內(nèi)容提要：
本文從全民法治實(shí)踐的角度對(duì)依法治理主體的基本理念與實(shí)踐問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)研究，在此基礎(chǔ)上分別探討了公民在依法治理中的權(quán)利、責(zé)任及參與機(jī)制，黨和國(guó)家機(jī)關(guān)在依法治理中的地位、作用和職責(zé)，以及其他組織對(duì)依法治理的參與問(wèn)題。

　　關(guān)鍵詞：全民法治實(shí)踐；
依法治理主體；
公民；
國(guó)家機(jī)關(guān)；
其他組織

　　發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)。發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基點(diǎn)在于，要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。而依法治理是實(shí)施依法治國(guó)方略的重要組成部分，是全民參與和承擔(dān)的當(dāng)代法治實(shí)踐，是一個(gè)宏大的社會(huì)系統(tǒng)工程。近些年來(lái)各地推進(jìn)依法治理的全民法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，要進(jìn)一步完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大督促、政府實(shí)施、司法保障、各方參與的依法治理工作機(jī)制，形成地方依法治理、行業(yè)依法治理、基層依法治理并舉互動(dòng)的新格局，以推進(jìn)依法治國(guó)方略的貫徹實(shí)施，首先必須系統(tǒng)研究和妥善解決有關(guān)依法治理主體的理論與實(shí)踐問(wèn)題，積極探索發(fā)展依法治理主體理論和完善依法治理主體制度的新途徑、新方法。因此，本文從如下四個(gè)方面試加討論、略陳管見(jiàn)，以供批判。

　　一、依法治理主體的基本理念與實(shí)踐問(wèn)題

　�。ㄒ唬┮婪ㄖ卫碇黧w的概念和特征

　　依法治理的主體，是指具體推動(dòng)依法治理工作的組織和個(gè)人，也即依法治理的組織者、執(zhí)行者和參與者，包括公民和其他個(gè)人、各級(jí)各類國(guó)家機(jī)關(guān)、依法治理組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、其他有關(guān)組織等等，其中國(guó)家機(jī)關(guān)和依法治理組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是主要責(zé)任者。依法治理主體是依法治理系統(tǒng)工程中最重要的因素之一。

　　依法治理主體的主要特點(diǎn)有三：一是范圍廣泛性，依法治理主體既有組織也有個(gè)人，既包括中央國(guó)家機(jī)關(guān)也包括地方國(guó)家機(jī)關(guān)，還包括各行業(yè)、各層次的組織機(jī)構(gòu)；
二是目標(biāo)一致性，各類依法治理主體從事依法治理工作的共同目標(biāo)，是為了創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展所需良好的法治環(huán)境，積極推進(jìn)依法治國(guó)方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家；
三是分工合作性，各個(gè)依法治理主體扮演特定的角色，從不同的角度、層次和方式，分工配合地實(shí)施依法治理，以實(shí)現(xiàn)依法治理工作成效的最大化。

　�。ǘ�）依法治理主體的構(gòu)成類型和網(wǎng)絡(luò)體系

　　1．依法治理主體的構(gòu)成類型。

　　對(duì)于依法治理的主體，可從不同的角度分類：從參與依法治理工作的組織形式，可劃分為組織主體和個(gè)人主體；
從參與依法治理工作的法律依據(jù)，可劃分為法定主體和一般主體；
從參與依法治理工作的具體環(huán)節(jié)和參與程度，可劃分為依法治理的組織者、執(zhí)行者、參與者；
從與依法治理行為責(zé)任的聯(lián)系程度，可劃分為對(duì)依法治理負(fù)有直接責(zé)任者，即直接主體，以及對(duì)依法治理負(fù)有間接責(zé)任者，即間接主體，而公民屬于既負(fù)有直接責(zé)任又負(fù)有間接責(zé)任的主體，可稱之為實(shí)質(zhì)主體。[1]

　　2．依法治理主體的網(wǎng)絡(luò)體系。

　　依法治理主體是一個(gè)立體互動(dòng)的圈層結(jié)構(gòu)式網(wǎng)絡(luò)體系。從縱向來(lái)看，其最上層是依法治理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，即各級(jí)的普法依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室；
處于中間層次的是承擔(dān)地方、行業(yè)、基層依法治理工作的各類正式組織和非正式組織；
作為其基礎(chǔ)的是以各種形式參加依法治理工作的廣大人民群眾。從橫向來(lái)看，普法依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室處于核心位置，其外層是承擔(dān)地方、行業(yè)、基層依法治理工作的國(guó)家機(jī)關(guān)，再外層是其他各類組織，最外層是參加依法治理工作的廣大人民群眾。依法治理主體網(wǎng)絡(luò)體系中的這些組成要素，各居其位、各司其職、緊密聯(lián)系、相互配合，從不同的層次、角度和方式來(lái)分工配合地實(shí)施依法治理，實(shí)現(xiàn)依法治理的共同目標(biāo)。

　�。ㄈ�）依法治理主體的條件與資格

　　作為依法治理的主體，無(wú)論是組織主體還是個(gè)人主體均應(yīng)具備一定的條件，包括必需的權(quán)利能力、行為能力、責(zé)任能力和社會(huì)信譽(yù)度，或者說(shuō)包括個(gè)人自然條件、政治面貌條件和業(yè)務(wù)能力條件。例如，被剝奪政治權(quán)利的服刑人員就不具備作為行政執(zhí)法人員這樣一類依法治理主體的基本條件。

　　承擔(dān)某一類依法治理工作須具備某一類主體資格，否則其作出的行為屬于越權(quán)無(wú)效行為。所謂依法治理主體資格，是指符合法定條件的組織或個(gè)人經(jīng)過(guò)一定程序所獲得的某地域或系統(tǒng)內(nèi)依法治理主體的法律地位，其標(biāo)志往往是擁有某種資格證書或標(biāo)志，如行政執(zhí)法資格證。而某種依法治理主體資格的獲得、維持、變更和喪失，均應(yīng)依循一定的程序。例如，從事某一類市場(chǎng)管理行政執(zhí)法工作的組織，必須是依法正式成立的機(jī)構(gòu)并得到相應(yīng)的法定授權(quán)或合法委托，從事某一類市場(chǎng)管理行政執(zhí)法工作的人員，須通過(guò)特定的考試考核認(rèn)定程序獲得行政執(zhí)法資格證才能上崗執(zhí)法。特別是對(duì)于司法機(jī)關(guān)工作人員來(lái)說(shuō)，法定的任職資格條件更高。例如法官的任職資格，現(xiàn)已要求必須既通過(guò)統(tǒng)一的國(guó)家司法考試又通過(guò)法院系統(tǒng)組織的任職資格考試才能夠獲得，可見(jiàn)資格門檻已設(shè)置得相當(dāng)高。

　�。ㄋ模┮婪ㄖ卫碇黧w的權(quán)利（權(quán)力）與義務(wù)（責(zé)任）。

　　依法治理主體應(yīng)當(dāng)擁有相應(yīng)的權(quán)利（權(quán)力），這是其完成依法治理工作任務(wù)的必要條件。這主要包括調(diào)查了解情況、依法作出行為、作出決定、提出建議等多方面的權(quán)利（權(quán)力）。依法治理主體所擁有的依法治理權(quán)利（權(quán)力）不能隨意放棄，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。例如一名人民警察在下班回家途中（公務(wù)員和企事業(yè)職工上下班途中被視為工作準(zhǔn)備時(shí)間和工作延續(xù)時(shí)間）遇見(jiàn)人民生命財(cái)產(chǎn)正遭受重大威脅，應(yīng)積極實(shí)施救助，否則就要承擔(dān)行政不作為的相應(yīng)法律責(zé)任以及道義責(zé)任。

　　依法治理主體的義務(wù)（責(zé)任），分別包括政治、行政、社會(huì)、法律或道義方面的義務(wù)（責(zé)任），盡管范圍、類別和程度各不相同，均應(yīng)合法適當(dāng)?shù)芈男泻统袚?dān)。依法治理主體的權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任是相互聯(lián)系和統(tǒng)一的，既不能隨意強(qiáng)加，也不能隨意放棄。

　　（五）依法治理中的主體問(wèn)題及對(duì)策

　　通過(guò)十幾年來(lái)的普法教育和依法治理活動(dòng)，廣大人民群眾依法辦事的意識(shí)明顯增強(qiáng)，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面的變化：一是學(xué)法懂法的積極性大大提高；
二是依法參與的自覺(jué)性大大提高；
三是依法維權(quán)的意識(shí)大大提高。但從我國(guó)各地各行業(yè)推行依法治理的具體情況來(lái)看，在依法治理實(shí)踐中仍然程度不同地存在許多與主體有關(guān)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，主要是：

　　1．主體范圍過(guò)窄，群眾參與度較低。

　　不少人在觀念上還存在誤區(qū)，誤以為依法治理只是政府機(jī)關(guān)的事情，與公民個(gè)人關(guān)系不大。所以，有的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)于人民群眾參加依法治理工作抱持一種忽視、輕視、顧慮等消極態(tài)度；
有的公民對(duì)于參加依法治理工作也抱持一種與己無(wú)關(guān)、多一事不如少一事的消極態(tài)度。這樣的認(rèn)識(shí)誤區(qū)和消極態(tài)度，必然大大制約依法治理民主參與程度的提高。

　　2．部分參與者不具備主體資格條件。

　　這是一個(gè)社會(huì)各方面反映強(qiáng)烈且長(zhǎng)期存在的老大難問(wèn)題。例如在某些地方、某些領(lǐng)域，一些根本完全不具備執(zhí)法人員條件和資格的人員以檢查員、聯(lián)防隊(duì)員、交通協(xié)管員等身份上崗執(zhí)法，頻繁發(fā)生與管理對(duì)象的嚴(yán)重沖突，既損害了行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，又損害了政府機(jī)關(guān)形象，弊端甚多。

　　3．辦事機(jī)構(gòu)不盡統(tǒng)一，指導(dǎo)基層不夠有力。

　　在一些地方，依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)，有的設(shè)在當(dāng)?shù)厝舜螅�有的設(shè)在司法局，有的設(shè)在政法委，還有的設(shè)在政府法制辦，很不一致。由于機(jī)構(gòu)和體系不統(tǒng)一，造成對(duì)基層（街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）依法治理工作的指導(dǎo)存在諸多不便，上下脫節(jié)，形不成整體合力。例如，上級(jí)布置工作找不到“腿”，下級(jí)匯報(bào)找不到門；
最極端的是一些普法和依法治理分開(kāi)的辦事機(jī)構(gòu)，既看不到中央、地方的有關(guān)文件，聽(tīng)不到工作部署，又無(wú)法參加上級(jí)召開(kāi)的相關(guān)工作會(huì)議，領(lǐng)會(huì)不了上級(jí)精神，在工作中只能憑想當(dāng)然辦事，基層依法治理工作的能力和水平很難得到提高。

　　4．基層司法行政隊(duì)伍力量亟待加強(qiáng)。

　　基層司法行政機(jī)構(gòu)在依法治理中承擔(dān)著重要職責(zé)。但由于管理體制沒(méi)有理順，在一些地方，司法助理員的編制、司法科(司法辦公室)的設(shè)置過(guò)去長(zhǎng)期沒(méi)有得到解決，在一定程度上影響了隊(duì)伍的穩(wěn)定和工作的開(kāi)展。[2]

　　5．依法治理組織工作的經(jīng)費(fèi)保障不足。

　　依法治理是一項(xiàng)宏大的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要一定的物質(zhì)投入。但是從一些地方的情況看，開(kāi)展依法治理工作的經(jīng)費(fèi)未能列入地方財(cái)政預(yù)算，經(jīng)費(fèi)投入多少往往取決于有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志個(gè)人的重視程度及其與有關(guān)部門之間的關(guān)系程度，故經(jīng)常是“有錢就干、沒(méi)錢不干、錢多多干、錢少少干”，或者是區(qū)縣布置工作，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）出錢辦事。

　　6．權(quán)限不清、職責(zé)不明、權(quán)利與義務(wù)（權(quán)力與責(zé)任）脫節(jié)。

　　這也是現(xiàn)實(shí)生活中比較突出的問(wèn)題。特別是由于行政組織法律制度建設(shè)相對(duì)滯后，一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的職權(quán)職責(zé)界限不夠明晰，超越權(quán)限執(zhí)法特別是超越權(quán)限作出行政處罰、行政強(qiáng)制，致使權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生；
公民不能自覺(jué)守法和依法維護(hù)社會(huì)秩序的現(xiàn)象也比較常見(jiàn)。

