2004年10月28日，陜西省十屆人大常委會第14次會議以按表決器的方式，一致通過了接受賈治邦辭去陜西省省長職務的請求的決定；
以無記名投票表決的方式，一致通過了陳德銘任陜西省代省長的決定。

　　這只是大陸數(shù)起高層人事變動中的一個。

　　在此前后，不僅陜西，而且遼寧、河南、福建、安徽、西藏、青海、吉林等省區(qū)也有高官易職。

　　每次這樣大規(guī)模的官員調(diào)整，都引起了海內(nèi)外輿論的高度關注，大陸媒體也紛紛做出種種解讀和評論。當然，從不同的角度觀察和分析，就會得出不同的啟示。

　　各級政府代理首長何其多

　　在大陸各級政府首長調(diào)整中，尤其引人注目的是，常常出現(xiàn)了一些代理政府首長。

　　比如在大陸此番高官調(diào)整中，49歲的宋秀巖就是出任的青海省代理省長。當然，其他省也有人擔任代理省長。

　　在此前的10年里，每一位青海省省長都曾當過青海省代理省長。

　　1992年，田成平任青海省副省長、代省長，1993年當選為青海省省長。

　　1997年4月，白恩培任青海省副省長、代省長，1998年1月至1999年8月任青海省省長。

　　1999年8月，趙樂際任副省長、代省長，2000年1月當選為青海省省長。2003年1月再次當選青海省省長。

　　趙樂際新當選為省長還不到一年，2003年8月，中共中央決定趙樂際任中共青海省委書記。2003年10月，趙樂際辭去青海省省長職務，楊傳堂任青海省副省長、代省長。

　　楊傳堂當選為青海省省長不到一年，2004年12月23日，青海省十屆人大常務委員會決定任命宋秀巖為青海省副省長、代省長，接受楊傳堂的辭職。楊傳堂出任西藏自治區(qū)黨委書記。

　　這也就是說，青海省從1999年到2004年，5年里出了4位代理省長。有的代理省長是長期在青海工作，也有的是剛從外省調(diào)來不久。比如，白恩培是陜西清澗人，1997年2月任青海省委副書記之前，為中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委副書記。

　　當然，大陸地方各級政府中的代理首長，“代理”時間短的不到一個月，長的也不到一年。比如，2001年1月陸浩任甘肅省副省長、代省長，同月就當選為甘肅省省長。再比如，2001年12月31日武漢市第十屆人大常委會第三十一次會議通過了“關于接受王守海辭去武漢市人民政府市長職務請求的決定”和“關于周濟為武漢市人民政府代理市長的決定”。周濟以武漢市人大常委會的全票通過被任命武漢市副市長、代理市長。2002年1月14日，武漢市十屆人大五次會議選舉他為市長�？墒�，他在市長位置上才100多天，2002年4月任教育部副部長。于是，武漢市十屆人大常委會2002年4月29日又任命李憲生為武漢市副市長、代理市長。

　　按照地方各級政府每屆任期與本級人大每屆任期相同的憲法規(guī)定，省長、市長、縣長、鄉(xiāng)長等正常情況下應該是任職五年。選舉類官員頻繁更迭的背后，是憲法規(guī)定的任期常常沒有得到遵守。如果以政府首腦的更迭頻率來衡量一個地方的政治穩(wěn)定程度的話，那些任期常常不滿就離任，盡管和西方制度下那種政府首腦走馬燈似的更換不可同日而語，但這實際上還是可以看著政局穩(wěn)定程度不高的表現(xiàn)。這種政局不穩(wěn)定性往往表現(xiàn)為官場震蕩、任免隨意、朝令夕改等等現(xiàn)象。

　　從這個角度來看，考慮到不但可以出現(xiàn)代理政府省長、代理市長，也可以是代理鄉(xiāng)長，那么，這就表明這種政局不穩(wěn)定性具有制度性和普遍性的特點了。

　　異地做官的傳統(tǒng)

　　在官員調(diào)整中，常�？梢园l(fā)現(xiàn)異地做官的現(xiàn)象。

　　這是中國的一個政治傳統(tǒng)。

　　在沒有其他相應改革配套的情況下，比如國家和地方之間的權責清晰、權力制約機制得當?shù)鹊�，要徹底打破這一傳統(tǒng)，無疑會出現(xiàn)許多新的弊端，但是，這并不妨礙我們探討異地做官本身存在的種種弊端。

