中央與地方的權限劃分，是重要的憲法問題。從憲政體制下比較中央與地方關系，并探討我國中央與地方的權限劃分及立法完善，具有重要的意義。

　　一、中央與地方權限劃分的基本模式

　　中央與地方權限的劃分，是許多西方國家憲法一項重要的制度安排，但在聯(lián)邦制國家與單一制國家情形不盡相同，一般可分為立法和行政分權兩個方面。

　�。ㄒ唬┞�(lián)邦制國家的分權

　　在聯(lián)邦制國家，分權包括兩個方面：一是聯(lián)邦與各聯(lián)邦主體的分權；
二是各聯(lián)邦主體與地方的分權。

　　聯(lián)邦與各聯(lián)邦主體的權力，一般由聯(lián)邦憲法劃分。如《美國憲法》逐項列舉了聯(lián)邦政府的權力，并于1804年的憲法第十條修正案中規(guī)定：“本憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權力，由各州或人民保留”�！睹绹鴳椃ā凡⒁�(guī)定聯(lián)邦應保證各州實行共和政體，在此前提下，各州有權制定自己的州憲法，有權選擇和組織任何形式的政府。

　　各聯(lián)邦主體與地方的分權則由各聯(lián)邦主體以憲法、法律規(guī)定或由議會批準。由于地方政府是各聯(lián)邦主體授權或特許成立的，其職權也是各聯(lián)邦主體授予或特許的，地方政府本身并沒有固有的權力。根據(jù)狄龍規(guī)則，地方政府只能行使由州法律明確授予的那些權力、由這些明示權力所隱含的權力以及為已經(jīng)宣告的地方政府的宗旨和目標所絕對必要的權力。當對地方政府的任何一項具體權力發(fā)生合理置疑時，法院都要使疑難的解決有利于州。但狄龍規(guī)則并不反對純屬地方性事務由地方自治體管理。如《加利福尼亞州憲法》規(guī)定：“市憲章有權規(guī)定該市可以制定并執(zhí)行的有關地方性事務的一切條例和規(guī)章，但應符合該憲章所限定的范圍；
有關其他事務的立法應符合一般性法律”。根據(jù)加州憲法，市警察的設置和管理、市的全部或部分下屬行政機構、市政選舉的組織、市公務員的人事管理等事務，可在自治憲章中規(guī)定。[1]

　�。ǘ�）單一制國家的分權

　　單一制國家的分權，主要表現(xiàn)為中央與地方的職權劃分。西方單一制國家大多實行地方自治原則，其中央與地方的職權劃分，主要有兩種模式：

　　一是以憲法具體列舉中央與地方的職權。如1947年制定并經(jīng)多次修改的《意大利共和國憲法》，除了在第五條明確規(guī)定意大利實行地方自治外，并在第二篇第五章“大區(qū)、省和市鎮(zhèn)”中，專門規(guī)定了各省與中央的事權范圍。

　　二是以通用法律具體列舉中央與地方的職權，憲法通常只規(guī)定中央與地方的權限劃分原則或地方政府行使權限的大致范圍，不具體列舉中央與地方的權限。如1947年《日本國憲法》對地方制度作了原則規(guī)定，確定地方公共團體的職權是管理財產(chǎn)、處理事務和執(zhí)行行政，并可以在法律范圍內(nèi)制定條例。

　�。ㄈ�）立法領域的分權

　　為了維護國家的根本利益和法制的統(tǒng)一，各國對立法領域的職權，包括規(guī)定地方政府的產(chǎn)生、權限等事項，多規(guī)定由中央集中行使。如根據(jù)1958年《法國憲法》第34條規(guī)定，地方議會的選舉和地方議會的行政自主權及其權限和財源的原則，由法律規(guī)定。

　　有的國家憲法對某些事項規(guī)定總的原則，而具體實施這些法律原則的條例和細則由地方規(guī)定。如在英國，奉行“議會至上”原則，所有制定法都由議會通過，同時，根據(jù)地方政府法和其他專門法的規(guī)定，地方議會為實施制定法可制定規(guī)章，但必須報主管大臣或其他有關大臣批準，且不得與一般法相抵觸；
為獲得特別權力，地方議會還可請求中央制定私法案。

　　在美國，許多州憲法規(guī)定，縣、市可以制定規(guī)章或自治憲章，報州長、州務卿或州議會備查或批準后生效。如根據(jù)《加利福尼亞州憲法》第十一條，為管理地方事務的需要，縣或市的管理機關或憲章委員會可提議制定或修訂憲章，經(jīng)公民投票批準，并報州務卿備案后生效。自治憲章的條款是州法，具有州法的效力。