　　7．失職瀆職、濫用權(quán)力（權(quán)利）、以權(quán)謀私。

　　這方面問(wèn)題涉及到依法治理主體的品質(zhì)、動(dòng)機(jī)、目的和法律后果，屬于比較嚴(yán)重的問(wèn)題。例如權(quán)錢交易，打擊報(bào)復(fù)，行政不作為，不能確保一方平安，以罰款代替一切法律制裁，以及不合法的濫訴、纏訴和群體上訪，等等。

　　上述問(wèn)題的解決，需要在各級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量的積極性和創(chuàng)造性，包括中央和地方兩方面積極性、國(guó)家機(jī)關(guān)和人民群眾兩方面積極性、正式組織和非正式組織兩方面積極性，從突出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題入手，通過(guò)觀念更新和制度創(chuàng)新，逐步建立起新的依法治理運(yùn)行機(jī)制。[3]為此，特別需要解決好法制教育與依法治理的關(guān)系，有針對(duì)性地進(jìn)一步加強(qiáng)法制教育。法制教育和依法治理是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面：依法治理不僅是具體地實(shí)踐依法治國(guó)的基本國(guó)策，而且它本身就是一種無(wú)形教育，會(huì)激發(fā)起廣大公民學(xué)法、守法、用法的自覺(jué)性，大大提高法制教育的效果；
同時(shí)，法制教育又為依法治理提供思想基礎(chǔ)，有力地推動(dòng)各項(xiàng)工作沿著規(guī)范化、制度化的方向發(fā)展。在一些地方的現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中，權(quán)大于法、情大于法、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象廣泛存在，嚴(yán)重削弱了法律的權(quán)威地位，極大挫傷了廣大公民學(xué)法的積極性和熱情，成為制約法制教育深入開(kāi)展的一個(gè)心理因素，這是一個(gè)亟待解決的難點(diǎn)問(wèn)題，必須引起全社會(huì)的高度重視。當(dāng)務(wù)之急是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)特別是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的工作人員應(yīng)率先垂范，堅(jiān)決貫徹依法行政和公正司法原則，帶動(dòng)全社會(huì)形成學(xué)法、守法、用法、護(hù)法的良好風(fēng)氣，真正樹(shù)立起法律至上的權(quán)威地位。

　　二、公民在依法治理中的權(quán)利、責(zé)任及參與機(jī)制

　　（一）公民在依法治理中的角色定位

　　我國(guó)現(xiàn)行憲法第二條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。依法治理作為一項(xiàng)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和法制建設(shè)事業(yè)，廣大人民群眾既可以通過(guò)自己的代表和權(quán)力機(jī)關(guān)去推進(jìn)，理所當(dāng)然也可以在一定程度上保留行使部分國(guó)家治理權(quán)，直接參與管理某些國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和法制建設(shè)事業(yè)，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)成為依法治理工作的主體。只有全民參與依法治理，預(yù)期的依法治理目標(biāo)才能更好地實(shí)現(xiàn)。

　　中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)確立了依法治國(guó)的基本方略，并且通過(guò)修憲程序?qū)⑵漭d入了現(xiàn)行憲法；
黨的十六大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)，任何組織和個(gè)人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)，要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。這是我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的劃時(shí)代的里程碑，也是鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想的組成部分，是發(fā)展社會(huì)主義政治文明的必然要求。所謂依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化和法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。依法治理作為依法治國(guó)的具體實(shí)踐，需要付出艱巨而不懈的努力，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主和各項(xiàng)事業(yè)的制度化和法律化。人民當(dāng)家作主是我國(guó)社會(huì)主義民主的根本原則。我國(guó)的民主政治建設(shè)就是要實(shí)現(xiàn)一切權(quán)力屬于人民，使全體人民以主人公身份平等地、普遍地參與一切國(guó)家大事，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　不僅僅享有政治權(quán)利，而且還享有在經(jīng)濟(jì)生活、文化生活和社會(huì)生活等各個(gè)方面的民主權(quán)利。黨的十六大政治報(bào)告指出：要保證人民群眾依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督。民主和法制是分不開(kāi)的，建設(shè)社會(huì)主義民主政治，必須大力健全社會(huì)主義法制，否則無(wú)法穩(wěn)健可靠地實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治發(fā)展目標(biāo)；
反過(guò)來(lái)說(shuō)，要健全社會(huì)主義法制，必須大力發(fā)展社會(huì)主義民主，發(fā)揮人民群眾在依法治理工作中的主體性作用。

　　我國(guó)“四五”普法規(guī)劃也明確要求，以江澤民同志“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，立足于國(guó)家“十五”計(jì)劃確定的宏偉目標(biāo)，立足于建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要，立足于依法治國(guó)的總體要求，繼續(xù)推進(jìn)普法依法治理工作的深入開(kāi)展，保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展�！叭齻�(gè)代表”重要思想，集中概括了我們黨和國(guó)家一切工作的根本方向、根本準(zhǔn)則、根本依據(jù)，對(duì)黨和國(guó)家的各項(xiàng)工作都具有重大指導(dǎo)意義，也為依法治理工作的深入開(kāi)展指明了方向。依法治理工作要按照“三個(gè)代表”的要求，積極為保障和促進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展服務(wù)，為堅(jiān)持中國(guó)先進(jìn)文化的前進(jìn)方向服務(wù)，為維護(hù)最廣大人民的根本利益服務(wù)。在我國(guó)任何時(shí)候都必須堅(jiān)持尊重社會(huì)發(fā)展規(guī)律與尊重人民群眾歷史主體地位的一致性，堅(jiān)持為崇高理想奮斗與為最廣大人民謀利益的一致性，堅(jiān)持完成黨的各項(xiàng)工作與實(shí)現(xiàn)人民利益的一致性。由此可以更好地認(rèn)識(shí)和把握我國(guó)全體公民在依法治理這一偉大社會(huì)系統(tǒng)工程中所應(yīng)扮演的角色和承擔(dān)的使命。

　　（二）公民在依法治理中的基本權(quán)利與義務(wù)

　　我國(guó)公民作為依法治理工作的重要主體，由憲法和法律明確規(guī)定了同公民參加依法治理有關(guān)的一系列法定權(quán)利和義務(wù)。對(duì)此，可從如下三個(gè)方面來(lái)看：

　　1．現(xiàn)行憲法確定（或蘊(yùn)涵表達(dá)的）同公民參加依法治理有關(guān)的權(quán)利。

　　這方面的權(quán)利主要有：平等權(quán)（第三十三條、第四十八條），選舉權(quán)、被選舉權(quán)和罷免權(quán)（第十七條、第三十四條），參加管理的權(quán)利（第二條、第十六條、第十七條），知情權(quán)（第四條、第二十七條、第一百二十五條），直接和間接的監(jiān)督權(quán)（第三條、第二十七條），批評(píng)和建議的權(quán)利（第二十七條、第四十一條），申訴、控告或者檢舉的權(quán)利（第四十一條），辯護(hù)權(quán)（第一百二十五條），公民權(quán)利受到國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員侵權(quán)時(shí)依法取得賠償?shù)臋?quán)利（第四十一條），等等。

　　2．現(xiàn)行憲法確定的同公民參加依法治理有關(guān)的義務(wù)。

　　這方面的義務(wù)主要有：接受教育（當(dāng)然包括普法教育）的義務(wù)（第四十六條），不得損害公共利益和他人合法自由與權(quán)利的義務(wù)（第五十一條），維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和全國(guó)各民族團(tuán)結(jié)的義務(wù)（第五十二條），遵守憲法、法律、紀(jì)律、公共秩序和保守國(guó)家秘密、愛(ài)護(hù)公共財(cái)產(chǎn)、尊重社會(huì)公德的義務(wù)（第五十三條），維護(hù)祖國(guó)的安全、榮譽(yù)和利益的義務(wù)（第五十四條），依法服兵役和參加民兵組織的義務(wù)（第五十五條），依法納稅的義務(wù)（第五十六條），等等。

　　3．現(xiàn)行法律規(guī)定的同公民參加依法治理有關(guān)的權(quán)利和義務(wù)。

　　除了憲法之外，在現(xiàn)行的行政實(shí)體、程序和訴訟法律中，刑事實(shí)體和訴訟法律中，民事實(shí)體和訴訟法律中，還有大量法律規(guī)范確定了同公民參加依法治理有關(guān)的權(quán)利和義務(wù)，例如：平等權(quán)利（行政訴訟法第七條，刑事訴訟法第六條，民事訴訟法第八條），辯護(hù)權(quán)利（行政訴訟法第九條，刑事訴訟法第十一條，民事訴訟法第十二條），不得有特權(quán)的義務(wù)（刑事訴訟法第六條），知道案情者有作證的義務(wù)（刑事訴訟法第四十八條，民事訴訟法第七十條），等等。

　�。ㄈ�）公民在依法治理中的責(zé)任形式

　　公民在依法治理中，無(wú)論是作為參與依法治理的主體，還是作為行政管理的相對(duì)人，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格守法遵紀(jì)、接受管理、正當(dāng)行使權(quán)利、積極履行義務(wù)，否則就要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。主要包括法律責(zé)任、道義責(zé)任和政治責(zé)任：

　　1．法律責(zé)任。

　　如果公民的行為侵權(quán)違約，就要承擔(dān)賠禮道歉、賠償損失等相應(yīng)的民事法律責(zé)任；
如果公民的行為違反行政法律，就會(huì)受到罰款、吊銷證照等相應(yīng)的行政處罰；
如果公民的行為觸犯了刑事法律，就會(huì)受到拘役、有期徒刑、剝奪政治權(quán)利等相應(yīng)的刑事制裁。

　　2．道義責(zé)任。

　　如果某個(gè)公民的行為（包括作為或不作為）并不違反行政法律或未觸犯刑事法律，或尚未達(dá)到法律規(guī)定必須予以行政處罰或刑事制裁的程度，但他以消極態(tài)度對(duì)待依法治理，其行為違背了公序良俗，造成了一定的社會(huì)傷害或增大了社會(huì)成本，則理應(yīng)受到公眾的消極評(píng)價(jià)和社會(huì)輿論的公開(kāi)譴責(zé)，同時(shí)也會(huì)受到其良心的自我譴責(zé)。這種否定性的社會(huì)評(píng)價(jià)和內(nèi)心自省，造成巨大的心理張力和壓力，可以說(shuō)是一種道義責(zé)任。

　　3．政治責(zé)任。

　　如果許多公民都以消極態(tài)度對(duì)待依法治理工作，致使這項(xiàng)工作的運(yùn)轉(zhuǎn)和成效嚴(yán)重滯后于社會(huì)發(fā)展的客觀要求，造成了極不利于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的法制失序狀態(tài)，甚至影響到政治與社會(huì)穩(wěn)定，從而制約政治文明的發(fā)展，那么受到損害最大的還是廣大人民群眾，因?yàn)檫@種嚴(yán)重政治后果和社會(huì)代價(jià)最終要由民眾自己承擔(dān)。這也是不言自明的道理。

　　（四）公民參與依法治理的主要方式

　　公民作為主體參與依法治理，這是我國(guó)實(shí)施依法治國(guó)方略的進(jìn)程中需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的民主與法治原則，其實(shí)現(xiàn)的渠道和方法是多層次多方面的，包括間接參與和直接參與。例如，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度是公民參與依法治理的基礎(chǔ)，這是一種間接參與方式；
完善村民（居民）自治、擴(kuò)大直選范圍、完善評(píng)議行政首長(zhǎng)和推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)等行政民主制度、發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)自治組織等等，是公民直接參與依法治理的必要條件和重要內(nèi)容。對(duì)此，可通過(guò)公民參與城市治理、公民參與行政管理、公民參與法制監(jiān)督等直接參與的方式，來(lái)加以認(rèn)識(shí)和把握。

　　1．關(guān)于公民參與城市治理。[4]

