會產(chǎn)生出有名無實的聯(lián)邦制國家，如威瑪憲政體制下的德國和現(xiàn)代的美國，實際上并沒有實行真正意義上的聯(lián)邦制。換言之，聯(lián)邦制如果不僅要求各邦放棄交戰(zhàn)權(quán)和自救行為，而且限制各邦的自主決定的權(quán)限范圍，只承認各邦的立法自治權(quán)的話，那么它與單一制國家的界限也就很模糊了。意大利一九六八年頒布州制實施法的事實證明，單一制國家也可以導(dǎo)入高度的地方分權(quán)的因素。塔羅（Sidney Tarrow）在他分析法國和意大利這兩個國家的地方自治性時指出，法國的市長比較順從中央官僚機構(gòu)的技術(shù)性政策，而意大利的市長更傾向于顧客政治，利用中央官僚機構(gòu)來達到地方的目的。[9] 后面將要另作分析的日本也是單一制國家表現(xiàn)出若干聯(lián)邦制特點的一個典型實例�？梢�，聯(lián)邦主義的目的如果是為了地方自治，那么不一定非得采取聯(lián)邦制的方式，民主制和單一制下的地方自治體也可能是一種選擇；
如果是為了解決民族問題或港臺問題，那么導(dǎo)入聯(lián)邦制可能會引發(fā)政治危機。總之，聯(lián)邦制不可能用來同時解決政治制度的對立和民族文化的摩擦，而民主化與其說是聯(lián)邦制的必然結(jié)果毋寧說是聯(lián)邦制成功的必要前提，并且具有促進統(tǒng)一的功能。

　　中國有過小邦林立、諸侯割據(jù)的時代，也有過聯(lián)省自治的嘗試和中華聯(lián)邦的構(gòu)想，但一直不能形成安定的地方自治的制度架構(gòu)。因為意識形態(tài)和組織大一統(tǒng)的國家體制和分節(jié)化的社會結(jié)構(gòu)都不能提供必要的和充份的條件。現(xiàn)在又有了集權(quán)與分權(quán)之爭，并且出現(xiàn)了聯(lián)邦主義的現(xiàn)實要求。然而是否具備了推行聯(lián)邦制的客觀條件呢？如果象村松歧夫那樣，把單一制和聯(lián)邦制的區(qū)別問題轉(zhuǎn)換為集權(quán)與分權(quán)的區(qū)別問題，再把集權(quán)與分權(quán)的區(qū)別標準主要歸結(jié)于地方自治體的首長是否由當?shù)鼐用襁x舉來決定，[10]那么在中國的現(xiàn)狀下推動地方選舉民主化就是一條十分切實可行的道路。但是，如果把集權(quán)與分權(quán)的區(qū)別問題歸結(jié)到“從地球著眼，從地方著手”的理念上，強調(diào)通過弱化地方與中央的聯(lián)系的方式來保障地方自治，那么聯(lián)邦制就是不容回避的選擇�？傊�，這個問題還有待深入探討，看來一時很難達成共識。在一時達不成共識的方面，需要憲法的妥協(xié)性處理。例如，法國國民會議制定一八七五年憲法時，面臨著回復(fù)君主制還是實行共和制的選擇，得不出統(tǒng)一的結(jié)論，結(jié)果通過形式性妥協(xié)回避了倉促決定。[11] 另外，(點擊此處閱讀下一頁)

　　在目前迫切需要解決的中央與地方的日益尖銳的矛盾方面，我贊成鄭永年、吳國光的觀點，即跳出“集權(quán)”與“分權(quán)”的兩分法，尋求一種能統(tǒng)合中央與地方立場的制度安排，[12]這意味著形成某種中介機制，達成制度上的妥協(xié)。其中十分重要的是要處理好國內(nèi)政府之間財政關(guān)系。

　　王紹光、胡鞍鋼兩位先生的《加強中央政府在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的主導(dǎo)作用──關(guān)于中國國家能力的研究報告》（中國科學(xué)院，1993年）發(fā)表之后引起了強烈的反響，因為它的確點到了中國整合問題的一個要害之處。鑒于中國目前迫在眉睫的現(xiàn)實問題，著手整頓稅制和財政、在適當程度上加強中央政府的調(diào)控能力，這是必要的。然而關(guān)鍵的問題是，何謂適當?shù)某潭�，采取什么樣的措施才能真正妥善地處理汲取能力與激勵機制、效率原則與公平原則等方面的關(guān)系。關(guān)于這個問題，已經(jīng)有許多人發(fā)表了意見，但似乎言猶未盡，仍然有必要再就一些具體方面進行深入的討論。

