1．歐洲一體化與歐洲福利國家的困境

　　在冷戰(zhàn)結束以前，福利國家意味著國家對工業(yè)社會負有保護與實施管理的責任，而福利國家的國民則擁有享受保護的權利。福利國家在本國的范圍內尋求政府與國民之間的社會認同，尋找不同階層和不同利益的之間的平衡，粗看上去，它們之間的類似之處大于它們之間的差別：它們都通過稅費實行大規(guī)模的社會再分配；
它們不同程度地將養(yǎng)老、扶貧、失業(yè)、工傷和醫(yī)療健康看成是國家的責任，把社會政策當作國家的基本職能，并且把這種職能和國家對于經濟生活的管理、對于政治生活的引導聯(lián)系起來，從而形成一個以國家為邊界的福利國家體系。然而在實踐中，甚至在理念上，它們之間存在很大的區(qū)別：它們提供保護與管理的程度各有不同，它們的國民接受保護的方式和內容也有差異。這些福利國家在體制、理念和模式各自有別，它們根據(jù)各自對社會風險、社會發(fā)展和社會利益平衡的權威性理解，制訂各種不同的社會轉移支付政策。它們提供的社會保護水平差距也很大，所以保護的措施必須，也只能是以國家為單位，以國境為邊界。

　　上述福利國家體系生成并成熟于主權國家的框架之內。它利用主權國家的決策程序而制訂政策，依靠主權國家的財稅制度而獲得行動能力，通過主權國家的行政機構而得以付諸實施。它是現(xiàn)代資本主義國家政權合法性的重要組成部分。從政治和政體的層面上講，福利國家是主權國家的國家機器，但是從經濟和社會的層面上講，福利國家又是為了政治權力、為了保障資本的發(fā)展、補充市場的不足、緩解和預防社會風險而設立的機制。這種機制在第二次世界大戰(zhàn)后曾經使市場與社會的需要和政治的能力結合起來，使“繁榮、平等和充分就業(yè)達成了完美的和諧。” 福利國家在新時代面臨的困境恰恰是由于在“繁榮”、“平等”和“充分就業(yè)”之間產生了裂痕，在市場和社會之間出現(xiàn)了脫節(jié)，在經濟利益和政治統(tǒng)治方面還沒有找到合適的銜接紐帶。這種經濟和社會的離異現(xiàn)象在努力擴大市場的歐洲聯(lián)盟非常突出。

　　歐洲統(tǒng)一大市場的宗旨是幫助產品和服務、資本、以及人員在成員國之間更自由地流動，從而達到資源的合理配制和效率的優(yōu)化。如前所述，這種流動必然會打破民族主權國家的藩籬：勞動力從一個成員國流向另外一個成員國，除了勞動報酬等因素以外，首先需要考慮住房、養(yǎng)老金等社會保障和福利待遇的問題。如果沒有適當?shù)纳鐣�福利政策作為新市場的補充，所謂“四大自由” 是難以實現(xiàn)的。

　　值得注意的是，當歐洲聯(lián)盟實現(xiàn)了統(tǒng)一大市場的時候，單一的社會福利機制卻遲遲沒有被提上日程，甚至連在歐洲聯(lián)盟的層面上直接操作的最低社會標準也被認為是不現(xiàn)實的。