　　相對(duì)于日益繁重的城市管理任務(wù)而言，城市政府擁有的資源是有限的。如果沒(méi)有城市利益相關(guān)者的積極參與，難以保證形成科學(xué)的決策，難以保證法律和政策得到有效落實(shí)，對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督也難以取得預(yù)期效果。因此，首先要積極探索新機(jī)制，吸引城市利益相關(guān)者參與城市治理。城市政府可以通過(guò)聽(tīng)證會(huì)的方式直接聽(tīng)取各利益相關(guān)者的意見(jiàn)，協(xié)調(diào)各種利益，增加決策的科學(xué)性、透明度，有利于政府的法令和政策得到廣泛理解和支持，也有利于加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和減少行政腐敗。比如，城市規(guī)劃管理，可以在政府統(tǒng)一控制城市規(guī)劃?rùn)?quán)的前提下，吸收城市利益相關(guān)者廣泛參與，集思廣益。在制定城市規(guī)劃過(guò)程中，由城市規(guī)劃主管部門主導(dǎo)，吸收土地管理部門、公共服務(wù)企業(yè)、城市規(guī)劃專家以及其他利益相關(guān)者共同參與，并公開(kāi)征求社會(huì)各方面特別是廣大市民的建議，使城市規(guī)劃盡可能符合城市發(fā)展的客觀規(guī)律，提高城市規(guī)劃的透明度，并使各城市利益相關(guān)者明確各自的權(quán)利和義務(wù)，有利于城市規(guī)劃的監(jiān)督落實(shí)，并減少不正當(dāng)干預(yù)。其次，開(kāi)展多種教育形式，提高市民素質(zhì)及參與城市管理的能力。通過(guò)教育和培養(yǎng)，讓利益相關(guān)者充分認(rèn)知自身的權(quán)利和相應(yīng)的義務(wù)。比如，目前城市交通秩序不好，有的人為了搶幾秒鐘時(shí)間公然闖紅燈，影響其他車輛和行人通行與安全。這種人的行為是只顧自己的通行權(quán)利，不顧別人的通行權(quán)利，不履行遵守交通規(guī)則的義務(wù)。因此，要從根本上改善交通秩序，除了改善道路條件和交通警察加強(qiáng)執(zhí)法，還應(yīng)提高全社會(huì)的遵紀(jì)守法意識(shí)。

　　這里以美國(guó)許多城市吸引利益相關(guān)者積極參與城市建設(shè)和管理的做法來(lái)加以比較。在美國(guó)許多城市，已形成調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者全過(guò)程參與城市治理，充分實(shí)現(xiàn)公民參與城市管理權(quán)利的一整套機(jī)制，這是其提高城市管理水平的重要保證。這主要包括如下四個(gè)環(huán)節(jié)：其一，各利益相關(guān)者共同參與“發(fā)現(xiàn)”城市的問(wèn)題。在美國(guó)，被列為市政府或市議會(huì)的議題，從形式上看是由政府官員或市議員決定的，實(shí)際上他們只是利益相關(guān)者的代言人，他們的問(wèn)題可能是聯(lián)邦政府的指示或建議，可能是某政府官員為了政績(jī)而提出的發(fā)展報(bào)告或某議員為了爭(zhēng)取選票而采納的選民要求，也可能是為某個(gè)利益集團(tuán)服務(wù)的媒體提出和渲染的問(wèn)題。其二，參與決策。由于公共資源有限，“發(fā)現(xiàn)”的問(wèn)題必須通過(guò)一定的程序確定解決問(wèn)題的優(yōu)先順序和具體的優(yōu)先解決方案。這一過(guò)程涉及各方面的利益，需要各利益相關(guān)者共同參與決定。以城市總體規(guī)劃為例：城市規(guī)劃局不能單獨(dú)決定，而是要協(xié)同城市規(guī)劃師以及交通、環(huán)保、公共服務(wù)、文化、安全等相關(guān)領(lǐng)域的企業(yè)、團(tuán)體、機(jī)構(gòu)共同參與，還要公開(kāi)征求市民意見(jiàn)，然后經(jīng)過(guò)市議會(huì)審批通過(guò)成為法令，并報(bào)聯(lián)邦住房和發(fā)展部備案。這種參與過(guò)程既是集思廣益的過(guò)程，也是協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的合法利益的過(guò)程。因此，城市總體規(guī)劃一旦確定下來(lái)，就有很高的權(quán)威性。按照美國(guó)許多州的法律，各個(gè)城市的“總體規(guī)劃”就是一部“城市社區(qū)憲法”，是指導(dǎo)城市社區(qū)未來(lái)發(fā)展的藍(lán)圖。所有的城市發(fā)展，不論是私人的還是公共的，都不能超越這部“城市社區(qū)憲法”所包含的政策范圍。其三，參與實(shí)施。由于市民廣泛參與城市管理決策過(guò)程，決策過(guò)程和結(jié)果的透明度高，在實(shí)施過(guò)程中，各利益相關(guān)者只能按照形成共識(shí)的規(guī)則行事。仍以城市規(guī)劃為例，由于城市發(fā)展方向、城市布局、各區(qū)域土地使用性質(zhì)、各分區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃、控高規(guī)劃等，綜合考慮了交通、文化等多種因素，協(xié)調(diào)了各方面的利益，如果在執(zhí)行過(guò)程中任意改變，就可能會(huì)帶來(lái)交通、治安等一系列問(wèn)題，損害相關(guān)者的利益；
同時(shí)，由于決策的透明度高，使利益相關(guān)者對(duì)自身的權(quán)利義務(wù)比較清楚，如果利益遭到損害，就會(huì)要求賠償。例如，某棟建筑如果超過(guò)規(guī)劃的高度，可能會(huì)影響到相鄰建筑的采光或破壞整體協(xié)調(diào)；
如果某建筑商任意改變住宅區(qū)中住宅的外觀顏色，可能會(huì)影響鄰居的審美視覺(jué)。這些都會(huì)遭到利益相關(guān)者舉報(bào)，政府主管部門會(huì)立即要求違規(guī)者及時(shí)糾正，并予以處罰。如果某塊土地確實(shí)需要改變使用性質(zhì)，也需要召集各利益相關(guān)者開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，其中鄰居的意見(jiàn)對(duì)最后的行政決定起著關(guān)鍵作用。其四，參與監(jiān)督。科學(xué)的決策貴在落實(shí)，決策的落實(shí)貴在監(jiān)督。由于城市管理決策把各方面利益較好地協(xié)調(diào)起來(lái)，能夠有效調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者共同監(jiān)督?jīng)Q策的落實(shí)，因此監(jiān)督效率較高。否則，僅僅依靠執(zhí)法部門監(jiān)督，不僅成本高昂，而且效率也較低。例如常有這樣的情況：一家公司計(jì)劃在某居民區(qū)開(kāi)一家歌舞廳，并承諾滿足居民提出的安全等方面的合理要求，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)獲得了政府主管機(jī)關(guān)發(fā)放的許可證開(kāi)業(yè)后，附近居民就可按照原先的要求來(lái)檢查這家歌舞廳的音響、衛(wèi)生是否超標(biāo)，是否增加了社區(qū)的不安全性等，一旦違規(guī)立即舉報(bào)，最后該歌舞廳因難以按照承諾的條件經(jīng)營(yíng)便只好停業(yè)。從美國(guó)的公民參與城市治理的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，現(xiàn)代城市管理過(guò)程固然離不開(kāi)行政機(jī)關(guān)，但如果沒(méi)有利益相關(guān)者特別是廣大市民的積極參與，則城市治理不僅效率低下，而且成本也會(huì)十分高昂。

　　2．關(guān)于公民參與行政管理。

　　行政民主化是20世紀(jì)后期以來(lái)出現(xiàn)的世界性潮流，對(duì)各國(guó)行政管理和行政法制產(chǎn)生了很大影響。在我國(guó)，逐步擴(kuò)大公民參與公共行政管理的廣度和深度，不僅是發(fā)展社會(huì)主義政治文明，加快現(xiàn)代民主化進(jìn)程的要求，也是實(shí)現(xiàn)一個(gè)地方各項(xiàng)事業(yè)順利發(fā)展的保障。為從制度上保證行政相對(duì)人對(duì)行政活動(dòng)過(guò)程的民主參與，實(shí)現(xiàn)立法、行政、監(jiān)督工作的科學(xué)化、民主化，應(yīng)創(chuàng)新和完善各項(xiàng)行政民主制度。例如：（1）完善行政聽(tīng)證制度。我國(guó)《行政處罰法》、《價(jià)格法》等法律已經(jīng)正式建立起行政聽(tīng)證制度。除了嚴(yán)格執(zhí)行既有的法律規(guī)定，還可在其他重大行政決定方面（例如城市房屋拆遷、農(nóng)村土地征用、涉及第三人利益的行政許可方面）實(shí)行聽(tīng)證制度，更規(guī)范更充分地保障利害關(guān)系人的意見(jiàn)得到充分表達(dá)，保障行政聽(tīng)證中的意見(jiàn)能夠在最終決策中得到認(rèn)真考慮。（2）擴(kuò)大公民參與渠道。帶有全局性的行政決策，例如經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)決算、制定行政規(guī)范性文件等重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政相對(duì)人參與決策的制度化渠道，完善公民對(duì)政府部門政績(jī)和政風(fēng)進(jìn)行評(píng)議以及民意調(diào)查等行政民主制度，以充分反映行政相對(duì)人的愿望和看法。（3）完善專家咨詢和專家論證制度。在堅(jiān)持和完善各地行之有效的政府法律顧問(wèn)團(tuán)制度的同時(shí)，還可應(yīng)普遍建立起專職的政府律師制度（也稱為公職律師制度），為各級(jí)政府機(jī)關(guān)及其行政首長(zhǎng)決策提供更經(jīng)常和直接的法律咨詢，使其公務(wù)行為能夠更加符合行政法治的要求，減少違法侵權(quán)的可能性。當(dāng)然，在經(jīng)濟(jì)、科技等其他領(lǐng)域，也可建立健全類似的專家咨詢機(jī)構(gòu)，例如建立經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)團(tuán)、科技顧問(wèn)團(tuán)、專門審議會(huì)等等。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　專門審議會(huì)制度是指由專家學(xué)者和各種團(tuán)體代表通過(guò)專門審議會(huì)的組織形式，分別就各類重大決策發(fā)表咨詢意見(jiàn)。日本等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，專門審議會(huì)能夠在地方立法、行政立法和制定規(guī)范性文件以及重大決策等方面，更充分和制度化地發(fā)揮專家作用和反映行政相對(duì)人的利益愿望，更充分地實(shí)現(xiàn)公民參與行政管理的權(quán)利。

　　3．關(guān)于公民參與法制監(jiān)督。

　　公共權(quán)力行使過(guò)程及其監(jiān)督過(guò)程的民主化，是法治國(guó)家推行民主政治、達(dá)到法治目標(biāo)的內(nèi)在要求。在我國(guó)，包括監(jiān)督權(quán)力在內(nèi)的一切公共權(quán)力屬于人民，因而在監(jiān)督工作中也應(yīng)貫徹民主原則。廣大公民是一支最基本、最廣泛、最有潛力、也是最本源的社會(huì)民主監(jiān)督力量。我國(guó)憲法第四十一條就公民的批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉等權(quán)利作出了明確規(guī)定，這是公民對(duì)行政進(jìn)行監(jiān)督的憲法依據(jù)。公民的監(jiān)督權(quán)，可以通過(guò)所參加的各種社會(huì)組織來(lái)行使，也可以依法直接行使。我國(guó)已建立舉報(bào)、信訪、申訴、復(fù)議、行政訴訟等制度來(lái)保障公民的法定監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，并且有關(guān)制度隨著社會(huì)生活的發(fā)展而不斷改進(jìn)和創(chuàng)新。諾內(nèi)特和塞爾茲尼克曾指出：“法律參與的擴(kuò)大不只是增進(jìn)法律秩序的民主價(jià)值，它還能有助于提高法律機(jī)構(gòu)的能力�！盵5]因此，應(yīng)充分發(fā)揮廣大人民群眾（以及新聞媒介、民主黨派、人民團(tuán)體和各種社會(huì)組織）在監(jiān)督工作中的特殊作用，認(rèn)真實(shí)行民主監(jiān)督，達(dá)到提高綜合監(jiān)督效能，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)依法行政和公正司法的目標(biāo)。

　　例如，現(xiàn)代行政管理的廣度和深度是前所未有的，失誤和不盡人意之處也在所難免；
而任何一種行政救濟(jì)方式都有其局限性，所以不斷拓展監(jiān)督渠道和完善救濟(jì)制度乃是客觀要求。盡管我國(guó)已實(shí)行行政復(fù)議、行政訴訟等制度，但在實(shí)踐中最終受到行政復(fù)議和司法審查監(jiān)督的具體行政行為比較少，無(wú)法通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟得到救濟(jì)的情形大量存在。[6]例如，在行政執(zhí)法過(guò)程中公民受到執(zhí)法人員的恐嚇或辱罵，公民理應(yīng)獲得行政獎(jiǎng)勵(lì)而未能獲得，公民向行政機(jī)關(guān)提出合理的咨詢要求而得不到答復(fù)等等，公民遇到這些情況都難以通過(guò)現(xiàn)行的行政復(fù)議、行政訴訟等常規(guī)渠道獲得救濟(jì)。因此，為適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下行政管理民主化和納稅人需求多樣化的新形勢(shì)，更好地體現(xiàn)人民政府全心全意為人民服務(wù)的宗旨，應(yīng)在堅(jiān)持和完善行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償、信訪、行政首長(zhǎng)公開(kāi)電話、行政執(zhí)法與監(jiān)督機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人接待日等制度的基礎(chǔ)上，積極拓展和整合監(jiān)督與救濟(jì)的渠道和形式，如人民代表定期接待選民和原選舉單位人員并負(fù)責(zé)為之申訴怨情和爭(zhēng)取救濟(jì)等新的制度設(shè)計(jì)，并努力實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)公民怨情申訴制度的系統(tǒng)化、規(guī)范化、簡(jiǎn)便化和高效化，以更好地監(jiān)督行政過(guò)程、糾正行政偏誤和補(bǔ)救行政相對(duì)人的權(quán)益損失，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)行政行為的合法、合理、合目的。