　　國家命令公民納稅和地方當局讓利，與一個持槍強盜逼人留下買路錢之間的區(qū)別何在？就在于國家的行為是以具有合理性和合法性（legality）的程序、形式和條件為前提的，而不是隨心所欲的。當代最杰出的法理學(xué)家哈特（L.A. Hart）因而認為與規(guī)定行為義務(wù)的“第一級規(guī)則”相比較，規(guī)定進行權(quán)威性決定的條件的“第二規(guī)則”具有更重要的意義，使這兩種規(guī)則結(jié)合起來的是承認原理。[13] 加強中央政府的財力同樣不是靠一道強制命令就能奏效的，在多種經(jīng)濟成份并存、相對自立的市民社會已經(jīng)初具規(guī)模的當今中國尤其如此。如果我們不能向社會證明那種曾經(jīng)發(fā)生過的濫用集權(quán)的危害得到了制度上的防止，那就沒有充份的理由來指責(zé)民間對政府、地方對中央留一手。因此，如果要采取加強中央政府的財政汲取能力的措施，必須同時配置一套保障租稅負擔(dān)和資源分配的公正性的程序和規(guī)律。這就涉及國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的改造，而不單純是中央與地方的財政收支誰多誰少的問題。

　　王、胡報告實質(zhì)上是從對于一定國民收入的零和競爭意義上理解中央和地方的關(guān)系。但是考慮到作為伴隨著經(jīng)濟發(fā)展的租稅自然增收這一參數(shù)，那么除了對立之外還有兩者的共同利害存在。共同的利害關(guān)系需要共同決定，因而確立中央和地方的適當?shù)慕巧�分工、為民主化、科學(xué)化的決策提供得到普遍承認的規(guī)則、程序以及多種多樣的協(xié)調(diào)渠道就是題中應(yīng)有之意。能否完備這種中立性的制度條件是整合中央和地方的一個關(guān)鍵。這一點從日本的經(jīng)驗中看得很清楚。固然，中日兩國在地理和人口的規(guī)模、經(jīng)濟社會的均衡性以及國防責(zé)任負荷上有很大的不同，因而具體的措施不能簡單比附。但是日本與中國同樣，也是長期采取趕超型經(jīng)濟政策，十分強調(diào)在單一國家的體制下中央政府的動員和調(diào)控的能力，然而同時日本的地方政府以及市民社會又享有相當程度的自治權(quán)，從整體上看日本的經(jīng)濟和社會發(fā)展是比較有秩序、有效率的。日本是怎樣做到兼顧中央財力和地方活力的，很值得重視和研究。遺憾的是“國家能力報告”恰恰在這里未能進行深入的討論。[14]

　　根據(jù)1989年的統(tǒng)計數(shù)字（OECD，National Accunts，vol.II，Detailed Tables（1977─1989），Paris ，1991），與其他主要發(fā)達國家相比，日本的中央和地方政府間財政關(guān)系的最顯著的特徵是：第一、徵稅的整體負擔(dān)較輕，而在租稅分配上地方的比重較大。日本的租稅負擔(dān)占GDP的比率是22.3％，與除英國（30.0％）外的歐美主要發(fā)達國家大體相當而略微偏高，但是地方稅在租稅整體中所占的比率是36.8％，比其他單一制國家的地方稅比率（英國13.0％、法國16.7％）高出很多。第二、在財政支出的分布上是小中央、大地方。日本中央政府的最終消費支出占GDP的比率只有7.8％，居倒數(shù)第一，與倒數(shù)第二的西德（10.9％）相比更見其小。而日本地方政府支出占的比率是13.8％，與聯(lián)邦制國家州政府的比率（美國14.4％、西德16.6％）大體相當。第三、政府間經(jīng)常資金的流動反映出中央政府以小運大，“四兩撥千斤”的活動特點。日本從中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移資金的規(guī)模極大，占GDP的比率是7.7％，比居第二位的英國（4.8％）高出一大截；
其中中央政府的經(jīng)常支付超過一半（52.4％），比居第二位的西德（26.1％）多兩倍以上。尤其值得注意的是，這種政府間財政關(guān)系是日本政府在抵制和廢止美國占領(lǐng)當局的形式上強調(diào)地方自治、實質(zhì)上打擊了地方財政的政策之后，在經(jīng)濟高速增長階段形成的。[15] 其實，除了第二次世界大戰(zhàn)這段特殊時期以外，日本的地方稅占三分之一的模式一直得到維持，而財政歲出中地方的比率一直居高不下并且呈漲勢。[16] 這意味著日本的中央汲取力的強化非不能也，是不為也。這也意味著政府的調(diào)控能力和經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展不是單純由中央財政收入的比重決定的。今井勝入指出：“日本式的政府間財政關(guān)系的原型不僅保障了經(jīng)濟高速增長，而且具備可以應(yīng)付各種狀況的機制......�！盵17]