1961年，在意大利都靈，歐洲委員會向各成員國提交了一份《歐洲社會憲章》。

憲章提倡歐共體公民的社會權利，認為各成員國政府（而不是歐洲共同體）有責任改善本國人民的生活，提高社會福祉。憲章確立了4項基本原則：

　　一、沒有性別歧視地獲得平等的機會和平等待遇的權利，

　　二、勞動者獲得信息和咨詢的權利，

　　三、勞動者參與決定和提高工作條件和工作環(huán)境的權利，以及

　　四、老年人獲得社會保護的權利

　　對于單個成員國來說，這些原則似乎過于基本，但是對于歐洲共同體整體來說，即使是這樣的最基本的社會標準和社會認同也只能是一個原則，一個難以在共同體的層面上實施的原則。毫無疑問，憲章提出的基本原則具有廣泛的社會基礎和號召力，但是歐洲共同體缺乏政治統(tǒng)治力和管理工具去實施這些原則。歐洲共同體畢竟只是經濟共同體，而不是社會和政治共同體。在歐洲共同體里，市場雖然統(tǒng)一了，國家卻不是一體。國家的經濟權力讓渡了，政治和社會權力卻仍然操縱在民族國家手中。歐洲聯(lián)盟雖然享有一定的政治行動力，但它仍然是成員國的政治聯(lián)盟，而沒有過渡成為政治和社會意義上的主權者或主權體。所以，歐洲共同體是福利國家的組合，而不是超國家的福利體。

　　這種狀況到了1992年馬斯特里赫特條約（馬約）時發(fā)生了一個重要的變化。馬約雖然沒有提出歐洲社會一體化的問題，但是馬約為歐洲單一貨幣規(guī)定了時間表和基本條件，特別是關于年度財政赤字不超過國內生產總值3%，公共債務不超過國內生產總值60%，以及通貨膨脹率不超過三個通脹率最低國家平均數(shù)的1.5%的嚴格趨同標準，無異于給各福利國家上了一道緊箍咒：加入歐元區(qū)的國家不再能夠根據(jù)國內福利開支的要求隨意地舉債或發(fā)幣，主權國家只剩下征收稅費這個手段，而這正是各國在日益激烈的國際競爭中需要削減的。

　　歐洲一體化的深入發(fā)展給民族福利國家的繼續(xù)發(fā)展亮出了紅燈，這種強迫剎車行為是非常及時的，因為福利國家保護的只是主權國家界限內的國民，而這種分割的社會保護并不適應歐洲的社會現(xiàn)實。福利國家們對于一個統(tǒng)一大市場進行分片保護，不利于勞動力的流動，也不利于市場的發(fā)展和就業(yè)狀況的改善。所以，僅僅限制民族福利國家的發(fā)展還是遠遠不夠的，必須發(fā)展新的社會保護機制，用以適應新的市場的需要。這樣一個對于主權國家來說是天經地義的工作，對于歐洲聯(lián)盟這個獨特的政治體來說，卻是十分的復雜。

　　這種復雜由幾個因素造成：首先，歐洲聯(lián)盟的政治合法性來源于國家間的盟約和各成員國國內的全民公決，這就造成了歐洲聯(lián)盟授權有限的前提；
其次，由于歐洲聯(lián)盟授權有限，特別是它沒有被賦予直接向全體公民征收稅費的權力，所以也就不可能獲得實行財政性社會再分配的行動能力；
第三，福利國家之間在結構、水平、乃至傳統(tǒng)觀念上的差異使得在它們之間進行的趨同努力非常困難。英國幾度拒簽《社會憲章》便是一例。

　　2．社會歐洲的建設與福利國家的外化

　　歐洲大廈的建設者們正在構建的是一個層次復雜、但是又反應了歐洲市場和政治狀況的社會政策模式。簡單地說，這個模式在跨國的層面上反應市場發(fā)展的需要，在成員國的層面上保障社會穩(wěn)定的需要。這個模式依賴傳統(tǒng)的福利國家對非流動人口實施保護；
在福利國家之間架設交流和互補的渠道，解決流動人口的社會需要；
通過歐盟層面的政策，鼓勵創(chuàng)造就業(yè)和人口流動，同時通過歐盟層面的社會立法和監(jiān)督機制，對成員國的行為進行指導和監(jiān)督。換句話說，不同的機制側重不同的原則，而在歐洲聯(lián)盟層面上的社會政策原則是“以公平促進自由”。

　　自60年代起，歐共體有關社會方面的法令和政策都是為了實現(xiàn)“四大自由”的需要和風險而制訂的。1964年2月，歐洲共同體決定采取特別協(xié)調措施，使在成員國工作的“外籍勞動者”能夠享受公共政策、公共安全或公共衛(wèi)生，旨在鼓勵勞動力市場在共同體范圍內的優(yōu)化組合。

