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劉海波:從利益結(jié)構(gòu)的角度看中國地方政府

發(fā)布時(shí)間:2020-06-03 來源: 人生感悟 點(diǎn)擊:

  

  利益結(jié)構(gòu)是社會(huì)系統(tǒng)和政治系統(tǒng)的深層結(jié)構(gòu),它構(gòu)成社會(huì)和政治運(yùn)行的內(nèi)在動(dòng)力。一個(gè)社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)若發(fā)生重大的變化,社會(huì)系統(tǒng)和政治系統(tǒng)便會(huì)受到極大的沖擊而引起震蕩。[1]分析一個(gè)社會(huì)不同層面的利益結(jié)構(gòu),有助于解釋不同利益主體的行為,解釋和預(yù)測(cè)各種社會(huì)現(xiàn)象。形成利益結(jié)構(gòu)的一個(gè)最重要因素是制度結(jié)構(gòu),[2]通過分析利益結(jié)構(gòu),就能把制度結(jié)構(gòu)同制度下的社會(huì)后果聯(lián)系起來,從而為制度的改進(jìn)提供切入點(diǎn):改變利益主體面臨的不合理的利益結(jié)構(gòu)。

  中央與地方的關(guān)系是中國政治結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要的方面。改革開放以后,中央與地方關(guān)系的格局發(fā)生了巨大的變化,地方政府的利益結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大的非人們?cè)瓉硭芟胂蟮淖兓_@種變化,一方面是中國經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的重要原因,另一方面,也造成了各種嚴(yán)重的問題。當(dāng)今中國一些最突出的社會(huì)問題實(shí)際上都與中央與地方權(quán)力格局與利益結(jié)構(gòu)的狀況有密切的關(guān)系。為了建設(shè)和諧社會(huì)、解決嚴(yán)重的社會(huì)問題,在涉及中央和地方關(guān)系的制度層面進(jìn)行改革,改變不合理的特別是地方政府面臨的利益結(jié)構(gòu),已經(jīng)到了非常緊迫的地步。本文從財(cái)政體制、經(jīng)濟(jì)管理體制、干部管理體制等的變化入手,簡(jiǎn)要描述和分析了我國中央與地方關(guān)系的特點(diǎn)和地方政府的利益結(jié)構(gòu),并指出了其中存在一些嚴(yán)重的弊端。

  

  一、中央與地方關(guān)系的變化

  

  1980年以后,我國在立法、干部管理、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)管理等領(lǐng)域進(jìn)行了廣泛的分權(quán)改革,使地方政府獲得了廣泛的自主權(quán)。在上述改革中,尤其以財(cái)政體制的變化最為重要,深刻影響了中央與地方關(guān)系和地方政府的利益結(jié)構(gòu)。

  立法體制的變化。1982年《憲法》以及根據(jù)該憲法修改的《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》,改革了中央一級(jí)立法體制,基本上形成了中央與地方“全國人大——國務(wù)院——省級(jí)人大和政府——省級(jí)政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人大和政府”的四級(jí)立法體制,擴(kuò)大了地方的立法權(quán)。

  干部管理體制的變化。1984年中共中央組織部印發(fā)《關(guān)于修訂中共中央干部管理的干部職務(wù)名稱表的通知》,規(guī)定由過去的下管兩級(jí)變?yōu)橄鹿芤患?jí),中央只管理中央國家機(jī)關(guān)和地方省一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部。這樣就擴(kuò)大了地方的干部管理權(quán)限。

  經(jīng)濟(jì)和行政管理體制的變化。從80年代開始,中央政府便采取措施將許多權(quán)力下放給地方政府,包括外貿(mào)經(jīng)營權(quán)、對(duì)各種資源的支配權(quán)、對(duì)建設(shè)與經(jīng)營方面的一系列審批權(quán)、對(duì)劃歸地方政府的大型國有企業(yè)的管理權(quán)、稅收方面的優(yōu)惠權(quán)等。地方政府的權(quán)限在改革開放中大大擴(kuò)大了。