　　總而言之，日本全國財政收入中地方的自主財源收入占三成，而在財政支出總額中地方支出的比例是七成，其中的差額就是從中央往地方轉(zhuǎn)移的資金。如此巨額的資金的流動過程需要通過一系列的程序和規(guī)則以及在此基礎(chǔ)上的交涉和調(diào)整，這就使中央政府能夠把資源再分配作為杠桿推動地方去貫徹中央的政策意圖，反過來，地方也熱衷于向中央討價還價以爭取更多的財政補助。其結(jié)果，中央與地方的政策協(xié)作大大加強；
一方面在體制上維持了全局協(xié)調(diào)性，另一方面地方實際上享有很大的自主權(quán)、局部也充滿了活力。況且，中央政府為彌補小規(guī)模財政的不足就得精打細算、“借雞下蛋”，從而促使政府各部門分別積極編織自己的“關(guān)系網(wǎng)”并形成了部門間的競爭。圍繞著部門的事業(yè)擴張而展開的“關(guān)系網(wǎng)”之間競爭的能量，既是政府工作效率的“源頭活水”，也加強了政府與民間、中央與地方的聯(lián)系。

　　日本的中央政府在以小運大的制度操作上有幾點值得留意的技術(shù)：（1）地方稅雖是自主財源，必須根據(jù)中央的法律來課賦、征收。地方起債也必須經(jīng)過大藏大臣和自治大臣的審批。地方曾強烈要求自由起債權(quán)，中央?yún)s始終堅決拒絕。因為一旦打開這個缺口，中央就無法統(tǒng)一運用多元化的中介機制。（2）中央不簡單地加強自身的汲取能力是因為利用多種多樣的中介渠道有益于靈活地調(diào)整和改組權(quán)力關(guān)系，在一定條件下這樣作可以收到以一當十、水漲船高的效果。（3）在充份強化激勵機制和健全稅法體系的前提下，經(jīng)濟的高速增長會帶來國家稅的自然增收，保證中央有不斷增長的財力維持和加強對地方的調(diào)控。當經(jīng)濟轉(zhuǎn)入安定增長階段后，中央需要通過與導(dǎo)入消費稅有關(guān)的稅制改革和中介因素的重新組合來繼續(xù)保障彈性的集權(quán)結(jié)構(gòu)的效能。[18]

　　另外，在進行國際間比較時，也不能不仔細分析有關(guān)數(shù)據(jù)和措施在不同國家中的不同含意。例如，日本地方的財政歲出比其他任何國家的都高得出格；
但是從財政收入的構(gòu)成上來看，日本地方歲入的近四成是經(jīng)由中央政府的劃撥而來的，這一事實比數(shù)額的多寡更能說明日本中央與地方關(guān)系的特徵。因為大部份的財政收入由地方使用，所以中央如果采取加強汲取能力的措施也較容易得到地方的理解和配合；
又因為地方財政收入的相當大的部份仰賴中央的轉(zhuǎn)手，所以中央有機會把預(yù)算程序作為中介杠桿來發(fā)揮“秤砣雖小壓千斤”的威力──這就是日本在政府分權(quán)的基礎(chǔ)上能夠有效地推行彈性的國家集權(quán)的訣竅。還要看到，英美的中央政府在興辦事業(yè)時需要為此在各地方專門設(shè)立自己的派出機構(gòu)，因而會增加中央的財政負擔(dān)；
日本的中央則能夠把地方政府作為自己的派出機構(gòu)來支使；
所以對財政收入與辦事能力的關(guān)系的把握也不能簡單化。尤其不可忽視的是，在日本的資源需求管理方面，金融政策比財政政策具有更重要的意義。即使在經(jīng)濟高速增長期，日本也沒有采取發(fā)行國債的方式去刺激景氣。大藏省與日本銀行建立了密切的協(xié)作關(guān)系，是政府得以充份利用民間資金；
郵政儲蓄和年金的制度所帶來的資金由于其規(guī)模浩大而被稱作“第二預(yù)算”�？傊�，在考慮加強國家能力的時候，無論臧否如何，日本巧妙利用中介機制的做法的確是大可玩味的。