　　三、黨和國(guó)家機(jī)關(guān)在依法治理中的地位、作用和職責(zé)

　　各級(jí)黨委、人大、政府要加強(qiáng)對(duì)法制宣傳教育和依法治理工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，進(jìn)一步健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大督促、政府實(shí)施、司法保障、各方參與的依法治理工作機(jī)制，形成地方依法治理、行業(yè)依法治理、基層依法治理并舉互動(dòng)的新格局。這是依法治理主體理論與制度的關(guān)鍵性內(nèi)容。各地區(qū)、各行業(yè)應(yīng)按照中央的統(tǒng)一要求，把這項(xiàng)工作擺上重要議事日程，納入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一部署。特別是各級(jí)普法依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室應(yīng)當(dāng)切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，做好具體的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和指導(dǎo)工作；
各地區(qū)、各行業(yè)、各級(jí)各類組織應(yīng)結(jié)合實(shí)際并量化標(biāo)準(zhǔn)，建立健全法制宣傳教育和依法治理工作責(zé)任制，認(rèn)真履行職責(zé)，實(shí)行目標(biāo)管理。

　�。ㄒ唬�黨組織在依法治理中的地位和作用

　　1．黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治理。

　　依法治理是依法治國(guó)的具體落實(shí)，是一項(xiàng)宏大的社會(huì)系統(tǒng)工程，也是一個(gè)歷史漸進(jìn)的過(guò)程，需要我們付出長(zhǎng)期艱巨的努力。而堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，則是全面推進(jìn)這項(xiàng)偉大工程的根本保障。為此，首先需要正確理解和處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)、依法治理的關(guān)系。所謂依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法制不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。從根本上說(shuō)，法律與黨的路線方針政策是不矛盾的，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)是有機(jī)統(tǒng)一的。正如江澤民同志在《社會(huì)主義法制建設(shè)基本知識(shí)》序言中所指出的：“堅(jiān)持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，一個(gè)基本的方面就是堅(jiān)持使黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序變成國(guó)家意志，通過(guò)黨組織的活動(dòng)和黨的模范作用，帶動(dòng)人民群眾實(shí)現(xiàn)黨的路線、方針、政策。國(guó)家的憲法和法律是人民群眾意志的體現(xiàn)，也是黨的主張的體現(xiàn)。執(zhí)行憲法和法律，是按廣大人民群眾的意志辦事，也是貫徹黨的路線、方針、政策的重要保障�！睉�(yīng)當(dāng)指出，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)，這三者是完全一致的。其一，我們黨的主張是代表和體現(xiàn)人民的意志與利益的。實(shí)現(xiàn)黨的主張、國(guó)家法律與人民意志的統(tǒng)一，就能把黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)同依法治國(guó)統(tǒng)一起來(lái)。其二，黨的各級(jí)組織和廣大黨員帶頭自覺(jué)遵守并維護(hù)憲法和法律，在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，嚴(yán)格依法辦事，為廣大人民群眾做出表率，有利于在全社會(huì)形成崇尚法治的良好風(fēng)氣，從而使上升為法律的黨的各項(xiàng)主張得到更好的貫徹執(zhí)行。其三，各級(jí)黨組織可以通過(guò)法定程序，向各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)推薦合格干部，從而在組織上保障黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)方針的實(shí)施。依法治國(guó)把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來(lái)，有利于從制度和法律上保證黨的基本路線和基本綱領(lǐng)的貫徹執(zhí)行，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。對(duì)此，我們要進(jìn)一步加深理解，切實(shí)克服把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)、依法治理對(duì)立起來(lái)的現(xiàn)象。

　　各地的實(shí)踐證明，現(xiàn)階段必須通過(guò)加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，來(lái)奠定依法治理的政治基礎(chǔ)。這是因?yàn)�，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行和遵守憲法和法律，基層依法治理工作只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下才能穩(wěn)步推進(jìn)、健康發(fā)展，才能得到有力保障。因此，各級(jí)黨組織應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面把黨對(duì)依法治理的領(lǐng)導(dǎo)落到實(shí)處，為深化依法治理工作奠定堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)：

　　一是在領(lǐng)導(dǎo)的原則上，要按照黨的十六大精神，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)、依法辦事有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。各級(jí)黨的組織要依據(jù)黨的基本路線、基本方針和國(guó)家法律，制定本地區(qū)依法治理的工作方針和政策，確立依法治理的基本任務(wù)和發(fā)展進(jìn)程，把握依法治理的目標(biāo)和方向，保證黨組織在依法治理中切實(shí)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

　　二是在領(lǐng)導(dǎo)的方式上，做到依法決策、宏觀指導(dǎo)。要認(rèn)真總結(jié)記取過(guò)去長(zhǎng)期存在的黨政不分、以黨代政、包攬一切的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。各級(jí)地方黨委對(duì)本地區(qū)依法治理的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)事先進(jìn)行深入調(diào)查研究，經(jīng)過(guò)黨內(nèi)民主討論，依照法定程序作出決策。要切實(shí)樹(shù)立依法執(zhí)政、依法辦事的觀念，轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式，地方黨委關(guān)于依法治理重大事項(xiàng)的決策應(yīng)經(jīng)過(guò)法定程序形成公共規(guī)范性文件，通過(guò)人大和“一府兩院”貫徹落實(shí)。各級(jí)黨的組織對(duì)依法治理工作的宏觀指導(dǎo)，主要體現(xiàn)為制定規(guī)劃和計(jì)劃，明確目標(biāo)和任務(wù)，建立組織和制度；
而不是包攬具體事務(wù)，代替各個(gè)機(jī)構(gòu)工作。

　　三是在領(lǐng)導(dǎo)的組織形式上，通過(guò)加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，發(fā)揮監(jiān)督和保障作用。各級(jí)地方黨委要把加強(qiáng)黨的組織建設(shè)與依法治理緊密結(jié)合起來(lái)，要充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把依法治理工作置于黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督之下。要努力提高黨員干部的法律意識(shí)和綜合素質(zhì)，提高新形勢(shì)下運(yùn)用法律手段管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的能力，嚴(yán)格要求黨員干部在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，保證黨的基本路線、基本方針的貫徹落實(shí)。特別是各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)自覺(jué)按照黨的十六大政治報(bào)告的要求，通過(guò)努力學(xué)習(xí)和實(shí)踐，不斷增強(qiáng)法制觀念和依法辦事能力，真正成為遵守憲法和法律的模范。

　　2．依法治理組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的建構(gòu)原則。

　　各地各行業(yè)的依法治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，是各級(jí)黨委（黨組）組織協(xié)調(diào)各方面力量，對(duì)依法治理工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的具體運(yùn)作方式，擔(dān)負(fù)著重大的歷史使命。建立和完善依法治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，應(yīng)貫徹統(tǒng)一、廣泛、協(xié)調(diào)、權(quán)威等重要原則：

　�。�1）統(tǒng)一性原則。這項(xiàng)原則要求，各個(gè)依法治理主體要素應(yīng)在依法治理組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下積極開(kāi)展工作，做到思想統(tǒng)一、組織統(tǒng)一、任務(wù)統(tǒng)一，為實(shí)現(xiàn)各地方各行業(yè)的依法治理目標(biāo)而共同努力。

　　（2）廣泛性原則。這項(xiàng)原則要求，要使依法治理組織系統(tǒng)成為開(kāi)放系統(tǒng)，通過(guò)依法治理組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)最大限度地調(diào)動(dòng)起各個(gè)依法治理主體要素的積極性，特別是充分發(fā)動(dòng)廣大人民群眾積極參與依法治理工作，集思廣益、群策群力，取得最大的治理成效。

　�。�3）協(xié)調(diào)性原則。這項(xiàng)原則要求，依法治理組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)要努力協(xié)調(diào)好各個(gè)依法治理主體要素的力量和步伐，將公民個(gè)人與群體組織、正式組織與非正式組織、國(guó)家機(jī)關(guān)與非國(guó)家機(jī)關(guān)等依法治理主體要素的力量整合起來(lái)，形成最大的治理合力。

　　（4）權(quán)威性原則。這項(xiàng)原則要求，依法治理組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)要以正確的方針、嚴(yán)密的組織、民主的作風(fēng)、極高的效率，積極組織開(kāi)展依法治理工作，成為最有權(quán)威性的依法治理組織系統(tǒng)的核心力量。

　　3．依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室的構(gòu)成與職責(zé)。

　　目前各地各行業(yè)的依法治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，名稱尚不盡統(tǒng)一，有的叫做普法依法治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，有的叫做普法依法治理聯(lián)席會(huì)議，有的叫做依法治�。▍^(qū)、市、縣）領(lǐng)導(dǎo)小組，還有的叫做依法治省（區(qū)、市、縣）工作領(lǐng)導(dǎo)小組，等等。不管叫什么名稱，都是各級(jí)黨委對(duì)依法治理工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的具體組織方式，其成員單位都是非常廣泛、非常權(quán)威的。以海南省為例：海南省的依法治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是海南省普法依法治理聯(lián)席會(huì)議，它是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于各級(jí)黨委、人大和政府要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，保障法制宣傳教育五年規(guī)劃任務(wù)的落實(shí)這一要求，對(duì)組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全省的普法依法治理工作的重大問(wèn)題進(jìn)行決策的會(huì)議形式；
其召集人是分管政法工作的省委副書記，副召集人是分管政法工作的省委常委和分管宣傳工作的省委常委；
其成員單位有省委辦公廳、省政府辦公廳、省委組織部、省委宣傳部、省政法委、省直機(jī)關(guān)工委、省人大法工委、省檢察院、省高級(jí)法院、省公安廳、省司法廳、省財(cái)稅廳等等。依法治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)一般不是常設(shè)機(jī)構(gòu)。[7]

　　為保證依法治理組織領(lǐng)導(dǎo)工作的正常進(jìn)行，依法治理組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)都下設(shè)專門的辦事機(jī)構(gòu)或常設(shè)機(jī)構(gòu)，其名稱多叫做～～～～～～辦公室，簡(jiǎn)稱為～～辦，一般設(shè)置在本級(jí)司法行政機(jī)關(guān)，也有的設(shè)在本級(jí)地方黨委的政法委或地方人大。依法治理組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)或常設(shè)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著具體組織開(kāi)展依法治理工作的大量事務(wù)，具有重大和廣泛的職責(zé)。仍以海南省為例：海南省普法依法治理聯(lián)席會(huì)議下設(shè)辦公室，作為其辦事機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)了下列12項(xiàng)職責(zé)：

　　（1）根據(jù)全國(guó)普法依法治理工作規(guī)劃，結(jié)合本省實(shí)際情況，制訂全省普法依法治理工作規(guī)劃，并負(fù)責(zé)組織實(shí)施。

　�。�2）全面貫徹執(zhí)行省普法依法治理聯(lián)席會(huì)議的各項(xiàng)決定，采取有效措施，使之落到實(shí)處。

　　（3）開(kāi)展調(diào)查研究，總結(jié)推廣典型經(jīng)驗(yàn)，交流信息，反饋情況，及時(shí)向會(huì)議召集人、副召集人報(bào)告普法依法治理工作，提出工作建議。

　�。�4）負(fù)責(zé)各市、縣(區(qū))和各部門普法依法治理工作規(guī)劃的備案工作。

　�。�5）負(fù)責(zé)聯(lián)席會(huì)議的議題擬定和會(huì)議記錄、紀(jì)要工作，負(fù)責(zé)年度總結(jié)、工作報(bào)告、報(bào)表統(tǒng)計(jì)和資料、文件歸檔管理工作，負(fù)責(zé)書刊報(bào)刊訂閱、發(fā)行及其他文書事務(wù)工作。

　�。�6）負(fù)責(zé)聯(lián)席會(huì)議文電的收發(fā)、文件傳遞和通訊聯(lián)絡(luò)事項(xiàng)。

　�。�7）對(duì)全省各地各單位執(zhí)行普法依法治理聯(lián)席會(huì)議重大問(wèn)題決策的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查與催辦，協(xié)助有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)督促落實(shí)。