　　有的國家規(guī)定地方可以在自己管理事務的范圍內(nèi)制定法令或法律。如日本憲法規(guī)定，地方公共團體的議會得在法律范圍內(nèi)制定“條例”；
地方行政首長則對其職權范圍內(nèi)的事務，有權制定“規(guī)則”。

　�。ㄋ模┬姓�領域的分權

　　行政領域的分權，在不同國家不盡一致，但一般來說，在實行地方自治的國家，地方自治機關所負責的是地方自治行政事務，不負責國家行政事務，它們不屬于國家行政系統(tǒng)，不是國家行政機關，但中央政府可以依法將一部分國家行政事務劃分給地方政府，地方政府也可以依法辦理中央政府交辦的事務。如在英國，地方政府具有法人地位，但地方政府并無一般權能。按照英國法的原則，地方政府只能行使法律明確規(guī)定的職權，如果行使了法律規(guī)定以外的職權，就是越權。法律規(guī)定地方政府執(zhí)行的事項，包括必須履行的事項和自行選擇的事項兩種。

　　法國是一個長期實行中央集權的國家，但近幾十年來，法國進行了權力下放和權力分散的改革，將一部分國家行政職能下放給地方議會，并將中央政府各部門的一部分決策權轉給國家派駐地方的機構行使。權力下放后，大區(qū)、省、市鎮(zhèn)議會的行政權力擴大，除有權決定本級預算外，還有權處理教育、交通、城市規(guī)劃和住宅建設等法律規(guī)定的事務；
權力分散后，中央政府在地方的派駐機關增加到大區(qū)和省兩級，中央許多部通過派駐機關處理了許多中央政府的行政職能和一些重要的與中央有關的地方事務。

　　在德國，按照地方自治的基本原則，所有的地方事務都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣自主地進行管理：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職權建立在對本行政區(qū)域公共事務負責的基礎上；
縣具有城市地方之間的、互補的和不屬于各州的、平衡的功能，在其區(qū)域內(nèi)，除非法律另有規(guī)定，縣承擔所有超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能以外的其他所有職能，限于與對整個縣域地區(qū)，或整個縣的居民，或至少其大多數(shù)的標準化供給和援助有關的任務。州可以制定法律要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣承擔某種職責（強制性職責），但鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣只能在其權限范圍內(nèi)履行這些職責。必要時，州有權依法發(fā)布監(jiān)督機關指令，要求地方履行強制性職責。

　　二、我國中央與地方權限的劃分

　�。ㄒ唬┲醒肱c地方權限劃分的沿革

　　從憲法角度看，1949年后，我國中央與地方權限劃分的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段：

　　1．1949-1954年：1949年的《共同綱領》規(guī)定：“中央人民政府與地方人民政府間職權的劃分，應按照各項事務的性質(zhì)，由中央人民政府委員會以法令加以規(guī)定，使之既利于國家統(tǒng)一，又利于因地制宜”；
中央政府應“規(guī)定中央和地方在經(jīng)濟建設上分工合作的范圍”；
“關于財政：建立國家預算決算制度，劃分中央和地方的財政范圍”。

　　2．1954-1978年：1954年憲法確立了我國中央高度集權的體制。值得注意的是，在這種體制下，1954年憲法取消了《共同綱領》中關于中央與地方職權劃分的法律規(guī)定。

　　3．1978年12月十一屆三中全會以后至今：1982年憲法確立了中央與地方權限劃分的基本內(nèi)容：（1）以單一制為基礎，以民族自治區(qū)和特別行政區(qū)為補充：1982年憲法規(guī)定，我國是“統(tǒng)一的多民族國家”，“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治”，“國家在必要時得設立特別行政區(qū)”；
（2）民主集中制：1982年憲法規(guī)定：“國家機構實行民主集中制的原則”。其重要內(nèi)容之一是“中央與地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”。

　　1982年憲法原則列舉了全國人大及其常委會、國務院等中央國家機構的職權。同時，《地方組織法》、《民族區(qū)域自治法》和兩個《特別行政區(qū)基本法》，還分別列舉了一般地方國家機構、民族自治地方的自治機關以及特別行政區(qū)的具體職權。