　　根據(jù)《黨政領導干部選拔任用工作條例》的規(guī)定，黨政領導干部實行任職回避制度，比如，擔任縣（市）委書記、縣（市）長職務以及縣（市）紀檢機關、組織部門、人民法院、人民檢察院和公安部門主要領導職務的，一般不得在本人成長地任職。

　　在這種任職回避制度下，異地做官應運而生。當然，這只是“一般”情況，而不是全部，而且 “成長地”也不容易準確地界定。

　　不過這個并不是法律的條例卻是項現(xiàn)實中管用的政策。

　　至于每個具體的異地做官者是否稱職，我們且不去管它，同時也不管異地做官是否能夠打亂權力關系網(wǎng)絡，防止公共權力變成根深蒂固的家族或者派系權力，只是選舉權角度進行分析。

　　按照憲法和法律，年滿18歲的公民通常都有選舉權和被選舉權。市長、縣長、法院院長、檢察長是通過選舉產(chǎn)生的�？墒且驗椤耙话悴坏迷诒救顺砷L地任職”的規(guī)定，這些職位一般也就只能是外地干部充任。這就等于限制，甚至是剝奪了公民的選舉權和被選舉權。這與限制候選人應該具備當?shù)氐木用褓Y格，恰恰相反。

　　因為在法律上常委會是無權選市長縣長的，為了回避或者躍過這一道坎，因此，就從甲縣市派到乙縣市，提前幾天或幾個月到該市、縣當由人大常委會決定其當副市長、副縣長，代理市長、代理縣長。雖然沒有任何法律規(guī)定“代理縣長”和“縣長”之間是什么關系，縣長負責制是不是可以變成“代理縣長”負責制，但“代理縣長”在代理期間的職權和“縣長”恐怕是分別不出來的，故意不作區(qū)別，也就容易貍貓換太子。代理或長或短的時間后，等到人大召開時再選舉。于是乎，原來的“代理縣長”就成了“縣長”。

　　要做到這種異地做官的運作過程不出紕漏，就必定會選舉是形式，委任是實質。人大常委會的決定按照“組織安排”，人大將“代理縣長”變成“縣長”，也是按照“政治安排”投票。

　　這樣做，一方面會讓選民和代表都覺得自己的一票并不怎么莊嚴，也懷疑法律和人大的權威和威信，另一方面，也讓那些能夠順利通過選舉“手續(xù)”產(chǎn)生的各級政府首長，清楚意識到自己的烏紗帽是由哪里決定的，要跑官需要到哪里去跑。異地做官原則容易用活生生的經(jīng)驗讓官員產(chǎn)生對憲法和法律的不信任、不尊重，甚至是蔑視。

　　由于官員如棋子，可以隨時調(diào)動、任免，沒有哪個選舉產(chǎn)生的官員知道自己在一個地方到底能夠干多長時間，能不能干滿任期。有時，初到一地任職，首先就得熟悉情況，屁股還沒有坐熱，就可能因為這樣那樣的原因，或者是不得不“因公辭職”，或者是“自愿辭職”等等。如此短期內(nèi)，往往會想法子干幾件能夠讓決定自己政治前途的人感到滿意的“大事”。之所以搞不顧民眾利益的政績工程，屢禁不止，這跟大陸官制的局限不無原因。再則，異地做官，人生地不熟，尤其是在缺乏法治背景的環(huán)境里，任何當選者要順利工作，就需要重新調(diào)整人事安排，把相當?shù)木�力都放在了人事斗爭上，通過控制人頭來掌握權力。

　　異地做官制度勢必影響選舉的嚴肅性。當人們把人大看成是橡皮圖章、任命書復印機的時候，實際上也是把憲法和法律看成一紙具文，認為掌權者并不把它們當回事，于是，在“組織安排”順利通過的同時，政府的公共信用也受到嚴重的損害。當然，通過異地做官來調(diào)虎離山，使得那些被暗中認為有腐敗等問題的官員易于調(diào)查取證，往往是在一個新的地方當選不到一年，就被宣稱涉嫌犯罪，這對政府威信和法律尊嚴的打擊，更為沉重。