　　三、 在競爭、協(xié)調(diào)以及規(guī)范之間

　　中央與地方的關(guān)系之所以引起如此廣泛的重視，是因為它與中國的社會整合有著極其密切的關(guān)系。當今中國的經(jīng)濟社會已經(jīng)具有相當程度的多元性，因此整合不能繼續(xù)靠那種無須中介的實質(zhì)性妥協(xié)、即思想和組織大一統(tǒng)的傳統(tǒng)方式來實現(xiàn)，而應(yīng)該從頭理順社會關(guān)系，改造權(quán)力機構(gòu)，完備制度性妥協(xié)的條件，其關(guān)鍵在于中介機制的建設(shè)和運作。如果說變革舊的社會結(jié)構(gòu)的動力須到矛盾、對立以及抗爭中去尋求，那么不妨說整合及發(fā)展的契機則存在于結(jié)合不同因素的中介機制之中。

　　所謂中介機制，可以定義為在多元結(jié)構(gòu)的不同組成部份的相互作用方面，各個中介項得以進行功能等價的調(diào)整活動的綜合體系。中介機制的運作是一種具有流動性、彈性以及選擇可能性的多層次和多渠道的互動和建構(gòu)的過程。其具體表現(xiàn)包括民間的糾紛調(diào)節(jié)、政治角色的權(quán)力游戲、商業(yè)談判、股東、經(jīng)理以及職工的利益調(diào)整、學(xué)者專家的半是科學(xué)半是信念的討論、各種利益團體的討價還價、按照法解釋學(xué)原理由法律家提供的解釋和論據(jù)等等。換言之，從社會整合以及公共選擇的角度來看，中介機制是與交涉緊密聯(lián)系在一起的。交涉可以分為兩種類型：一種是經(jīng)過討價還價達成妥協(xié)，另一種是經(jīng)過嚴格的理由論證和正�；�處理達成合意。它們有時很難區(qū)分清楚�？紤]制度化的談判或交涉時，理由論證更加重要，否則就難免無原則的交易和一切取決于力量對比關(guān)系的非法化弊端。制度性妥協(xié)與實質(zhì)性妥協(xié)的最根本的不同就在這里。

　　其實，中國傳統(tǒng)文化的顯著特點是強調(diào)中介的。正如龐樸先生所說的那樣，中介被視為“皇極”；
對立則糾纏在“參”綱中。[19] 但是，中國傳統(tǒng)的中介基本上表現(xiàn)為一種取中持平的對秤、或者合二為一的圓融。它以經(jīng)驗的、實用的辯證法為基礎(chǔ)，包含著客觀動態(tài)過程的非合理性因素。這種“實踐性中介”與黑格爾強調(diào)主體選擇中的動態(tài)合理性思考的“抽象性中介”概念大異其趣。在黑格爾那里，中介是一項新的合理化方法，是在自我內(nèi)部進行反思的契機，因而無論如何變化都保持著自我認證和整合性，中介挫折的問題也得以避免。顯然，這種中介機制的基礎(chǔ)是“說明的辯證法” ，在政治實踐中它會強化人們對于“制度”和“概念”的信賴。[20] 與此相反，即使在社會變革后的當代中國，人們也一直比較輕視制度和概念，而更樂于通過矛盾和斗爭的直接體驗來維持政治上的動態(tài)過程。在忽略了抽象化和制度化的場合，中介很容易滑入折衷主義的平庸的泥潭，無休止地運動反倒變成了目的。其結(jié)果是中介項本身與各種對立項一同消失在混沌之中。然而，在過份強調(diào)抽象的說明和制度的場合又很有可能導(dǎo)致教條化和形式化，影響中介的功能實現(xiàn)。這是中介的悖論。要克服中介的這種兩面性──即不負責(zé)任的過程主義與脫離現(xiàn)實的教條主義的問題必須強調(diào)程序（特別是以程序法為核心的法律程序）在中國社會轉(zhuǎn)型以及合理性的市場經(jīng)濟發(fā)展中的意義。在某種意義上可以說，重新塑造中央與地方、國家與市民社會的關(guān)系的基礎(chǔ)在于公平而合理的程序的建設(shè)。