　�。�8）負(fù)責(zé)組織安排省普法依法治理聯(lián)席會(huì)議的籌備工作。

　�。�9）組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全省普法依法治理的日常工作。

　�。�10）負(fù)責(zé)各成員單位聯(lián)絡(luò)員的召集及工作指導(dǎo)。

　　（11）負(fù)責(zé)對(duì)各市、縣(區(qū))和省直各部門的普法依法治理工作的檢查、驗(yàn)收和總結(jié)表彰的籌備工作。

　　（12）完成聯(lián)席會(huì)議召集人、副召集人交辦的其他工作。

　　海南省普法依法治理聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在省司法廳，主任由省司法廳廳長(zhǎng)擔(dān)任，副主任由省委宣傳部分管副部長(zhǎng)、省司法廳分管副廳長(zhǎng)和該廳法制宣傳處處長(zhǎng)擔(dān)任。[8]

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　　綜觀近年來(lái)我國(guó)各地的實(shí)際情況，地市縣級(jí)普法依法治理辦公室的主要職責(zé)大致包括如下10項(xiàng)：

　�。�1）起草普法依法治理工作總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，制定落實(shí)總體規(guī)劃和年度計(jì)劃的實(shí)施方案并組織實(shí)施。

　�。�2）組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各部門、各單位落實(shí)普法依法治理措施。

　�。�3）開(kāi)展普法依法治理工作的調(diào)查研究和日�；顒�(dòng)，交流有關(guān)信息。

　�。�4）建議和組織開(kāi)展對(duì)普法依法治理工作進(jìn)行視察、檢查、評(píng)比、獎(jiǎng)懲，總結(jié)推廣典型經(jīng)驗(yàn)。

　　（5）組織編輯、印制或發(fā)行普法依法治理的教材和資料。

　�。�6）組織普法依法治理的專門培訓(xùn)及考試考核。

　�。�7）組織各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部法制講座、法制培訓(xùn)和普法考核。

　�。�8）組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)新聞單位和文化部門開(kāi)展法制新聞宣傳和法制文藝宣傳，組織法律知識(shí)競(jìng)賽。

　�。�9）組織召開(kāi)普法依法治理工作會(huì)議。

　�。�10）負(fù)責(zé)向普法依法治理工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)匯報(bào)工作。

　　4．政協(xié)和民主黨派對(duì)依法治理的參與。

　　我國(guó)現(xiàn)行憲法第四條修正案明確規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展�！弊鳛閰⒄�黨的民主黨派是我國(guó)政治生活中的重要政治力量，政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政是我國(guó)各級(jí)政協(xié)組織的重要職能。積極支持并組織協(xié)調(diào)各民主黨派及其成員參與依法治理工作，推進(jìn)民主法制建設(shè)，這是各級(jí)政協(xié)及其法制委員會(huì)的一項(xiàng)重要職能，是黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府實(shí)施、司法保障、各方參與的依法治理工作機(jī)制的重要因素，也是加強(qiáng)和改善黨對(duì)依法治理工作的領(lǐng)導(dǎo)之重要內(nèi)涵。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)予以充分的關(guān)注。

　�。ǘ�）人大及其常委會(huì)在依法治理中的地位和職責(zé)

　　自1986年以來(lái)，全國(guó)已經(jīng)實(shí)施完畢三個(gè)五年法制宣傳教育規(guī)劃，目前正在實(shí)施第四個(gè)五年法制宣傳教育規(guī)劃，廣大公民的法制觀念明顯增強(qiáng)，社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的依法治理工作逐步開(kāi)展，在保障改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，促進(jìn)依法治國(guó)基本方略的實(shí)施中發(fā)揮了積極的作用。為了適應(yīng)新世紀(jì)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求，順利實(shí)施國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十五”計(jì)劃，積極推進(jìn)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)，有必要在全體公民中進(jìn)一步加強(qiáng)法制宣傳教育。通過(guò)深入開(kāi)展法制宣傳教育，學(xué)習(xí)宣傳鄧小平民主法制建設(shè)理論、依法治國(guó)基本方略和憲法法律，進(jìn)一步提高全體公民的法律素質(zhì)和全社會(huì)的依法管理水平，努力做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，切實(shí)推進(jìn)依法治理工作，以保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)健康順利地發(fā)展。眾所周知，處于民主法制建設(shè)第一線的人大及其常委會(huì)，對(duì)于依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，對(duì)于“四五普法”，負(fù)有非常重大的責(zé)任。不言而喻，在組織開(kāi)展普法依法治理這一宏大社會(huì)系統(tǒng)工程中，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的各級(jí)人大及其常委會(huì)處于重要的地位，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮特殊的作用。正因?yàn)槿绱耍�第九屆全�?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議于2001年4月28日通過(guò)的《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展法制宣傳教育的決議》指出：“各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)要加強(qiáng)對(duì)法制宣傳教育工作和依法治理工作的監(jiān)督，聽(tīng)取工作情況的報(bào)告，開(kāi)展視察活動(dòng)、調(diào)查研究和執(zhí)法檢查，督促本決議的執(zhí)行�！�

　　地方各級(jí)人大及其常委會(huì)在依法治理中的地位、作用和職責(zé)，還可以通過(guò)一些地方人大的做法和經(jīng)驗(yàn)來(lái)加以認(rèn)識(shí)。例如：山東省濰坊市奎文區(qū)人大以“一法”實(shí)施、“兩化”建設(shè)和全民普法為重點(diǎn)，加大監(jiān)督工作力度，充分發(fā)揮職能作用，推動(dòng)了全區(qū)農(nóng)村普法和依法治理的深入發(fā)展。所謂“一法”，即經(jīng)過(guò)修改的村民委員會(huì)組織法，這是發(fā)展農(nóng)村社會(huì)主義民主，促進(jìn)村民自治的重要法律保障。該區(qū)人大常委會(huì)結(jié)合村委會(huì)換屆選舉，組織專門力量對(duì)這部法律的貫徹情況進(jìn)行了深入調(diào)查。期間，深入到全區(qū)4個(gè)街道所屬30多個(gè)村，與200多名街村干部、村民代表、黨員代表進(jìn)行了座談，面對(duì)面地聽(tīng)取他們的意見(jiàn)和反映，較全面地掌握了依法選舉、依法決策、依法管理、依法監(jiān)督的落實(shí)情況。隨后，區(qū)人大常委會(huì)重點(diǎn)聽(tīng)取審議了該區(qū)政府關(guān)于貫徹實(shí)施村民委員會(huì)組織法情況的匯報(bào)，就個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識(shí)不到位、村級(jí)自治組織不健全、農(nóng)村家族和宗派觀念嚴(yán)重等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，要求政府及有關(guān)部門進(jìn)一步搞好對(duì)街村干部的法制教育，建立和規(guī)范村民代表會(huì)議制度，加強(qiáng)督促檢查，把民主管理、依法治村的各項(xiàng)措施落到實(shí)處。對(duì)于這部法律中經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明還不夠明確、不夠完善的地方，區(qū)人大常委會(huì)還通過(guò)該區(qū)的省人大代表提出了具體的意見(jiàn)和建議，山東省人大常委會(huì)、省民政廳予以采納并作了答復(fù)，而且山東省實(shí)施村民委員會(huì)組織法的辦法也已出臺(tái)。所謂“兩化”，即在農(nóng)村大力推行民主化、法制化管理，這是促進(jìn)農(nóng)村依法治理的重要途徑。由于一些地方農(nóng)村個(gè)別干部辦事不透明，作風(fēng)簡(jiǎn)單粗暴，導(dǎo)致干群關(guān)系激化，影響了改革、發(fā)展和穩(wěn)定。針對(duì)這種情況，該區(qū)人大常委會(huì)在農(nóng)村大力推行民主化、法制化管理，專門聽(tīng)取審議了區(qū)政府開(kāi)展農(nóng)村“兩化”管理情況的匯報(bào)，就這項(xiàng)工作中存在的整體進(jìn)展不平衡、村務(wù)公開(kāi)不夠規(guī)范、民主管理制度落實(shí)不徹底、部分干部群眾法制觀念淡薄等問(wèn)題，提出審議意見(jiàn)并督促狠抓落實(shí)。該區(qū)政府及農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)管理等部門在全區(qū)64個(gè)村全面推行這項(xiàng)工作，將每月8日作為定期公開(kāi)日，組織區(qū)五大班子領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行檢查驗(yàn)收。通過(guò)這項(xiàng)工作，有效化解了農(nóng)村多年積累的矛盾，真正給了群眾一個(gè)明白，還了干部一個(gè)清白。搞好全民普法工作，增強(qiáng)農(nóng)村廣大干部群眾的法律意識(shí)和法制觀念，是推進(jìn)農(nóng)村依法治理的社會(huì)基礎(chǔ)。基于這一認(rèn)識(shí)，奎文區(qū)人大常委會(huì)在“三五”普法期間，積極參與普法和依法治理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)作出決議和組織調(diào)查、視察、評(píng)議等方式，加大了對(duì)農(nóng)村普法工作的監(jiān)督。該區(qū)政府及相關(guān)部門認(rèn)真組織落實(shí)人大常委會(huì)的決議，在農(nóng)村探索出“普法一條街”的新途徑，即在每個(gè)村的顯要街道開(kāi)辟普法專欄，定期將與群眾密切相關(guān)的法律知識(shí)上墻，引導(dǎo)群眾自覺(jué)學(xué)法�，F(xiàn)在全區(qū)已經(jīng)在64個(gè)村建成“普法一條街”80多條，對(duì)增強(qiáng)群眾的法制觀念和依法辦事能力起到了促進(jìn)作用。[9]

　　（三）行政機(jī)關(guān)在依法治理中的地位和職責(zé)

　　行政機(jī)關(guān)是推進(jìn)依法治理的一支主力軍，同時(shí)也是依法規(guī)范公共權(quán)力的重點(diǎn)對(duì)象。因此，需要通過(guò)行政法律制度創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)行政管理領(lǐng)域依法治理的目標(biāo)。從我國(guó)現(xiàn)階段的情況看，特別需要大力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)行政民主。首先應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)行政府法定工作會(huì)議公開(kāi)制度，對(duì)根據(jù)政府組織法例行召開(kāi)的工作會(huì)議，原則上都實(shí)行公開(kāi)開(kāi)會(huì)制度；
其次應(yīng)當(dāng)實(shí)行政府公告制度，政府機(jī)關(guān)所有對(duì)外文件和公告實(shí)行統(tǒng)一審核、統(tǒng)一發(fā)布，各部門不再自行頒發(fā)紅頭文件；
再次應(yīng)當(dāng)建立行政會(huì)談制度，政府機(jī)關(guān)各處室都應(yīng)接受行政相對(duì)人的詢問(wèn)，及時(shí)提供市民所需要的行政信息，幫助行政相對(duì)人排憂解難；
還應(yīng)完善政府信息公開(kāi)制度，包括政府主動(dòng)公開(kāi)和應(yīng)行政相對(duì)人要求而提供信息，為此應(yīng)制定關(guān)于政府信息公開(kāi)的規(guī)范性文件，并盡快制定政府信息披露（情報(bào)公開(kāi)）法，明確界定并減少保密的范圍。