在這種方針的指導下，共同體各成員國開始將福利國家政策“外化”至包括非本國公民。1966年7月，流動工人及其家屬的住房問題被提上了共同體的日程。

1972年3月，歐共體再次通過決議，要求成員國為流動就業(yè)人員及家屬提供社會保障。

同年10月，歐洲共同體各國政府首腦在巴黎舉行會議，更加明確地提出，應把社會領域里的各項工作擺在和經濟與貨幣聯(lián)盟同等重要的地位上。不過，會議授權共同體有關機構起草的社會行動計劃并不是北歐或西歐福利國家式的藍圖，文件提出的目標包括：

　　一．充分就業(yè)和改善就業(yè)條件，

　　二．在各國之間協(xié)調這些條件，

　　三．增進管理者和勞動者在共同體經濟和社會決策方面的參與。

　　文件重申，“共同體不在成員國中間尋求對所有社會問題的單一解決方式，也不嘗試承擔所有由其他各個層次更加有效地承擔著的責任，” 從而明確地劃分出民族國家和歐洲共同體這兩個不同層面的責任范疇。1974年，歐共體部長理事會通過了“歐共體社會行動方案”，關注與工作環(huán)境有關的三個方面：充分和更好的就業(yè)、生活和工作條件的提高、勞動者在企業(yè)活動和社會管理方面更多的參與。

　　顯然，上述社會行動的目標都與促進市場發(fā)展密切相關，都是為了使共同體內部勞動者的自由流動更加人道化，都是積極的就業(yè)政策的組成部分，而不是為了單純的社會目標而制訂的。

　　80年代的經濟停滯曾經直接地影響到了民族福利國家的發(fā)展，歐共體的成員國先后相應地采取了緊縮財政和制約福利國家發(fā)展的措施。但是由福利國家外化而形成歐共體社會政策由于基本上沒有采取收入再分配的方式，所以經濟景氣基本沒有影響共同體在社會政策方面的發(fā)展，出現(xiàn)了共同體加強在社會立法和社會監(jiān)督領域里的咨詢、指導與監(jiān)督職責的現(xiàn)象。歐共體在1976年和1978年公布了婦女在就業(yè)、職業(yè)培訓和晉升、工作條件、以及享受社會保障等方面的平等權利原則。

歐共體于1983年開始公布各成員國的年平均實物福利開支，并于1985年第一次就社會政策問題舉行了專題討論，承認如果忽略歐共體的社會功能就會導致共同市場的失敗。

　　關于社會應當和市場協(xié)調發(fā)展的認識導致了兩個重要的進展：第一、1986年的“單一歐洲法案”將社會政策納入了法律框架。歐盟法中包括了有關改善工作環(huán)境和保護工人健康與安全的條款（118a），有關要求企業(yè)家與勞動者對話的條款（118b），以及有關結構基金的條款（130b）。共同體的社會政策開始對成員國產生約束力。第二、歐共體通過專項協(xié)議，規(guī)范了婦女和流動勞動者在享受福利待遇和職業(yè)社會保障方面的平等權利原則， 因而觸及到了成員國內部的社會再分配模式：隨著勞動者的跨國流動，在彼此分割的社會保障機制之間出現(xiàn)了溝通、合作和互助的事例。雖然這種協(xié)作和溝通始終沒有統(tǒng)一成為共同體的統(tǒng)籌行動，但是畢竟為1989年的斯特拉斯堡《歐共體勞動者基本社會權利憲章》、1993年的《德勒斯增長、競爭與就業(yè)》白皮書、以及1994年的《歐盟社會政策》綠皮書和《歐洲社會政策——歐盟發(fā)展之路》白皮書奠定了基礎。

　　進入90年代以后的歐洲聯(lián)盟開始對成員國的社會政策實施越來越具體的指導。從建立社會救助的共同標準，發(fā)展到在歐盟的層面上進行社會目標和社會政策協(xié)調， 進而發(fā)展到在1999年通過決議，為跨國雇傭和跨國社會保障金的發(fā)放規(guī)定共同行為規(guī)范和準則。