　　各種法律程序也具有吸收不滿的功能。對立情緒通過充份的表達和辯論得到渲泄，人們的動機在公正聽政的技術(shù)性處理過程中逐步中性化。由于決定是在全面考慮了不同意見和解決方案的基礎(chǔ)上、嚴格按照合法性原則而作出的，事后提出異議的余地也就很有限了。因而，在相對不滿難以充份消除的方面，特別是在處理中央與地方的關(guān)系、消除地方政府之間的相對不滿的場合，設(shè)立一整套有關(guān)共同決定以及申訴、抗議的公正而合理的立法和行政程序就非常必要。在涉及市民社會的私法權(quán)利侵害問題時，訴訟以及其他處理糾紛的程序是否完善往往會對經(jīng)濟關(guān)系的安定產(chǎn)生深刻的影響。

　　當然還應(yīng)該看到，對于一個采取趕超政策的發(fā)展中國家來說，實際上很難籠統(tǒng)地強調(diào)程序規(guī)則。因為要保持整體發(fā)展的勢頭和建立比較優(yōu)勢的經(jīng)濟分工體系，中央的宏觀調(diào)控和動員能力是不可缺少的。而最大限度的動員和強有力的調(diào)控往往會與嚴格的規(guī)則、權(quán)限劃分以及程序發(fā)生不同程度的各種沖突，其結(jié)果會導(dǎo)致非正式主義的傾向，這種傾向會阻礙地方分權(quán)或聯(lián)邦主義的制度化要求。在這里，問題的實質(zhì)是除了中央政府能給地方施加種種壓力外，地方政府有沒有可能利用組織、程序和規(guī)則等制度化渠道來對中央政治決策施加影響。(點擊此處閱讀下一頁)

　　如果有，那么地方自治的空間就可以拓展，地方之間的競爭會通過申請程序與中央的調(diào)節(jié)功能聯(lián)系在一起，最后在中央與各地方之間形成一個統(tǒng)一的政策共同體。要求是地方提出的，所以地方有自治性；
批準和援助主要是中央的職責(zé)，所以中央又能起調(diào)控作用。在這個過程中，除了申請程序之外，還必須建立和健全兩套基本程序：一是地方選舉程序。地方居民的要求通過選舉得到表明，使地方能夠不斷地產(chǎn)生政策革新，并使這種地方民意反映到中央決策中去。二是橫向的權(quán)限劃分和協(xié)調(diào)的程序。橫向權(quán)限關(guān)系不清楚就激發(fā)不了地方、部門之間的競爭，而如果沒有這種競爭，地方自治產(chǎn)生不出更積極的發(fā)展動力，中央的調(diào)控機會也大大減少，甚至有可能形成中央與地方的權(quán)力平衡的陷阱，在擺平關(guān)系的同時抵銷了發(fā)展的力量。