　　個別任免權的背后

　　在大陸政府高官調(diào)整中，常�？梢钥吹�，某某任副省長，代理省長、某某又任副市長，代理市長。人們讀這樣這樣的報道時，往往不會意識到，在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，這都是一個問題。

　　大陸現(xiàn)行《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，縣級以上的地方各級人大職權之一就是選舉省長、副省長，自治區(qū)主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長，縣長、副縣長，區(qū)長、副區(qū)長。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會選舉鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長。

　　按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第二十條的規(guī)定，地方各級人大進行選舉，以全體代表的過半數(shù)通過。也就是說，要被選上縣長、副縣長，就必須獲得該縣全部人大代表半數(shù)以上的選票。

　　雖然地方各級人大的會議按照法律規(guī)定，每年至少舉行1次，實際上通常只舉行一次。如果因為種種原因，需要罷免、選舉、任免本級政府的組成人員時，要召開人大會議，需要經(jīng)過1/5以上代表提議，才可以臨時召集本級人民代表大會會議。由于人大并不常年開會，而且會期很短，這在時間和程序上就使得專門為人事問題召開人大會議幾乎不可能。

　　于是，就出現(xiàn)了本級政府的組成人員是由該級人大選舉任命的，但是，提出辭職、接受辭職、任免、撤職等，在人大閉會期間，卻是由其常委會來完成。

　　以縣長、副縣長為例。按照法律，地方各級人大無論是選舉、罷免縣長、副縣長，或者是批準其辭職等，需要超過全體代表半數(shù)的票贊成方可通過。

　　人事權上的漏洞就在這里產(chǎn)生。

　　雖然憲法里并沒有明確規(guī)定地方各級人大常委會有權決定各級政府首腦的任免、代理人選等事項，可是按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，可以進行“個別任免”。該法第四十四條的規(guī)定，縣級以上地方各級人大常委會在本級人大閉會期間，決定副省長、自治區(qū)副主席、副市長、副州長、副縣長、副區(qū)長的個別任免；
在省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長和人民法院院長、人民檢察院檢察長因故不能擔任職務的時候，從本級人民政府、人民法院、人民檢察院副職領導人員中決定代理的人選。從法理上講，說這樣規(guī)定是不符合憲法也好，說是違背了應該由任免機關決定任免的原則也行。

　　通過“個別任免”這樣模糊且又無具體解釋——比如“個別”是指幾個，是一次“個別”還是在一屆人大任期可以不斷出現(xiàn)“個別”，等等——這在法律上來說是嚴重的漏洞，而對一個要依法治國的國家來說，也不是可以忽略的問題。

　　既然如此，一屆人大常委會將全部縣長、副縣長通過決定代理縣長、通過個別任免，全部更換了，那也是“合法”的、容易操作的。權力可以被被悄悄地轉移。那些能夠“掛職”當副縣長、副市長的人，多少是沾了這個規(guī)定的光。——當然，有的省立法規(guī)定不得國政府副職的半數(shù)，比如安徽省。大陸不僅要提防偷雞摸狗之類的“壞人”鉆了法律的漏洞，更要提防權力鉆了憲法和法律的漏洞，或者是故意為自己設置方便鉆進鉆出的漏洞——那著名的立法“宜粗不宜細”原則就是典型的自設漏洞。

　　按照現(xiàn)行法律規(guī)定，各級地方人大常務委員會組成人員的名額是有限制的，就省、自治區(qū)、直轄市而言，是35人至65人，人口超過8000萬的省不超過85人。比如，湖南省第十屆人民代表大會代表名額為700余名。按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》四十五條的規(guī)定，湖南省人大常委會組成人員不能超過85人。也就是說，以無論如何都超不過代表總人數(shù)的一半甚至1/8的代表，就可以任免副省長、接受省長、高級人民法院院長等的辭職，決定出個副省長、代理高級人民法院院長、代理省長來。

　　選舉類和政治任命類政府官員不宜設退休年齡

　　在大陸，有些選舉或者政治任命產(chǎn)生的政府官員離職，是因為年齡的關系。

　　按照大陸的慣例，副省部級領導退休年齡為60歲，在正省部級崗位上的退休年齡為65歲。而就整個國家來說，依照大陸現(xiàn)行憲法以及“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法”等法律的規(guī)定，選舉類和政治任命類的職位并不少。