歐洲聯(lián)盟在整個聯(lián)盟的范圍內逐步地協(xié)調經濟和社會政策，并且向世界宣告，歐洲人所需要的社會模式應當是適應全球化發(fā)展的雙層結構模式。

這種模式應當尊重人的價值，但又要適應市場向全球化方向的發(fā)展；
它既要保留福利國家的邊界和民族的特色，又要在共同市場中尋求經濟增長和社會公平之間的新的平衡。這個模式把工作的重點放在了加強人們進行經濟創(chuàng)造的能力上。為了在超國家的大市場中達到這個目標，歐洲聯(lián)盟開始建立超國家的社會政策決策機制和社會行動計劃。關于穩(wěn)定、增長、就業(yè)的《阿姆斯特丹條約》（1997年），以及提出社會歐洲建設具體措施的《尼斯條約》（2000年），都已經清楚地指明，歐洲的未來將不會是美國化的歐洲。全球化將要造成的是“一個世界、兩種版本”。

除了自由以外，公平和團結是決然不可或缺的歐洲價值觀念。

　　必須要補充的是，歐洲聯(lián)盟固然是由一些在全世界最著名的福利國家組成的，但是這個聯(lián)盟只是一個“福利國家聯(lián)盟”，還不是一個實體的“福利聯(lián)盟”。歐洲共同體在建立之初就為社會承諾定下了基調：建立共同體的目的是為了改善生活和工作條件、促進就業(yè)和機會平等，以及實行最低的社會保護，而且這些目標是通過成員國的國內政策來實現(xiàn)的。共同體的責任僅限于制訂標準、提供咨詢和實行監(jiān)督。不僅如此，從歐洲共同體社會政策的發(fā)展史來看，不難發(fā)現(xiàn)，共同體的社會政策和社會行動基本上沒有觸動福利國家的機制模式——社會保險，它的政策范圍僅僅局限在如下幾個方面：

　　一．通過社會保障機制之間的協(xié)作促進勞動力的流動，并且通過促進就業(yè)，特別是跨國界就業(yè)，提高生活水準和勞動條件，

　　二．促進婦女的平等權利，

　　三．反貧困、反社會排斥。

　　對這幾個方面稍加分析，我們就可以看出，在共同體層面上的社會政策指導方針與傳統(tǒng)的民族福利國家有著明顯的差異：

　　第一，在福利國家的社會保障機制中，就業(yè)崗位是受到保護的。在福利國家里，失業(yè)被認為是非常態(tài)，是社會風險，所以需要通過失業(yè)保險給失業(yè)者以補償。社會政策的出發(fā)點是社會需求。在歐洲聯(lián)盟的層面上，就業(yè)是需要利用各種激勵政策去尋找的，失業(yè)得不到補償。社會政策的出發(fā)點是促進就業(yè)。

　　第二，在福利國家制度中，婦女的平等權利體現(xiàn)在社會保障機制中，家庭婦女可以享受丈夫的養(yǎng)老金和其他一些福利，平等的尺度是用“得”來衡量的；
在歐洲聯(lián)盟的層面上，對婦女的平等權利表現(xiàn)在就業(yè)上，社會應當創(chuàng)造一切有利的條件，使婦女享受和男人同等的勞動機會和勞動報償。(點擊此處閱讀下一頁)

　　這里強調的是“機會平等”而不是“收入平等”。

　　第三，在反貧困的問題上，歐洲國家發(fā)明和發(fā)展了龐雜的社會保障機制，通過代際再分配和社會再分配來縮小貧富的差別、消滅貧困的現(xiàn)象；
而在歐洲聯(lián)盟的層面上，我們找不到超國家的社會再分配機制，貧困和社會排斥是用特例補救的方式來解決的， 歐洲聯(lián)盟的作用是倡導各成員國在某些社會行動方面進行協(xié)作。