　　我們承認聯(lián)邦制與獨裁制是不能并存的，但是中國的歷史經(jīng)驗表明，聯(lián)邦制的導(dǎo)入過程充滿了變數(shù)，一個大的獨裁制分解為許多小的獨裁制并存的局面是極有可能出現(xiàn)的，社會整合無效的困境也是極有可能出現(xiàn)的。況且地方之間想法也有很大的不用，有些地方并不一定愿意在近期放棄對中央的依賴性。由于市民社會的不成熟，一般地方居民還缺乏較強的獨立心。[21] 鑒于以上情形，站在兼顧社會整合和社會轉(zhuǎn)型的立場上，與激進的分離式的聯(lián)邦主義分權(quán)相比較，我們似乎有必要考慮一種較穩(wěn)健的分權(quán)戰(zhàn)略。它包括三個方面：（1）在現(xiàn)階段的中國只有大城市才最具有健全的獨立心和自治能力，因而分離式的自治不妨從建立和擴大特別自治市開始。大城市比較具有民主化的條件，也很難形成強大的割據(jù)勢力，最宜成為地方自治和居民自治的示范。（2）加強地方政府內(nèi)部的行政監(jiān)督機制和工作程序，在壓縮地方人民代表大會的規(guī)模的同時提高地方人民代表的素質(zhì)，以便為真正的地方自治積累資源條件。（3）擴大民主運動的視野，推動以環(huán)境保護、消費者權(quán)益保護等合法的市動和居動，這樣做既可以使民主化適應(yīng)非政治化、非意識形態(tài)化的社會現(xiàn)實，又可以使運動與制度良性互動，更重要的是可以培養(yǎng)市民、居民的地方自治的精神、組織和活動技術(shù)。在這些方面，立憲民主主義的原則性和妥協(xié)性是可以協(xié)調(diào)一致的。

　　總而言之，從法律規(guī)范的角度來討論妥協(xié)性，最根本的是要在不同的利益集團之間達成一種求同存異的“重迭性共識（overlapping consensus）”。[22] 為此需要寬容和忍讓，需要對話和溝通，需要把立場問題轉(zhuǎn)變?yōu)槔�害問題，并且跳出非此即彼的思維陷阱而尋找出第三條道路來。這種尋求重迭性共識的試錯過程的制度化正是自由民主主義的憲政運動的真諦之所在，也應(yīng)該是正確處理中央和地方關(guān)系的出發(fā)點。

　　（本文是在“未來中國國家結(jié)構(gòu)與憲政體制”學(xué)術(shù)研討會上的發(fā)言稿）

　　【注釋】

　　[1] 哈貝瑪斯本來對于“通過程序的正統(tǒng)化”這一憲法性命題是持反對意見的。但是自1987年起，他的立場出現(xiàn)了微妙的變化。在論文 “Wie ist Legitimitat durch Legalitat moglich？”，Kritische Justiz 20 （1987），S.lff.中，他宣稱其理論是一種“程序正義論（prozeduralistische Gerechtigkeitstheorie）”。盡管哈貝瑪斯曾經(jīng)把法分為制度性的法和媒介性的法，并把憲法等看做需要超越程序正統(tǒng)化的、實質(zhì)性的“作為制度的法”但是他的論證倫理學(xué)在探求普遍化原則的過程中，不可避免地要把法的形式性中包含的道德內(nèi)容歸結(jié)到程序方面。關(guān)于哈貝瑪斯理論的自我修正，詳見村上淳一《德意志現(xiàn)代法的基層》（東京：東京大學(xué)出版會，1990），頁82─88。1989年，哈貝瑪斯發(fā)表評論<作為程序的公民主權(quán)──公共性的規(guī)范性概念>（Volkssouveranitat als Verfahren.Ein normativer Begriff der Offerntlichkeit，Merkur 484(1989)），對于抑制“作為制度的法”的憲法的動態(tài)過程給予積極的評價。在公民主權(quán)問題上，他強調(diào)道統(tǒng)的力量，強調(diào)作為思想先鋒的知識分子的指導(dǎo)作用。參閱村上淳一，《議論與自我修正──關(guān)于廬曼和哈貝瑪斯的論戰(zhàn)》，海老原明夫編《法的現(xiàn)代與后現(xiàn)代》（東京：東京大學(xué)出版會，1993），頁425─443。至1994年，哈貝瑪斯進而開發(fā)了一種基于協(xié)商政治的程序主義的民主觀。See Jurgen Habermas，“Three Noemative Models of Democracy”，Chinese Social Sciences Quarterly 8 （Hong Kong:The Institute of Chinese Social Sciences，1994），pp144─152.

　　[2] 季衛(wèi)東，《程序比較論》，《比較法研究》第7卷第1期（北京：中國政法大學(xué)比較法研究所，1993年），頁1─46。

　　[3] Cf.Michael E.Tigar and Madeleine R.Levy，{Law and the Rise of Capitalism （New York: Monthly Review Press，1977）.