　　政府機(jī)關(guān)的職能分工決定了司法行政機(jī)關(guān)對(duì)于依法治理負(fù)有重大責(zé)任。黨的十六大強(qiáng)調(diào)指出，要拓展和規(guī)范法律服務(wù)，積極開(kāi)展法律援助，加強(qiáng)法制宣傳教育，提高全民法律素質(zhì)。近年來(lái)各地的實(shí)踐證明，依法治理工作要有新進(jìn)展，重點(diǎn)是抓好基層、地方和行業(yè)的依法治理�；鶎右婪ㄖ卫砉ぷ饕�以農(nóng)村和街道社區(qū)為重點(diǎn)，著重抓好依法治村、依法治理社區(qū)。特別是在廣大農(nóng)村，要廣泛推行依法建制、以制治村、民主管理的活動(dòng)。司法部部長(zhǎng)張福森同志近期針對(duì)基層司法行政工作改革的現(xiàn)實(shí)任務(wù)時(shí)曾強(qiáng)調(diào)指出：基層司法行政工作是司法行政工作的基礎(chǔ)，也是基層社會(huì)主義民主法制建設(shè)的重要力量，其改革必須始終堅(jiān)持為基層黨委、人大、政府依法決策、依法行政服務(wù)，為基層的改革發(fā)展穩(wěn)定服務(wù)，為人民群眾服務(wù)；
要進(jìn)一步開(kāi)闊工作思路，拓寬工作領(lǐng)域，進(jìn)一步把基層司法行政工作活躍起來(lái)，整合起來(lái)，規(guī)范起來(lái)。他特別強(qiáng)調(diào)：一是要研究發(fā)展和完善新形勢(shì)下的人民調(diào)解制度。對(duì)人民調(diào)解工作的改革，首先要轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立大調(diào)解意識(shí)，發(fā)揮我國(guó)人民調(diào)解的好傳統(tǒng)，借鑒國(guó)外的一些有益做法，既要及時(shí)有效地解決糾紛，又要降低調(diào)解社會(huì)矛盾的成本；
其次，要提升調(diào)解隊(duì)伍的層次，把具有法律知識(shí)及其它專業(yè)知識(shí)、品行良好、熱心公益事業(yè)的同志特別是一些專家吸納進(jìn)來(lái)；
再次，要提高調(diào)解工作的規(guī)范化水平，為人民調(diào)解與訴訟制度相銜接奠定更好的工作基礎(chǔ)。二是要研究加強(qiáng)基層依法治理的有效途徑和辦法。社會(huì)發(fā)展呼喚法律服務(wù)，法律服務(wù)也要適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。司法行政部門在社區(qū)工作中有著多方面的任務(wù)和責(zé)任，其職能要向社區(qū)延伸。在大中城市城區(qū)的法律服務(wù)所必須依托街道社區(qū)，堅(jiān)持面向基層、面向社區(qū)、面向群眾提供公益性、非營(yíng)利性的法律服務(wù)。與此同時(shí)，律師、公證、法律援助、安置幫教等都要進(jìn)入社區(qū)，使社區(qū)形成良好的依法辦事機(jī)制，使社區(qū)組織能更好地運(yùn)用法律推動(dòng)社區(qū)事業(yè)的發(fā)展，社區(qū)居民能更好地規(guī)范自己的言行，維護(hù)自己的合法權(quán)益。三是要研究加強(qiáng)刑釋解教人員的安置幫教工作。加強(qiáng)安置幫教是預(yù)防重新犯罪的一項(xiàng)重要工作，同時(shí)也是增強(qiáng)基層社會(huì)控制力、建立基層長(zhǎng)效安全穩(wěn)定機(jī)制的重要組成部分，各地要在已取得成績(jī)的基礎(chǔ)上，采取有利措施，堅(jiān)持不懈地抓下去。[10]黨的十六大將這方面工作明確定位為：拓展和規(guī)范法律服務(wù)，積極開(kāi)展法律援助，加強(qiáng)法制宣傳教育，提高全民法律素質(zhì)。

　　此外，在具體的法律制度運(yùn)行中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注重維護(hù)法律的穩(wěn)定性和對(duì)公民的信賴?yán)�益保護(hù)，這也是通過(guò)依法治理形成良好的政府信譽(yù)不可缺少的制度保障。所謂法律穩(wěn)定性原則，是指行政行為一旦作出就具有形式上的不可爭(zhēng)執(zhí)性，該行政行為如果未被有權(quán)機(jī)關(guān)依法定程序加以撤銷或改變，那么即使其可能違法也被認(rèn)為在法律上有效，從而具有對(duì)有關(guān)人員、有關(guān)地域、有關(guān)事項(xiàng)的效力，以及內(nèi)容上的不可變更性，也即該行政行為的內(nèi)容不可隨意變更或撤銷。法律穩(wěn)定性原則淵源于行政行為的確定力、拘束力和執(zhí)行力，是對(duì)行政行為撤銷權(quán)予以限制的一個(gè)理由。從行政相對(duì)人的角度而言，行政行為的這種效力和穩(wěn)定性，是保護(hù)行政相對(duì)人合法利益，形成良好政府信譽(yù)的一種保障機(jī)制。信賴?yán)�益保護(hù)原則是根據(jù)德國(guó)聯(lián)邦行政法院根據(jù)法律穩(wěn)定性原則以及民法誠(chéng)信原則的推論而確立起來(lái)的，后為大陸法系其他國(guó)家借鑒。在普通法中與之相類似的原則是不準(zhǔn)翻供，即一個(gè)人提出或陳述某種事實(shí)后，別人以他提出或陳述的這些事實(shí)為依據(jù)作出的行為如果造成了對(duì)他的不利，他不能否認(rèn)或收回已提出或陳述的事實(shí)，即使這種事實(shí)是錯(cuò)誤的，他也不能否認(rèn)或收回。信賴?yán)�益保護(hù)原則的作用在于防止行政機(jī)關(guān)反復(fù)無(wú)常的行為給行政相對(duì)人權(quán)益造成損害——行政機(jī)關(guān)一旦作出某種行為，特別是賦予行政相對(duì)人一定權(quán)益的行為，便會(huì)產(chǎn)生行政相對(duì)人對(duì)于行政機(jī)關(guān)的信賴以及由此形成的某種應(yīng)予保護(hù)的利益；
即使該行為存在瑕疵，作出該行為的行政機(jī)關(guān)也不得任意加以改變，這樣的機(jī)制有利于形成良好的政府信譽(yù)，有利于建立誠(chéng)信政府。

　�。ㄋ模┧痉�機(jī)關(guān)在依法治理中的地位和職責(zé)

　　憲法和法律賦予我國(guó)各級(jí)司法機(jī)關(guān)崇高的地位和很大的職權(quán)，這有利于司法機(jī)關(guān)運(yùn)用審判權(quán)和檢察權(quán)，通過(guò)開(kāi)展審判活動(dòng)和檢察活動(dòng)來(lái)積極推動(dòng)依法治理工作。就審判機(jī)關(guān)而言，依法開(kāi)展民商事審判活動(dòng)、刑事審判活動(dòng)、行政審判活動(dòng)，就檢察機(jī)關(guān)而言，依法開(kāi)展偵察活動(dòng)、公訴活動(dòng)、法律監(jiān)督工作，這些都是司法機(jī)關(guān)作為依法治理主體為確保司法公正應(yīng)當(dāng)行使的職權(quán)和應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，且有助于推動(dòng)全社會(huì)的依法辦事和依法行政。要實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，必須更加科學(xué)、系統(tǒng)、穩(wěn)健地深化司法改革，真正從體制上確保司法機(jī)關(guān)能夠依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)。

　　（五）依法治理對(duì)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的角色要求

　　由于黨和國(guó)家機(jī)關(guān)在依法治理中具有重要的地位、作用和職責(zé)，因此對(duì)具體從事依法治理工作的黨和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的法律素質(zhì)提出了更高要求，也即要求黨和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員首先成為普法教育重點(diǎn)對(duì)象，特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)成為遵守憲法和法律的模范。但是，從實(shí)證調(diào)查的情況看，一些地方的部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是基層干部的法制觀念與基層依法治理工作的發(fā)展要求之間還存在不小的差距。主要表現(xiàn)在：

　　1．部分同志特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部還沒(méi)有完全樹(shù)立起依法辦事的觀念。

　　隨著社會(huì)主義民主法制建設(shè)的發(fā)展和普法工作的不斷深入，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識(shí)和法制觀念有了明顯增強(qiáng)。但由于受封建思想殘余和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下權(quán)力過(guò)分集中的傳統(tǒng)影響，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　一些基層干部的法制觀念比較薄弱，在一些地方凡事按領(lǐng)導(dǎo)人意見(jiàn)辦理而不管憲法與法律如何規(guī)定的習(xí)慣根深蒂固，以致在工作中某些基層組織和領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)不自覺(jué)地把自己擺在了超越法律之上的特殊地位，不習(xí)慣于用法律手段管理各項(xiàng)事務(wù)。特別是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部，在經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中不依法實(shí)行民主決策，重大項(xiàng)目盲目拍板上馬，給集體經(jīng)濟(jì)造成動(dòng)輒上百萬(wàn)元的損失，卻并不承擔(dān)任何責(zé)任。

　　2．部分同志對(duì)基層依法治理工作的重要性、長(zhǎng)期性、嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不足。

　　目前還有部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨政一把手對(duì)依法治理工作的認(rèn)識(shí)尚不到位，未能將依法治理工作擺上重要的議事日程，突出表現(xiàn)有三：一是抱著與己無(wú)關(guān)的態(tài)度，認(rèn)為依法治理是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法部門的事，與自己工作無(wú)關(guān)，因而不思考、不研究、不部署依法治理工作；
二是抱著急功近利的態(tài)度，認(rèn)為自己的任期目標(biāo)只有短短幾年，必須干一些見(jiàn)效快、回報(bào)大的工作，才能反映出自己的政績(jī)，故將主要精力用于抓經(jīng)濟(jì)、抓創(chuàng)收，而對(duì)于法制建設(shè)這種投入大、周期長(zhǎng)、牽涉精力多卻又不能立馬見(jiàn)成效的工作不關(guān)心、不重視；
三是抱著退避三舍的態(tài)度，認(rèn)為中國(guó)長(zhǎng)期缺乏法治的土壤和基礎(chǔ)，重情不重法，而依法治理經(jīng)常碰到一些難點(diǎn)、熱點(diǎn)、敏感點(diǎn)問(wèn)題，容易得罪人，搞得不好還會(huì)惹禍燒身，所以不愿、不敢認(rèn)真開(kāi)展這項(xiàng)工作。

　　3．部分同志對(duì)基層依法治理的內(nèi)涵和工作任務(wù)在理解上存在偏差。

　　一是“工具論”，把依法治理單純地看成一種手段，認(rèn)為依法治理就是治理社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，把依法治理簡(jiǎn)單地等同于社會(huì)治安綜合治理、環(huán)境整治；
二是“治民論”，認(rèn)為依法治理就是管住老百姓、治理老百姓，讓老百姓聽(tīng)話服從，有的村干部甚至片面地認(rèn)為“民主就是為集中服務(wù)的，宣傳法律就是為了預(yù)防犯罪”，把人民群眾這個(gè)民主法制建設(shè)的主體當(dāng)成依法治理的對(duì)象，對(duì)“依法治理的核心目標(biāo)是建設(shè)民主政治、保障人民權(quán)利”的理念缺乏正確的認(rèn)識(shí)。

　　4．部分同志對(duì)基層依法治理工作中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題不適應(yīng)。

　　現(xiàn)在一些基層干部比較懷念傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政管理模式，認(rèn)為現(xiàn)在法律給干部的權(quán)力越來(lái)越少了，工作越來(lái)越難干了。有的村干部說(shuō)：“我現(xiàn)在有兩怕，一怕老百姓對(duì)法律知道多了不好管；
二怕捅了簍子村干部就當(dāng)不長(zhǎng)了�！睂�(duì)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新形勢(shì)下出現(xiàn)的一系列深層次的問(wèn)題，例如怎樣處理轄區(qū)管理與行業(yè)管理的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何指導(dǎo)村委會(huì)的工作，如何擺正村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系，如何發(fā)揮村干部和村民代表在村級(jí)民主政治建設(shè)中的作用等等，還缺乏思想上的深入認(rèn)識(shí)和心理上、工作方法上的充分準(zhǔn)備。

　　各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部是廣大人民群眾開(kāi)展依法治理活動(dòng)的領(lǐng)路人，他們對(duì)依法治理的認(rèn)識(shí)水平和重視程度，往往直接影響到依法治理的發(fā)展方向和工作任務(wù)的落實(shí)。故須大力提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念，牢固樹(shù)立和維護(hù)憲法、法律的尊嚴(yán)，堅(jiān)持法律面前人人平等，任何人、任何組織都沒(méi)有超越憲法和法律的特權(quán)，為深化依法治理奠定堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。針對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是基層領(lǐng)導(dǎo)干部在思想認(rèn)識(shí)上存在的突出問(wèn)題，今后應(yīng)當(dāng)著重從以下四個(gè)方面入手，努力提高領(lǐng)導(dǎo)干部特別是基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念和整體法律素質(zhì)：

　　第一，要使領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到，落實(shí)依法治國(guó)方略必須轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)法律意識(shí)，更新法制觀念，在領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式上實(shí)現(xiàn)依法決策、依法管理、依法辦事。這不僅是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是新時(shí)期黨對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的政治要求。

　　第二，要使領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到，依法治理是依法治國(guó)的具體實(shí)踐環(huán)節(jié)，是落實(shí)依法治國(guó)方略的重要基礎(chǔ)性工作；
依法治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，必須按照依法治國(guó)的總體目標(biāo)，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)。

　　第三，要使領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到，依法治理必須與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)政治體制改革和民主法制建設(shè)緊密結(jié)合；
依法治理在落實(shí)各項(xiàng)工作中不僅體現(xiàn)著服務(wù)和保障的功能，而且在實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)中還起著主導(dǎo)和總攬全局的作用。

　　第四，要使領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到，依法治理的主體是廣大人民群眾；
依法治理的核心目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，依法管理國(guó)家的各項(xiàng)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化和法律化；
依法治理各項(xiàng)任務(wù)和措施的落實(shí)；
必須體現(xiàn)人民群眾的根本利益和愿望。