　　在指導觀念上沒有變化的是福利國家中的機制模式。歐洲聯(lián)盟只是要求成員國就流動工人的社會保障待遇進行協(xié)商和協(xié)調，以保證流動工人能夠享受到不低于在本國內的各項保障。為了更加便于勞動力的流動和社會保障的靈活性，成員國共同決定將社會保障金分塊計算。如果一名工人在德國、法國和英國分別工作了10年，那么他將分別從上述3個國家得到3份根據(jù)不同國家的制度計算出來的養(yǎng)老金。這種計算方法是通過主權國家之間的協(xié)商達成的國際協(xié)作，也是福利國家主權外化的一個渠道。

　　綜上所述，在歐洲一體化的進程中，歐洲聯(lián)盟成員國的福利國家出現(xiàn)了功能外化于傳統(tǒng)主權國家的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象表現(xiàn)在：

　　一、在共同體層面上出現(xiàn)了一致的社會標準。圍繞著這些標準的確立和監(jiān)督實施，一些超國家的機構，如歐盟委員會、歐洲社會政策專家委員會、歐洲法院、以及歐洲議會等等，就變成了社會行為主體。在它們的努力下，通過了《性別平等法案》(Art 119, EEC)、《衛(wèi)生與安全法案》（Art. 118a, EEC)、《社會憲章》（1989年）、《馬斯特里赫特社會協(xié)議》（1992年）等有約束力的社會政策文件。歐洲聯(lián)盟因此而獲得了“社會立法權”和“社會程序管理權”。通過這些權力的行使，歐洲聯(lián)盟增加了自身的政治合法性。

　　二、為了使歐洲大市場能夠真正地統(tǒng)一起來，在成員國的層面上實行了“被動的”社會政策改革，例如通過了《勞工流動協(xié)議法案》(Reg. 1408/71, 574/72)、《自由服務法案》(Arts. 7a, 59-66, EEC)、以及《區(qū)域和部門補貼規(guī)定》，這些規(guī)定和法案都超出了福利國家的傳統(tǒng)權力范圍，由歐洲法院、歐盟委員會和成員國政府共同執(zhí)行。

　　三、歐洲一體化造成的間接的壓力迫使福利國家之間出現(xiàn)趨同的現(xiàn)象。為了避免“社會傾銷”現(xiàn)象在福利國家中間出現(xiàn)，歐洲聯(lián)盟的雇主、工會和成員國政府共同努力，使歐洲聯(lián)盟內部的福利待遇呈現(xiàn)出一種“向上趨同”的趨勢：根據(jù)歐洲聯(lián)盟的決策機制，歐盟的“四窮國”（這里指希臘、愛爾蘭、葡萄牙和西班牙）沒有足夠的權數(shù)向下拉動福利，反而由于歐洲聯(lián)盟內其他福利國家的拉動，出現(xiàn)了改進和提高福利國家水平的現(xiàn)象。

這樣一來，決定福利國家的政治因素就不僅限于國內的政黨和利益集團，而且包括了外部的政治勢力。

　　歐洲福利國家權力外化的三種傾向，即超國家行為傾向、政府間合作傾向和共同決策傾向，對于福利國家這種國家形態(tài)的轉變具有歷史性的意義。首先，從概念上講，成員國的政府不再能夠把社會福利局限于僅僅提供給本國的國民，而且民族國家的政府不再能夠單方面決定，來自其他成員國的“外國人”是否享有福利方面的公民待遇。其次，成員國不再能夠堅持福利的當?shù)仡I取和本土消費政策。第三，成員國的政府不再有排他性的福利管理，因為這種權力會由于流動勞動力而有所交叉。如果福利國家的相互交叉與民族國家的自治原則發(fā)生矛盾，那么就要由歐洲聯(lián)盟出面進行協(xié)調和解決，這樣一來，民族國家的邊界就會不斷地向主權縮小的方向移動。此外，成員國已經不再能將市場和政府的成分混在一起，隨意地提供福利，自行選擇貨幣轉移、服務和實物福利的方式，因為隨著宏觀經濟政策、稅收政策、勞資關系結構等方面的主權讓渡，決定福利國家構成的權力也減弱了。最后，成員國不再能單獨地決定由誰來提供社會服務——歐洲聯(lián)盟也被賦予了提供意見的權力。