　�。ǘ�）中央與地方權限的具體劃分

　　1．立法領域權限劃分。根據(jù)憲法，全國人大有權修改憲法，制定和修改基本法律(包括分權的法律)，監(jiān)督憲法的實施等；
全國人大常委會有權解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施，有權制定和修改法律�！读⒎ǚā凡⒕唧w列舉了只能由全國人大及其常委會制定法律的事項。同時，依照《地方組織法》和《立法法》的規(guī)定，省級和較大的市的人大及其常委會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)。根據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》，民族自治地方的自治機關有權依照當?shù)孛褡宓恼�治、�?jīng)濟和文化和特點，制定自治條例和單行條例，報請批準后施行。根據(jù)兩個《特別行政區(qū)基本法》，香港、澳門特別行政區(qū)享有立法權。特別行政區(qū)立法機關通過的法案經(jīng)行政長官簽署、公布即生效，這些法律雖然須報全國人大常委會備案，但備案不影響法律的生效。

　　2．行政領域權限劃分。中國行政事務十分紛繁復雜，憲法沒有具體列舉哪些行政事務歸屬中央，哪些歸屬地方，哪些既可由中央管理也可由地方管理，而是原則規(guī)定由國務院“統(tǒng)一領導全國各級國家行政機關的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”�！兜胤浇M織法》規(guī)定，縣級以上的地方人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作。

　　國家具體劃分中央與各省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關職權時，需要考慮的因素大致有以下幾個：

　　（1）領導或管理事務涉及的地域范圍。凡事務的領導或管理、實施涉及全國或數(shù)省、自治區(qū)、直轄市者，應由中央負責；
凡事務的管理或實施僅涉及某一行政區(qū)域的，則應歸該行政區(qū)域內(nèi)的地方人民政府負責，如全國性經(jīng)濟區(qū)劃、大型鐵路或公路干線、大電網(wǎng)等的興建或管理等，應歸屬中央負責；
為了便于管理，中央有關部門可以設立派駐地方的機構負責上述事務。

　�。�2）行政機關領導或管理事務的能力。凡事務的舉辦或管理需要大量人、財、物者，應歸屬中央負責；
凡事務的舉辦或管理所需人、財、物，地方能夠籌措和集中者，則宜歸屬地方。

　�。�3）行政機關的職能。中國地方各級人民政府既是地方國家權力機關的執(zhí)行機關，又是整個國家行政機關體系的一部分，具有雙重職能。根據(jù)職能和權限相一致的原則，地方人民政府在法律規(guī)定的職能范圍內(nèi)，應有相應的職權。

　　（4）不同地方的特點。一是同一類事務在中央與一般地方、民族自治地方、特別行政區(qū)之間的權劃分不同。一般地方的國家行政機關有一般地方事務管理權，民族自治地方的自治機關則有除一般地方事務管理權以外的自治權，而特別行政區(qū)則享有對特別行政區(qū)事務管理的高度自治權。二是同一類事務在中央與一般地方的不同經(jīng)濟、社會發(fā)展水平地區(qū)之間的職權劃分不同。如國務院批準深圳、廈門、大連、寧波、青島市實行計劃單列。

　�。�5）事務本身的重要性。凡事務在國家生活中有重大影響者，歸屬中央管理，其余劃歸地方。如根據(jù)《憲法》，國務院批準省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分，而省、直轄市的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分。

　　三、中央與地方關系的科學化、法治化

　　如何劃分中央與地方的權限，要受各國政治、經(jīng)濟、文化、歷史傳統(tǒng)等因素的制約，不可能有統(tǒng)一的模式，但總有一些可遵循的規(guī)律可以把握。借鑒西方國家有限政府的理念、依法實行地方分權的經(jīng)驗，探求我國中央與地方關系的發(fā)展進程，可以得到以下幾點啟示。

　�。ㄒ唬┱�確認識政府職能的有限性和各自利益關系

　　劃分中央與地方權限，首先應看到，政府是有限政府，政府的權力是有限的，要受到監(jiān)督和制約。權力制約從空間結構上進行靜態(tài)的縱向劃分，就是指中央權力與地方權力之間的分立與制衡。

　　中央與地方的職權劃分，歸根到底是由中央與地方的經(jīng)濟政治利益關系決定的。我國是社會主義國家，中央能較好地代表全國人民的根本利益和長遠利益，但不可否認，中央與地方同樣存在利益關系的矛盾�！敖鉀Q這個矛盾”，對于我們這樣一個大國，仍然“是一個十分重要的問題”。[2]