  中央與地方關(guān)系最深刻的變化發(fā)生在財(cái)政體制方面。

  建國后,我國財(cái)政體制效仿蘇聯(lián)模式,實(shí)行了高度集中的管理體制。在過份集中的財(cái)政體制下,追求自身利益的地方政府往往顯得缺乏積極性。毛澤東試圖超越蘇聯(lián)模式的共產(chǎn)主義,相比于斯大林式的中央集權(quán),在其1956年"論十大關(guān)系"的講話中提出了行政分權(quán)的思想。1958年的“大躍進(jìn)” 開始下放財(cái)權(quán)、計(jì)劃管理權(quán)和企業(yè)管理權(quán)。1966年3月毛澤東在杭州提出“虛君共和” 的口號(hào),認(rèn)為中央政府只應(yīng)是個(gè)象征性的“虛君”,經(jīng)濟(jì)實(shí)權(quán)仍應(yīng)分散到各地區(qū)去。他批評(píng)中央部門收權(quán)收得過了頭,指示凡是收回了的權(quán)力都要還給地方!斑B人帶馬全出去” 。[3]在文化大革命之后的70年代初,中央再一次發(fā)起了分權(quán)運(yùn)動(dòng),下放企業(yè)管理權(quán)和財(cái)政收支權(quán)。大躍進(jìn)和文革期間,以及文革以后,一個(gè)有效的中央計(jì)劃體制在中國不復(fù)存在。關(guān)于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的世界銀行發(fā)展報(bào)告(1996年)指出,中國整個(gè)經(jīng)濟(jì)與蘇聯(lián)相比,有少得多的中央計(jì)劃和管理;
地方政府有更大的權(quán)力,并發(fā)展起相當(dāng)大的管理能力,這一切為更加分權(quán)化的經(jīng)濟(jì)做了準(zhǔn)備。所以,歪打正著的是,作為一個(gè)整體,中國改革似乎比俄羅斯順利得多。

  改革開放后“放權(quán)讓利” 的財(cái)政體制改革是在保護(hù)地方既得利益的前提下,中央與地方討價(jià)還價(jià)、相互協(xié)商的結(jié)果。為克服"統(tǒng)收統(tǒng)支"的弊端,1980年起中央分頭與各地方簽訂財(cái)政承包合同,實(shí)行"分灶吃飯"。1980年以后實(shí)行的“分灶吃飯”,實(shí)際上是中央被迫向地方妥協(xié)的結(jié)果。因?yàn)樵诋?dāng)時(shí),國營企業(yè)是主要納稅人,而大量的國營企業(yè)歸屬地方政府管理,地方政府對(duì)所轄企業(yè)實(shí)際上擁有某種產(chǎn)權(quán)。這種產(chǎn)權(quán)使地方政府與所轄企業(yè)的利益息息相關(guān)。因此,不論是增加收入還是縮減支出,中央都必須與地方協(xié)商。[4]

  在1994年以前,中國的財(cái)政體制經(jīng)歷了1980、1985、1988年三次重大的結(jié)構(gòu)調(diào)整。調(diào)整的基本目標(biāo)是相同的,即調(diào)動(dòng)地方政府的積極性,使之加強(qiáng)財(cái)力動(dòng)員的能力,同時(shí)維護(hù)并加強(qiáng)中央的財(cái)政能力。值得注意的是:收入分成是財(cái)政改革的核心。分成辦法和留成比例等收入分成的基本參數(shù)就需通過協(xié)商來解決。每省單獨(dú)就這些參數(shù)與中央政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià),一對(duì)一談判,以確立與中央的特定財(cái)稅關(guān)系。[5]

  1994年我國財(cái)政體制實(shí)行了具有重大意義的分稅制改革,這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家處理中央與地方財(cái)政關(guān)系時(shí)較為普遍的制度安排。1994年開始實(shí)行的分稅制進(jìn)一步確立了利益分立的財(cái)政格局:地方政府正式擁有14種地方稅收的支配權(quán);
地方政府龐大的預(yù)算外資金由其自己支配,而毋需與中央財(cái)政分成;
按照1994年的《預(yù)算法》,地方財(cái)政預(yù)算卻正式脫離了中央政府的控制,地方財(cái)政的預(yù)算案不再由中央政府批準(zhǔn)而改由地方人大批準(zhǔn);
省級(jí)政府對(duì)省級(jí)以下各級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付也完全由各省自行決定。