總之，歐洲聯(lián)盟一方面在制定凌駕于福利國家之上、約束福利國家的社會政策，另一方面在取消一些不利于單一市場發(fā)展的有民族國家特征的制度，從而干涉到福利國家傳統(tǒng)的社會管理、社會控制、社會保護等權力領域，使福利國家的發(fā)展出現(xiàn)了外化于民族國家社會功能領域的現(xiàn)象。

　　3．改革福利國家的理論嘗試

　　福利國家的向外延伸和福利國家的內部削減同時進行，目的都是解決民族國家的社會與全球化的市場相脫節(jié)的問題。在歐洲，與這種實踐相配合的是一次以“第三條道路”或“新左翼運動”為標志的理論嘗試�！暗谌龡l道路”的倡導者——歐洲福利國家的政治領導人們主張“超越左右”、面向現(xiàn)代化、發(fā)揚歐洲傳統(tǒng)的“公正自由”的價值觀念。

英國的布萊爾首相和德國的施羅德總理認為，過往經驗的總結歸結為一點，就是“政府的能力被夸大了”， 社會民主主義“低估了個人和企業(yè)的……重要作用”，“過于強調市場的弱點而低估了它的實力�！� 他們因此而明確地要求削減政府的作用，特別是政府在社會再分配方面的作用，將政府的作用轉換到投資人力資源，支持企業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)造新的就業(yè)機會和致力于環(huán)境保護。在社會福利和保險方面，他們喊出了經濟自由主義的傳統(tǒng)口號：保持最低社會標準；
改革公共服務，使效率最大化。

在由英國首相布萊爾、荷蘭首相科克、瑞典首相佩爾松和德國總理施羅德聯(lián)名的另外一份文件中，這些歐洲福利國家的政治領導人呼吁簽訂一項新的國際社會契約，建立起一種國際的機制，用以落實降低失業(yè)率、增加社會投資、提高醫(yī)療保健和教育服務的標準等社會主張。

　　“第三條道路”和“新左翼運動”的領導人們面對經濟自由主義的挑戰(zhàn)，主張通過改革政府來促進企業(yè)和社會組織的發(fā)展，通過提供自由和選擇來實現(xiàn)理想中的社會公正，通過調動個人來加強社區(qū)意識、增進社會團結，從而通過新的政策工具來體現(xiàn)傳統(tǒng)的價值觀念。所以，他們呼吁加強統(tǒng)一市場、削減公司稅率、降低所得稅、采取“以工作為取向的福利形式”（普羅迪語）、投資教育和培訓，其目標就是首先使歐洲“成為一個在全球有競爭力的經濟體”，面對美國的優(yōu)勢奮起直追。

　　對于這樣一個戰(zhàn)略來說，民族國家的政治普選制是最大的障礙。福利國家的公民可以動用手中的選舉權，來阻止全球化帶來的“社會傾銷”。但是，由于歐洲聯(lián)盟的政府機構并不是普選產生的，所以社會歐洲大廈的建設者們可以更多地考慮發(fā)展，而不必在利益平衡問題上裹足不前。事實上，歐洲聯(lián)盟的雙層社會模式正好為“第三條路道路”提供了一個實驗場。在共同體的層面上，他們以歐洲統(tǒng)一市場為依托，避開民族國家福利改革中的難點，致力于以開發(fā)人力資源、促進增長就業(yè)、實行社會最低標準、維護婦女權益為基本特征的“非福利國家式”的社會政策，以便使歐洲能夠“趕上經濟上升的趨勢，”實現(xiàn)“歐洲社會模式現(xiàn)代化”。同時，這種“小政府”的社會模式受到來自民族國家層面上的補充和依托，所以能夠保持歐洲聯(lián)盟的整體社會穩(wěn)定，同時還能夠保持歐洲各成員國的民族特色。就像歐盟委員會主席普羅迪在就職演說中所說的那樣，歐洲聯(lián)盟既要“繼續(xù)建設單一市場，并促進經濟自由化，”又要“保存”“高度發(fā)展的福利制度。”