　　為配合“四五普法”將領(lǐng)導(dǎo)干部作為重點(diǎn)教育對(duì)象的要求，在已出臺(tái)《中宣部、人事部、司法部關(guān)于在全國(guó)公務(wù)員中開(kāi)展學(xué)法用法活動(dòng)和進(jìn)行依法行政培訓(xùn)的意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，中組部、中宣部、司法部又專門出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法工作的若干意見(jiàn)》，提出領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法工作要以鄧小平理論和江澤民同志“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，其基本目標(biāo)是不斷增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法治國(guó)、依法決策、依法執(zhí)政、依法行政、依法管理、依法履行職責(zé)等法治觀念，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事能力，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法的計(jì)劃性、系統(tǒng)性和針對(duì)性，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的規(guī)范化、制度化建設(shè)，使領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法工作深入健康發(fā)展�！度舾梢庖�(jiàn)》要求：在學(xué)習(xí)內(nèi)容上，領(lǐng)導(dǎo)干部主要是學(xué)習(xí)鄧小平民主法制理論，江澤民同志關(guān)于依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家和加強(qiáng)民主法制建設(shè)等重要論述，憲法和法學(xué)基礎(chǔ)理論，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面的法律法規(guī)知識(shí)，以及與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定相關(guān)的法律法規(guī)知識(shí)，有關(guān)WTO的法律法規(guī)知識(shí)，與本職工作相關(guān)的法律法規(guī)；
在學(xué)習(xí)方法上，要堅(jiān)持集中培訓(xùn)，黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)，自學(xué)與輔導(dǎo)相結(jié)合，學(xué)法用法相結(jié)合等方式；
在考核方式上，要本著以考促學(xué)的宗旨，定期開(kāi)展對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識(shí)水平和依法辦事能力的考試考核工作。各地區(qū)、各部門要把領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)法律知識(shí)和考試考核結(jié)果以及學(xué)法用法情況，作為年度考核的重要內(nèi)容和領(lǐng)導(dǎo)干部任免、晉升、獎(jiǎng)懲的依據(jù)之一。《若干意見(jiàn)》還要求，各地區(qū)、各部門要高度重視并切實(shí)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法工作的領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)黨委組織部門、宣傳部門和政府司法行政部門要在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮職能作用，相互支持，密切配合，加強(qiáng)檢查監(jiān)督，積極探索建立新型高效的監(jiān)督制約和激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的自覺(jué)主動(dòng)性。

　　四、其他組織對(duì)依法治理的參與

　　全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在全國(guó)開(kāi)展“四五普法”的決議指出：法制宣傳教育是依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。實(shí)施第四個(gè)五年法制宣傳教育規(guī)劃，要積極貫徹依法治國(guó)的方針，把學(xué)法和用法、法制宣傳教育和依法治理的實(shí)踐緊密結(jié)合起來(lái)。積極開(kāi)展地方依法治理工作，逐步實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)事務(wù)管理的法制化；
積極開(kāi)展各部門、各行業(yè)的依法治理工作，不斷提高依法行政、依法管理的水平；
積極開(kāi)展基層依法治理工作，正確處理人民內(nèi)部矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推進(jìn)基層民主政治建設(shè)；
圍繞黨和國(guó)家的中心工作，開(kāi)展各種形式的專項(xiàng)依法治理活動(dòng)，促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)健康順利地發(fā)展。由于地方、行業(yè)、基層的依法治理各自具有一定的特殊要求，參與依法治理的其他組織具有廣泛性、民主性、層次性和社會(huì)性等特點(diǎn)，故應(yīng)結(jié)合各地各行業(yè)依法治理工作的實(shí)際，注重發(fā)揮其他組織在參與依法治理過(guò)程中的特殊作用。

　�。ㄒ唬┢笫聵I(yè)單位和其他經(jīng)濟(jì)組織對(duì)依法治理的參與

　　廣大企業(yè)、事業(yè)單位和其他經(jīng)濟(jì)組織盡管不是直接作為國(guó)家的執(zhí)法部門[11],但它們作為我國(guó)社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的基層單位，作為依法治理的主體要素，在推動(dòng)依法治理的進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)且能夠有所作為，也即在遵守法律和執(zhí)行政策的前提下，通過(guò)建章立制、按章辦事來(lái)具體實(shí)現(xiàn)本單位的依法治理。倘若一個(gè)企業(yè)、事業(yè)單位的規(guī)章制度不健全、不合法、不合理，內(nèi)部管理混亂、松懈，有章不循，隨意處罰，或外部行為不規(guī)范，隨意簽約，不認(rèn)真履約，等等，就會(huì)使職工和相關(guān)人員（他們也是普法教育的對(duì)象）對(duì)該單位規(guī)章制度的正當(dāng)性、有效性及其誠(chéng)信形象產(chǎn)生懷疑，進(jìn)而使法律規(guī)范的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)，不利于維護(hù)良好的內(nèi)部管理秩序和社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，勢(shì)必大大降低甚至完全抵消法制教育的效果。特別是一些企業(yè)、事業(yè)單位和其他經(jīng)濟(jì)組織由于法律法規(guī)授權(quán)成為被授權(quán)組織或得到行政機(jī)關(guān)委托成為受委托組織的情況下，對(duì)其行使行政管理職權(quán)、參與依法治理工作就提出了更高的要求。

　　（二）行業(yè)組織對(duì)依法治理的參與

　　現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，要使民眾有效地參與政府管理活動(dòng)，行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的作用必不可少。我國(guó)近年的價(jià)格聽(tīng)證實(shí)踐證明，沒(méi)有行業(yè)協(xié)會(huì)等組織化的力量積極參與，分散的個(gè)人在聽(tīng)證中所能起的作用是非常有限的。目前在許多地方，行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)育不良，不但數(shù)量有限，而且普遍存在嚴(yán)重的行政依附性、職能不合理、運(yùn)作不規(guī)范、覆蓋面不廣、人才不足、機(jī)構(gòu)人員老化等問(wèn)題。這種狀況極不適應(yīng)加入WTO后地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，也不能滿足民眾和企業(yè)的自我管理和參與經(jīng)濟(jì)行政管理的需要。上海市最近專門成立了行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展署來(lái)以推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，這是一個(gè)積極和富有價(jià)值的信號(hào)。[12]但主要依靠行政力量來(lái)催生行業(yè)協(xié)會(huì)畢竟是權(quán)宜之計(jì)，而且本身還可能帶來(lái)某些弊端。公眾對(duì)行業(yè)組織的需求是其充分發(fā)展生生不息的力量，政府所要做的應(yīng)是為其提供一個(gè)寬松和公平的環(huán)境。對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)等社團(tuán)組織，在登記上應(yīng)更寬松，原則上改特許審批為核準(zhǔn)注冊(cè)。行業(yè)組織也要結(jié)合自身的組織性質(zhì)和工作特點(diǎn)，重點(diǎn)通過(guò)行業(yè)自律來(lái)實(shí)現(xiàn)與本行業(yè)相關(guān)的法律規(guī)范和政策的要求，以促進(jìn)依法治理和行業(yè)自律水平的提高。要圍繞黨和國(guó)家的中心工作，針對(duì)本地區(qū)、本部門存在的突出矛盾和群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，組織協(xié)調(diào)本行業(yè)協(xié)會(huì)成員單位積極開(kāi)展多種形式的自查自糾等專項(xiàng)治理活動(dòng)，使依法治理的效果看得見(jiàn)、摸得著，充分調(diào)動(dòng)成員單位參與依法治理工作的積極性，促進(jìn)本行業(yè)的快速健康發(fā)展。

　�。ㄈ�）社會(huì)中介組織對(duì)依法治理的參與

　　各國(guó)的實(shí)踐證明，沒(méi)有充分發(fā)展的社會(huì)中介組織，就沒(méi)有完善的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，會(huì)計(jì)事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所、律師事務(wù)所、各種評(píng)估事務(wù)所和檢驗(yàn)所等社會(huì)中介組織，發(fā)揮著越來(lái)越大的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保健作用。在我國(guó)，不僅新的社會(huì)中介組織紛紛發(fā)展起來(lái)，而且原先依附于政府主管部門的此類機(jī)構(gòu)也紛紛脫鉤自立，成為以專業(yè)特長(zhǎng)為社會(huì)提供服務(wù)而獲得獨(dú)立自主發(fā)展的社會(huì)中介組織，它們?cè)谝婪ㄖ卫磉M(jìn)程中發(fā)揮著獨(dú)特的作用。但由于我國(guó)尚處于社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的初期階段，市場(chǎng)機(jī)制和法治體制正在逐步完善的過(guò)程中，社會(huì)中介組織的力量遠(yuǎn)不夠強(qiáng)大，亟需采取措施促進(jìn)其加快發(fā)展步伐，以適應(yīng)全面推進(jìn)依法治理的客觀要求。

　　（四）基層法律服務(wù)組織對(duì)依法治理的參與

　　在我國(guó)，基層法律服務(wù)目前主要由兩種組織來(lái)承擔(dān)，一個(gè)是基層法律服務(wù)所，一個(gè)是調(diào)解委員會(huì)。基層法律服務(wù)所設(shè)在區(qū)、鄉(xiāng)，主要辦理訴訟代理、非訴訟代理、協(xié)辦公證見(jiàn)證、擔(dān)任法律顧問(wèn)、代寫法律文書等法律事務(wù)；
調(diào)解委員會(huì)主要調(diào)處發(fā)生在基層的各類糾紛，扮演著化解大量糾紛的“第一道防線”的角色，特別是對(duì)于農(nóng)村地區(qū)排解鄰里糾紛、防止矛盾激化、調(diào)整人際關(guān)系、穩(wěn)定社會(huì)秩序、保證一方平安來(lái)說(shuō)發(fā)揮著特殊作用，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展。基層法律服務(wù)要廣泛開(kāi)展社會(huì)性的法律服務(wù)項(xiàng)目，面向基層開(kāi)展法律咨詢及服務(wù)工作，同時(shí)要協(xié)調(diào)好各種群眾矛盾，及時(shí)疏導(dǎo)、正確引導(dǎo)，為農(nóng)村基層的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)安定、團(tuán)結(jié)、協(xié)調(diào)的環(huán)境。各類法律服務(wù)工作，要堅(jiān)持“優(yōu)質(zhì)、高效、優(yōu)惠”的原則，做到在服務(wù)態(tài)度上熱情周到，在服務(wù)質(zhì)量上精益求精，在服務(wù)程序上便利快捷，還要加大對(duì)法律服務(wù)工作的監(jiān)督力度（如設(shè)立法律服務(wù)投訴信箱和投訴電話），規(guī)范法律服務(wù)市場(chǎng)，防止收費(fèi)不辦事、吃拿卡要當(dāng)事人、違反職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律的行為發(fā)生，保證當(dāng)事人得到優(yōu)質(zhì)、滿意的法律服務(wù)，充分發(fā)揮出各類基層法律服務(wù)組織在依法治理工作中的作用

　�。ㄎ澹┏青l(xiāng)居（村）民自治組織和各種社區(qū)組織對(duì)依法治理的參與

　　黨的十六大強(qiáng)調(diào)指出：要完善村民自治，健全村黨支部領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制；
要完善城市居民自治，建設(shè)管理有序、文明祥和地新型社區(qū)。這為城鄉(xiāng)居（村）民自治組織和各種社區(qū)組織對(duì)依法治理的參與，指明了發(fā)展方向，提出了很高要求。

　　農(nóng)村的依法治理工作是依法治理這一宏大工程的重中之重。除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委人大政府機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮職能作用以外，村民自治組織對(duì)于農(nóng)村基層依法治理起著不可代替的特殊作用。我們要從貫徹落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想的高度，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　從政治的、全局的、戰(zhàn)略的高度充分認(rèn)識(shí)搞好農(nóng)村基層依法治理工作的重要性，以更加扎實(shí)有效的措施調(diào)動(dòng)村民自治組織的積極性，抓好農(nóng)村基層依法治理工作，推動(dòng)農(nóng)村依法治理工作邁上一個(gè)新的臺(tái)階。在具體操作上，一是要圍繞黨在農(nóng)村的中心工作開(kāi)展普法依法治理，二是要以維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定為重點(diǎn)開(kāi)展普法依法治理，三是要以加強(qiáng)農(nóng)村基層民主法制建設(shè)為努力方向開(kāi)展普法依法治理，四是要以服務(wù)農(nóng)民為宗旨開(kāi)展普法依法治理，五是要以黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府實(shí)施、司法保障、各方參與的工作機(jī)制開(kāi)展依法治理。農(nóng)村依法治理工作的點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣，需要在黨委領(lǐng)導(dǎo)下各方協(xié)調(diào)配合，結(jié)合實(shí)際開(kāi)展依法治理工作，以形成生動(dòng)活潑的農(nóng)村基層依法治理工作新局面。