　　雖然設置年齡限制的原因相當復雜，但其中為人們熟悉的一個理由，就是防止終身制，保持年輕化。因為在大陸現(xiàn)行的體制框架里，一旦沒有這一條限制，就可能出現(xiàn)政府部門首長高齡化的傾向。比如，在大陸1982年的51個部委中，正、副部長平均年齡就高達65.9歲，其中有28位部長在70歲以上。大概也正因為是這樣，在大陸媒體對高官調(diào)整的評論分析中，往往對是否更加年輕化，較為關注。

　　其實，對所有政府職位的任職作出年齡限制，也是在大陸體制約束下不得已而為之的一刀切。因為在這種體制下，沒有更好的辦法約束權力不被濫用。

　　但是，在強調(diào)依法治國和建設法治國家的背景下，這樣的年齡限制，從憲法和法律的角度來看，卻顯露出了不少的弊端。

　　按照現(xiàn)行憲法和法律，對于選舉類和政治任命類官員的任職年齡，并沒有多大就必須退休或者不能擔任的規(guī)定，比如鄉(xiāng)長，18歲的公民可以當，100歲的公民也可以當。目前大陸只有某些政府職位有最低年齡的限制。比如，有選舉權和被選舉權但年齡不滿45周歲的公民，是不可能作為國家主席、副主席候選人的。換句話說，任何對選舉類和政治任命類的官員做出最高年齡的限制，缺乏憲法依據(jù)。

　　如果在法律之外出現(xiàn)最高年齡限制的慣例還是規(guī)定，都將是與憲法和法律背離。因為這將意味著61歲的人就沒有成為副省長、縣長、鄉(xiāng)長等候選人的資格，而且選舉一個62歲的人擔任省長，就意味著只能當三年，還有二年得另外選舉省長——比如，要是格林斯潘在大陸，就不可能當那么長時間的美聯(lián)儲主席。當然，目前給所有官員規(guī)定退休年齡的做法，并沒有產(chǎn)生什么明顯的政治風險，但是，事不預備則不立，一旦遭到質疑，或者引起選舉訴訟，這種做法就無法找到任何憲法和法律依據(jù)。即使沒有出現(xiàn)公開質疑或者選舉訴訟，這并不等于那些權利意識清醒的國民不會因此懷疑建設法治國家的誠意。

　　對于選舉類和政治任命類官員，不能簡單地用年輕化還是年老化來評斷是非曲直。年齡大并不等于不能是出色的政治家，不能擔當重要的政府職務。比如，里根1981年任美國總統(tǒng)時已經(jīng)70歲。英國首相丘吉爾1955年卸任時已經(jīng)81歲；
阿登納1963年從德意志聯(lián)邦共和國總理卸任時已經(jīng)87歲，而且是自1949年到1963年當了14年總理；
英國首相迪斯累里1880年卸任時已經(jīng)76歲；
帕麥斯頓也是81歲還在當英國首相；
格萊斯頓1894年卸任英國首相已經(jīng)85歲；
戴高樂1969年從法蘭西第五共和國總統(tǒng)位置上退下來時，已經(jīng)79歲。這些人都可以名列歷史上杰出的政治家行列的。大陸又有什么理由可以將這樣的政治家拒之門外呢？

　　選舉類官員和政治任命官員不應該或明或暗地設置最高任職年齡。對于任何選舉類職位，只要沒有被剝奪政治權利，憲法和法律也沒有明確的年齡限制，那么，年滿18歲的公民就有被選舉權。只要講依法治國，這就是一條不可逾越的紅線。這并不是說要鼓勵90歲的公民去當鄉(xiāng)長、當省長，而是說應該真正讓民意和選票來決定。取消年齡限制不僅僅是要讓憲法和法律在形式上得到尊重，更重要的是，是向國民和國際社會證明大陸政府的信用，證明憲法和法律的權威和信用。這是一個要健康發(fā)展的國家所不可缺少的一種軟實力。當然，為了避免按下葫蘆起了瓢，這樣做確實需要其他改革配套。但是改革的方向應該是向前看，不能是削足適履。也就是說，為了防止出現(xiàn)利用手里權力戀棧的行為，只能以憲政和民主的原則引導改革。

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