　　歐洲聯(lián)盟的社會模式還有一種能動的“中間道路”作用。這種模式通過歐洲聯(lián)盟層面上的市場經濟來調動民族福利國家制度的改革，同時又通過民族福利國家層面上的社會要求來阻止歐洲聯(lián)盟層面上的“市場社會化”發(fā)展，從而形成“市場社會”和“福利國家”之間的“第三種社會模式”。這種社會模式以市場經濟為基礎，逐步地、在重新詮釋的基礎上引入歐洲傳統(tǒng)的社會公平觀念和社會團結模式，從而建立一種“新的歐洲靈魂”（普羅迪語），使“歐盟成員國的共同命運”向著適應世界經濟自由化的方向發(fā)展，以歐洲整體的力量來促進“福利國家的現(xiàn)代化”，同時又以歐洲整體的力量來突出歐洲的社會特性，“用新的做法表示社會團結和對他人的責任，而不是把純粹的個人利益完全作為經濟活動的動機�！� 新建立的機制不是“福利歐洲”，不是民族福利國家向共同體層面的簡單的延伸，而是“社會歐洲”根據(jù)全球化的市場和分權協(xié)調制的政治而設計的獨特的政治形態(tài)。

　　結束語：福利國家向何處去？

　　福利國家向何處去？當我們回到這個開始提出的問題時，我們已經看到了福利國家的發(fā)展存在多種趨勢：歐美的有些福利國家出現(xiàn)了緊縮政策，在南歐和部分東歐國家，卻出現(xiàn)了福利國家繼續(xù)完善的跡象，在部分東歐國家，福利國家正經歷著解體和重組——雖然全球化時代的新經濟是各種福利國家的各種調整方向的重要的原因，但福利國家改革和調整的方向和方法卻是由主權的性質和政治的運作決定的。

　　傳統(tǒng)的福利國家中包含有兩種基本的模式：機制模式和補救模式，它們都起源于歐洲。它們之間的共同點在于它們都承認收入再分配的合理性，同時都采用財政轉移支付的方法進行社會保護。機制模式通常要求個人供款，而補救模式則由政府撥款。機制模式中體現(xiàn)的社會契約通常涉及政府、雇主和個人三方，而補救模式的社會契約關系僅限于政府和公民個人。隨著經濟的轉型和社會的發(fā)展，這兩種模式之間的不同點日益顯現(xiàn)：它們不僅使用的社會再分配方式不一致，而且觀念也不同。

　　在世界上還有其它形式的社會保護。在東亞和智利，隨著工業(yè)化的發(fā)展而建立起來的是資金積累模式的社會保障。在資金積累模式中雖然也有政府的作用，但是卻不牽涉大規(guī)模的收入再分配和政府社會轉移支付。這種基金積累模式（通常是固定繳費計劃）也在歐美國家的福利國家體系之外，特別是機制模式之外，以各種積累式補充保險的形式快速發(fā)展。在那些國家里，福利國家的機制模式本身并沒有遭到削減，但是補充保險的發(fā)展卻使福利國家在社會中的地位和作用相應減弱或降低。在東亞和拉美，工業(yè)化道路提供了非福利國家模式的社會保護道路：在社會安全網中出現(xiàn)了“家庭責任”、“社區(qū)功能”、“職業(yè)福利”等等。傳統(tǒng)的福利國家也發(fā)現(xiàn)了它們之間的結構性差異：以補救觀念為基礎的國家發(fā)現(xiàn)，它們很容易就把國民享受保護的權利轉換為國民享有機會的權利；
建立在機制傳統(tǒng)上的國家則發(fā)現(xiàn)，它們有必要告訴人類，在市場經濟時代，隨著工業(yè)和市場的發(fā)展，人類應當認同并建立某種社會權利標準。