　　在現(xiàn)代法治國(guó)家，城市社區(qū)在城市管理和發(fā)展中有著很強(qiáng)的功能，而社區(qū)功能的發(fā)揮依賴一定的組織形式。以日本為例：日本的社區(qū)組織有“町會(huì)”(相當(dāng)于我國(guó)的居委會(huì))和“町會(huì)聯(lián)合會(huì)”(在管轄事務(wù)方面類似于我國(guó)的街道組織)，它們?cè)跒槔夏耆�、殘疾人提供服�?wù)方面，在預(yù)防青少年犯罪方面，都起著很大的作用。町會(huì)在環(huán)衛(wèi)管理、青少年工作、社會(huì)治安、辦理國(guó)民健康保險(xiǎn)、辦理社會(huì)福利、收取稅款等方面承擔(dān)了大量的工作，還承擔(dān)了對(duì)保釋人員的教育跟蹤等任務(wù)，此外還注意開(kāi)展對(duì)市民的教育和宣傳，協(xié)助政府培養(yǎng)市民的衛(wèi)生意識(shí)和法律觀念；
町會(huì)聯(lián)合會(huì)承擔(dān)居民垃圾的收集清運(yùn)工作,對(duì)青少年的教育指導(dǎo)工作，還在治安方面與警察機(jī)關(guān)和地方政府組成防范協(xié)同，由町會(huì)聯(lián)合會(huì)提供信息，將青少年教育做到防范于前。街道社區(qū)建設(shè)是市民參與依法治理的重要渠道；
街道社區(qū)依法治理是貫徹依法治國(guó)基本方略的實(shí)際行動(dòng)，是加強(qiáng)城市基層政權(quán)建設(shè)的需要，也是依法治市工作的深化和具體化。我國(guó)的街道社區(qū)依法治理工作，應(yīng)以服務(wù)街道社區(qū)建設(shè)、規(guī)范街道社區(qū)管理、參與街道社區(qū)服務(wù)和保障街道社區(qū)穩(wěn)定為宗旨，充分發(fā)揮居民自治組織和各類社區(qū)組織的作用，力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)全社會(huì)的努力，使街道社區(qū)居民的法律意識(shí)明顯提高，社區(qū)建設(shè)、管理、服務(wù)的規(guī)章制度比較健全，執(zhí)法人員、經(jīng)營(yíng)管理人員及其他從事社會(huì)事務(wù)的工作人員依法行政、依法經(jīng)營(yíng)、依法辦事的能力和水平進(jìn)一步提高且監(jiān)督制約機(jī)制逐步完善，街道社區(qū)居民能得到方便、快捷的法律服務(wù)，居民自治得到較好實(shí)行，社區(qū)矛盾糾紛能夠及時(shí)化解，社區(qū)的穩(wěn)定有充分保障。為此，要進(jìn)一步充分發(fā)揮司法行政機(jī)關(guān)在街道社區(qū)依法治理中的作用，探索化解新時(shí)期人民內(nèi)部矛盾的新機(jī)制，依法建章立制，把法制宣傳與法律服務(wù)、人民調(diào)解工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)，走出街道社區(qū)依法治理工作的新路子。

　�。�六）大眾傳媒對(duì)依法治理的參與

　　新聞監(jiān)督（或稱輿論監(jiān)督）體現(xiàn)了社會(huì)民主的力量，在國(guó)家監(jiān)督體系中發(fā)揮著重要功能，因此新聞監(jiān)督在一些西方國(guó)家甚至被稱為與立法、行政、司法并列的“第四種權(quán)力”，對(duì)實(shí)現(xiàn)依法行政和依法治理具有不可或缺的重要作用。西方新聞業(yè)在以自由主義原則建立的新聞法制的保障下，擺脫了政府或官方的過(guò)多干涉，近現(xiàn)代以來(lái)獲得快速發(fā)展，對(duì)資本主義民主政治的發(fā)展和個(gè)人權(quán)利的保障起到了重要作用。盡管西方新聞業(yè)也存在商業(yè)化傾向加劇、黃色信息泛濫等弊端和傾向，但總的來(lái)說(shuō)新聞監(jiān)督為民主政治的發(fā)展和完善作出了、不可替代、不可忽視的貢獻(xiàn)。一方面要發(fā)揮新聞監(jiān)督的作用，一方面要克服新聞自由的弊端，這就需要制定相關(guān)的法律制度來(lái)加以調(diào)整。20世紀(jì)中期以來(lái)，歐美各國(guó)在繼續(xù)拓展新聞自由范圍的同時(shí)，其立法機(jī)關(guān)及政府也陸續(xù)制定新聞法、記者法、監(jiān)督法、反壟斷法等一系列有關(guān)法律、法規(guī)和政令，以保障新聞自由與新聞監(jiān)督全面、健康地發(fā)展。

　　與西方國(guó)家相比較，中國(guó)有著更加漫長(zhǎng)的封建專制歷史，過(guò)去人們?cè)趯?duì)新聞自由和新聞監(jiān)督的認(rèn)識(shí)上存在許多誤區(qū)，主要表現(xiàn)為忽視個(gè)人價(jià)值，不尊重公眾起碼的表達(dá)權(quán)、知情權(quán)及對(duì)國(guó)家生活的監(jiān)督權(quán)，在這種錯(cuò)誤理念下形成的近現(xiàn)代新聞業(yè)，其功能重在傳達(dá)政令、教化人民，而缺乏新聞自由的必要空間和新聞監(jiān)督的有效功能。在實(shí)行依法治國(guó)方略的新形勢(shì)下，應(yīng)該大膽借鑒西方優(yōu)秀的政治文明，嘗試建立更加符合我國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展要求和實(shí)際的新聞監(jiān)督體制，發(fā)揮新聞?shì)浾摫O(jiān)督的作用。首先，要鼓勵(lì)媒體對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)工作及其負(fù)責(zé)人員公務(wù)活動(dòng)的報(bào)道和批評(píng)，因?yàn)閷?duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員而言，新聞自由的要義是報(bào)道“壞事”和批評(píng)政府的自由，這對(duì)于促進(jìn)依法決策、依法行政和公正司法、樹(shù)立良好的國(guó)家機(jī)關(guān)形象大有助益；
此外，應(yīng)建立和完善地方行政首長(zhǎng)接待日、熱線電話、信箱（包括政府網(wǎng)站中的地方行政首長(zhǎng)信箱）、突發(fā)事件及時(shí)和追蹤報(bào)導(dǎo)等官民溝通制度，對(duì)媒體報(bào)導(dǎo)和公民的建議、投訴及時(shí)作出答復(fù)和處理，保障民意表達(dá)的暢通和回應(yīng)；
還要加強(qiáng)法制宣傳隊(duì)伍建設(shè)，包括做好法制宣傳骨干的培訓(xùn)工作，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法講師團(tuán)建設(shè)，提高電視廣播等大眾傳媒的法制專欄記者編輯的專業(yè)水平；
最后但也是最關(guān)鍵的是要盡快出臺(tái)和完善更高層次的我國(guó)新聞法律法規(guī)，將新聞自由和新聞監(jiān)督納入法治軌道，等等�？傊�，通過(guò)觀念更新和制度創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)各種大眾傳媒對(duì)依法治理的積極參與并得到必要的法律保障。

　　（七）其他社會(huì)團(tuán)體和特殊群體成員參與依法治理的問(wèn)題

　　要繼續(xù)做好青少年、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員、流動(dòng)人口等重點(diǎn)對(duì)象的法制教育。要按照《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)青少年學(xué)生法制宣傳教育工作的若干意見(jiàn)》、《中宣部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、司法部關(guān)于推動(dòng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者學(xué)法用法的若干意見(jiàn)》的要求，有計(jì)劃、有步驟地推動(dòng)青少年法制教育基地創(chuàng)建活動(dòng)，因?yàn)榍嗌倌陸?yīng)當(dāng)從小接受法制教育，在九年義務(wù)教育期間掌握公民應(yīng)當(dāng)懂得的基本法律常識(shí)；
同時(shí)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員要努力學(xué)習(xí)與本行業(yè)有關(guān)的法律法規(guī)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員的WTO法律知識(shí)培訓(xùn)，使其增強(qiáng)依法經(jīng)營(yíng)管理的自覺(jué)性。為此，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件充分發(fā)揮工青婦組織和企業(yè)家組織、各種學(xué)會(huì)研究會(huì)、各種非政府組織在依法治理中的作用。

　　[1] 這是因?yàn)�，盡管國(guó)家機(jī)關(guān)和依法治理組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是依法治理工作的主要責(zé)任者，且責(zé)任后果歸于國(guó)家；
但公民不僅要對(duì)自己參與依法治理工作的行為負(fù)責(zé)，而且要受到其他依法治理主體行為的實(shí)質(zhì)性影響，是所有依法治理組織者、執(zhí)行者、參與者的行為后果的終極承擔(dān)者，是依法治理工作成效的最大利害相關(guān)者。正是在這個(gè)意義上，可將公民（廣而言之是廣大人民群眾）視為依法治理的一種實(shí)質(zhì)主體。

　　[2] 例如，據(jù)北京市近期的一項(xiàng)調(diào)查，該市600余名司法助理員中，只有300余名是國(guó)家在編干部，其余300余人有的是縣、鄉(xiāng)補(bǔ)助干部，有的是以農(nóng)代干、以工代干。參見(jiàn)北京市司法局普法依法治理調(diào)研課題組：《北京市區(qū)縣依法治理工作調(diào)研報(bào)告》。

　　[3] 例如，山東省濟(jì)南市針對(duì)過(guò)去行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的薄弱環(huán)節(jié)，全面推行并堅(jiān)持實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制、 執(zhí)法公示承諾制、執(zhí)法違法責(zé)任追究制等三項(xiàng)制度改革，取得了明顯成效，全市基本實(shí)現(xiàn)執(zhí)法權(quán)限法定化、執(zhí)法目標(biāo)具體化、執(zhí)法程序公開(kāi)化、執(zhí)法行為規(guī)范化、執(zhí)法檢查經(jīng)�；�、執(zhí)法監(jiān)督和錯(cuò)案追究制度化，形成了嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法、廉潔執(zhí)法的良好氛圍，大大提高了政府法制化管理水平，樹(shù)立起較好的政府形象。

　　[4] 這里僅以市民參與城市社區(qū)治理為例略加討論。其實(shí)，村民參與農(nóng)村社區(qū)治理也與此同理，但限于篇幅未作討論。

　　[5] 《轉(zhuǎn)變中的法律和社會(huì)》，（美）諾內(nèi)特、塞爾茲尼克著，張志銘譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版，第110頁(yè)。

　　[6] 據(jù)統(tǒng)計(jì)，最終受到行政復(fù)議和司法審查監(jiān)督的行政處罰行為，僅占行政處罰案件的萬(wàn)分之一左右。

　　[7] 參見(jiàn)《海南省委辦公廳、海南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈海南省普法依法治理聯(lián)席會(huì)議制度實(shí)施方案〉的通知》。

　　[8] 出處同上。

　　[9] 參見(jiàn)《山東省濰坊市奎文區(qū)人大大力推進(jìn)農(nóng)村依法治理》，鐘世旺撰文， 163網(wǎng)絡(luò)文章，2002年7月。

　　[10] 據(jù)2002-7-1大洋網(wǎng)信息。

　　[11] 如其獲得法律法規(guī)的授權(quán)或者行政機(jī)關(guān)的委托，也可成為行政執(zhí)法者，被授權(quán)組織還具有行政主體資格。

　　[12] 上海市政府于2002年初發(fā)布實(shí)施了《上海市行業(yè)協(xié)會(huì)暫行辦法》和《上海市促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，設(shè)立了上海市行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展署，并明確了該署及市政府有關(guān)委、辦、局和市社團(tuán)管理局的相應(yīng)職責(zé)。該《暫行辦法》規(guī)定：“市行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展署是經(jīng)市人民政府授權(quán)的本市行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)的主管部門，負(fù)責(zé)本市行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展規(guī)劃、布局調(diào)整、政策制訂和協(xié)調(diào)管理。市政府有關(guān)委、辦、局是本市相關(guān)行業(yè)業(yè)務(wù)的主管部門，負(fù)責(zé)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)涉及的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)規(guī)范等有關(guān)事務(wù)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理。市社團(tuán)管理局是本市行業(yè)協(xié)會(huì)的登記管理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)全市行業(yè)協(xié)會(huì)的設(shè)立、變更、注銷的登記和備案，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施年檢和監(jiān)督檢查�！�

　　【出處】《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第5期

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