　　[4] K.勒溫舒坦因，《比較憲法論序說》（佐藤幸治、平松毅譯，東京：世界思想社，1972）頁134以下。

　　[5] 參閱丸山真男，《現(xiàn)代日本的革新思想》（東京：河出書房新社，1966），頁209以下。

　　[6] 例如陳一諮、鄭永年、吳國光、田國強、趙穗生等學(xué)者最近提出的“規(guī)范性分權(quán)”的主張。參閱《當代中國研究》第45、46、47期（普林斯頓：當代中國研究中心，1994─95年）的有關(guān)論文。

　　[7] See Rosoe Pound，“The Chinese Constitution”，New York University Law Quarterly Review 22 （New York: Law School of New York University，1947），pp.214─219.

　　[8] C. 舒密特，《憲法論》（阿部照哉、村上義弘譯，東京：彌斯茲書房，1974），頁423 以下。

　　[9] Cf.Sindey Tarrow，Between Center and Periphery（New Haven: Yale University Press，1977）.

　　[10] 村松歧夫，《日本的行政──活動型科層制的變化》（東京：中央公論社，1994），頁165。

　　[11] 據(jù)舒密特，前引書，頁47。

　　[12] 參閱鄭永年、吳國光，《論中央地方關(guān)系：中國制度轉(zhuǎn)型中的一個軸心問題》，《當代中國研究》第45期。

　　[13] Cf.H.L.A.Hart，The Concept of Law（Oxford: Oxford University Press，1961），Chap.5 and Chap.6.

　　[14] 崔之元已經(jīng)指出王、胡報告中未給出日本財政結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)的欠缺，并注意到日本金融體系等其他手段加強了國家能力。見他的回應(yīng)文章《國家能力辯證觀》，（《二十一世紀》第21期，香港中文大學(xué)中國文化研究所，1994，頁19。）王紹光對此的答辯是：因數(shù)據(jù)不全無法進行全面的比較，但從已掌握的資料來看，報告對于中國問題的嚴重性的判斷依然可以成立（《二十一世紀》第22期，頁133─134）。就指出問題而言，王紹光的話是對的。

　　[15] 詳見今井勝人，《現(xiàn)代日本的政府間財政關(guān)系》（東京：東京大學(xué)出版會，1993）。參閱村松.前引書，頁162。

　　[16] 據(jù)高橋誠對于日本和英國兩國的政府間財政關(guān)系的比較分析。見宮本憲一編《地方財政的國際比較》（東京：勁草書房，1986），頁3─10。

　　[17] 今井.前引書，頁36。

　　[18] 根據(jù)今井.前引書，頁191以下歸納。青木昌彥教授把這種以技術(shù)性很強的科層組織為中介的行政交涉過程抽象為所謂“科層多元主義”的類型學(xué)概念，并論證這種模式是有效率的。Cf.Masahiko Aoki，Information，Incentives，and Bargaining in Japanese Economy（Cambridge: Cambridge University Press，1988）.

　　[19] 龐樸，“對立與三分”，《中國社會科學(xué)》1993年第2期（北京：中國社會科學(xué)編輯部），頁89、92。

　　[20] 黑格爾在 《精神現(xiàn)象學(xué)》（1807年）中說明了他的中介概念， K.曼海姆 （Karl Mannheim）做了進一步的分析和發(fā)揮。有關(guān)內(nèi)容參閱村上.前引書，頁110─111。

　　[21] 1993年10月，在三宅一郎教授主持下，日本社會系統(tǒng)研究所的價值觀變化研究項目成員對于北京、上海、廣州、蘭州、成都、哈爾濱的城鄉(xiāng)居民進行了問卷調(diào)查。其結(jié)果表明，在政治求心力方面各地方之間存在著十分有趣的不同，獨立的、成熟的市民社會尚未成型。對此，我在自己分擔(dān)研究的中間報告《中國人的政治意識以及制度選擇──從1993年中國價值觀調(diào)查的數(shù)據(jù)來解讀發(fā)展趨勢》（內(nèi)部發(fā)行）（即將發(fā)表于上述研究所的機關(guān)刊物《INSS Journal》最新號）中有所分析。

　　[22] John Rawls，“The Idea of an Overlapping Consensus”，Oxford Jounal of Legal Studies 7（Oxford: Oxford University Press，1987），p.1.

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