　　總括起來說，福利國家的改革和發(fā)展大體以下幾個方向：

　　一、福利國家的合法性由于外界條件的變化而轉變，需要重新尋找合法性的依據(jù)，

　　二、以職業(yè)福利替補公共福利，從普及性的社會福利向選擇性的社會福利發(fā)展，在福利國家的改革和削減方面，利益補償往往先于妥協(xié)，

　　三、由國際資本、世界性組織共同提倡削，全面削減社會再分配的比重。

　　在世界上，只有歐洲聯(lián)盟在主權讓渡的過程中出現(xiàn)了福利國家外化的獨特現(xiàn)象。歐洲聯(lián)盟在建設統(tǒng)一大市場的過程中逐漸認識到，社會模式的發(fā)展需要與市場的發(fā)展相適應。但是，歐洲聯(lián)盟的社會建設不是福利國家的一體化，而是一種根據(jù)市場的需要而重建的模式，并輔之以原來的民族福利國家。這是一個由多個福利國家“粘和”而成的社會歐洲，而不是一個使福利國家融合為一體的福利歐洲。

　　這種既靈活又完整的歐洲雙層社會機制給我們提供了許多有趣的預示。首先，毫無疑問，隨著經濟一體化的深入，特別是政治一體化的發(fā)展，歐洲聯(lián)盟層面上的社會政策還會進一步具體化，并且會侵蝕到成員國在社會政策領域里的法律權威和某種程度上的自治力。民族福利國家仍然是歐洲社會政策的主要機制，不過這些福利國家的運行環(huán)境發(fā)生了巨大的變化：在民族福利國家之上出現(xiàn)了一個指導和監(jiān)督的機制，在民族福利國家之間也生長出來許多的聯(lián)系和溝通的渠道，制約著民族福利國家的單獨行動能力。這種復雜的、多層面的政策體系不是，也不可能是歐洲單一市場首創(chuàng)精神的“溢出”結果， 它的發(fā)展規(guī)律與在民族國家層面上形成的國家社會功能相類似：是變化了的主權體根據(jù)擴大后的市場和轉型中的產業(yè)所造成的社會風險作出的保護社會的措施。與福利國家形成之初不同，歐洲聯(lián)盟是一種獨特的政體，是在成員國自愿讓渡部分主權的基礎上享有一部分主權的，而不是一種自在的主權體。因而，它享有的社會管理權力是在主權福利國家自愿認同的基礎上實現(xiàn)的。

　　如果說歐洲民族福利國家的外部壓力是戰(zhàn)爭，那么歐洲福利國家外化的外部壓力就是經濟自由主義。面對新經濟和經濟全球化帶來的社會風險，歐洲社會憲章宣稱：歐洲人的社會理想是團結起來，保證自由工會的權利和集體談判的形式、提供社會福利和職業(yè)保障、為無法承擔費用者提供免費的社會和醫(yī)療救助、逐步消滅無家可歸的現(xiàn)象。歐洲憲章雖然還不具備法律效力，但是卻否定了里根提出的全球秩序，并且明確地指出，不能為了經濟利益而放棄對于社會理想的追求。

　　早在20世紀60年代，穆達爾就預言說，福利國家是國家主義的，而自由的理想、平等和兄弟關系只能通過一種向福利世界的政治發(fā)展而得到實現(xiàn)。

市場力量的發(fā)展，特別是全球資本市場和在這些市場中起重要作用的金融機構的發(fā)展，的確使得民族福利國家的政府顯得舉措無力。但是，跨越福利國家的社會政策主權體卻遲遲沒有出現(xiàn)，直到歐洲一體化的實踐在社會領域里也創(chuàng)造了相互依存理論。

　　在歐洲聯(lián)盟的層面上出現(xiàn)了國家間在社會功能方面的協(xié)調與合作，同時還產生了超國家的政策指導和監(jiān)督機制，從而在社會保護領域里造成了一種新的雙層或多層結構的主權體，使我們對福利國家、乃至整個國家形態(tài)的認識向前邁進了一步。

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