　　改革開放的經(jīng)驗已經(jīng)證明，一個有權威的、能對社會發(fā)展進程實施有效領導的中央政府，是社會變革時期能以較小代價贏得快速平穩(wěn)發(fā)展的重要保證。但是，中央所集之權只能是依法應屬于中央的那部分權力，而不應是所有的國家權力；
中央不應侵犯依法應屬于地方的那部分權力。這就意味著，中央與地方之權應該是分立的，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，地方政治共同體也有一種意志要表達和執(zhí)行。

　　鄧小平曾將“權力要下放，解決中央和地方的關系”視為中國政治體制改革包括的三項內(nèi)容之一。黨的十六大也提出要“依法規(guī)范中央和地方的職能和權限”。

　　《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出：“按照中央統(tǒng)一領導、充分發(fā)揮地方主動性積極性的原則，(點擊此處閱讀下一頁)

　　明確中央和地方對經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務方面的管理責權。屬于全國性和跨�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務，由中央管理，以保證國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責任。根據(jù)經(jīng)濟社會事務管理責權的劃分，逐步理順中央和地方在財稅、金融、投資和社會保障等領域的分工和職責。”

　�。ǘ�）合理、科學劃分與配置中央和地方職責權限

　　1．科學、合理地劃分中央與地方的事權。遵循在中央統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方積極性和主動性的憲法原則，本著既要加強中央的宏觀調(diào)控、確保中央政令統(tǒng)一，又要增強地方活力，同時有利于建立統(tǒng)一的全國市場、有利于中央宏觀經(jīng)濟調(diào)控與省級政府宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)的精神，科學、合理地劃分中央與地方的事權。一般而言，凡是關系到全國整體利益的重大事務，要集中到中央統(tǒng)一立法和管理，僅涉及到地方的事務，由地方在不抵觸法律、行政法規(guī)的前提下制定地方性法規(guī)和規(guī)章并自主地管理；
凡實施范圍關系到全國的事務，應由中央立法、決策和管理。

　　2．要按照中央與地方政府的事權劃分，合理確定中央與地方的財權和對國有資產(chǎn)等管理權。一是進一步規(guī)范中央地方的分配關系，逐步建立和完善規(guī)范的中央財政對地方財政的轉移支付制度；
二是要根據(jù)經(jīng)濟社會事務管理責權的劃分，逐步理順中央和地方在金融、投資等領域的職責，特別是要在堅持國家所有的前提下，建立中央政府和地方政府對國有資產(chǎn)的管理體制。

　　（三）逐步實現(xiàn)中央與地方關系的法治化

　　中央與地方關系的法治化，既是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，又是民主政治的應有之義。針對我國中央與地方關系的主要問題，應逐步使中央與地方職責權限由憲法或法律明確規(guī)定和具體劃分，并受憲法和法律保障。

　　1．完善現(xiàn)行憲法中的有關規(guī)定。如進一步明確各類地方政權組織，包括一般地方國家機關、民族自治地方的自治機關和特別行政區(qū)的職權，具體列舉哪些行政事務歸屬中央，哪些歸屬地方，哪些既可由中央管理也可由地方管理；
并且，從長遠發(fā)展看，應隨地方制度的深入改革和權力進一步下放的進程，逐步確立地方政府在中央監(jiān)控下的自主管理原則。

　　2．抓緊研究制定中央與地方在行政管理領域，包括金融、投資和社會保障等領域的分工和職責的法律規(guī)定，并制定中央與地方收支劃分法律規(guī)定。為了協(xié)調(diào)中央與地方關系、減少部門對地方的直接干預，可以考慮借鑒有的西方國家的做法，明確由中央某一部門具體研究擬訂有關中央與地方的關系事務。

　　3．分別制定地方各級人大和地方各級政府的組織法。隨著政治體制改革的深入和政治文明建設的進展，地方各級人大之間的權限和地方各級政府之間的管理職能的范圍和內(nèi)容，將存在一定的差異，因此應當制定單行的地方各級人大和地方各級政府組織法，對地方各級人大和地方各級政府的組成、職能、權限、隸屬關系和設立、變更的程序等分別作出具體規(guī)定。

　　4．不論修改憲法或制定法律調(diào)整或改革中央地方關系，都要按照憲法和法律規(guī)定的民主程序，建立健全中央與地方的互利合作關系和地方利益的表達、協(xié)商和平衡機制，并建立對中央與地方權限爭議的裁決機制

　　注釋

　　[1]美國《加利福尼亞州憲法》第11條第5款a項（SEC.5.(a),ARTICLE 11[LOCAL GOVERNMENT],CALIFORNIA CONSTITUTION）。

　　[2]毛澤東著作選讀下冊[M].北京:人民出版社.1986.729-730.

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