  這一系列改革在增加中央財(cái)政收入、調(diào)動(dòng)地方積極性的同時(shí),進(jìn)一步壯大了地方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。地方政府經(jīng)濟(jì)和財(cái)政權(quán)力的增加,自主空間的擴(kuò)展,以及發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增加地方財(cái)政收入責(zé)任的加重,創(chuàng)造了地方政府積極主動(dòng)地推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)有力的動(dòng)力機(jī)制。[6]放權(quán)改革的結(jié)果,首先是促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,同時(shí)地方利益迅速擴(kuò)展,地方政府從單純的中央政府代理人,轉(zhuǎn)化為相對(duì)獨(dú)立的利益主體,特別是,在中央與地方之間形成了初步的談判關(guān)系。地方利益主體的雛形已備,中央頻繁調(diào)動(dòng)各省市負(fù)責(zé)人,卻不能避免新官到任后被地方利益俘虜。

  

  二、中央與地方關(guān)系體制上的特點(diǎn)

  

  一方面,我國的分權(quán)改革特別是財(cái)政體制的改革已經(jīng)基本形成財(cái)政聯(lián)邦主義的局面,地方政府和地方官員成了獨(dú)立的利益主體。另一方面,我國實(shí)行的依然是典型的行政中央集權(quán)制。

  我國對(duì)地方上的主政官員實(shí)行的是層層任命體制,上級(jí)以政績(jī)考核為依據(jù)決定官員的升遷,地方人民除了輿論武器,很難對(duì)地方官員有效制約。任命體制造成“鐵打的百姓流水的官”,地方主政官員實(shí)際上是地方的過客。

  我國中央政府缺少自己的執(zhí)行機(jī)構(gòu),地方政府是中央政府的行政執(zhí)行下級(jí)。我國中央行政機(jī)構(gòu)國務(wù)院自1998年機(jī)構(gòu)改革以后,共設(shè)置29個(gè)部、委、行、署,一個(gè)辦公廳,15個(gè)直屬機(jī)構(gòu)和6個(gè)辦事機(jī)構(gòu)。國務(wù)院的部、委、行、署是依法分別履行國務(wù)院基本的行政管理職能的機(jī)關(guān)。這些部門的職責(zé)主要是政策的制定以及宏觀規(guī)劃與指導(dǎo),幾乎都沒涉及到政策的執(zhí)行,如專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門的職責(zé)是:制定行業(yè)規(guī)劃和行業(yè)政策,進(jìn)行行業(yè)管理;
引導(dǎo)本行業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整,維護(hù)行業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)秩序。另外,國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu),國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu),國家部委管理的國家局以及國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)都是分管某項(xiàng)業(yè)務(wù),為領(lǐng)導(dǎo)工作服務(wù)或者起協(xié)調(diào)作用的,都沒有在全國設(shè)立其直屬的執(zhí)行機(jī)構(gòu),因此從我國中央行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置來看是沒有專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)存在的。實(shí)際上,我國的中央政府主要起一個(gè)政策的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)以及總的最高的監(jiān)督職能,中央的政策是通過中央---省---市---縣---鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種金字塔式的層級(jí)逐級(jí)向下執(zhí)行的。這樣一來,中國的中央和地方政府,在機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置上一一對(duì)應(yīng),各級(jí)政府相互纏繞在一起,一個(gè)縣也代表了政權(quán)所有的權(quán)威。地方政府違法的時(shí)候,不正當(dāng)?shù)厍址妇用窭娴臅r(shí)候,它也能假借中央政府的權(quán)威行事。

  我國的司法權(quán)幾乎徹底地方化,我國司法區(qū)域與行政區(qū)域完全重合,每一級(jí)法院都是同級(jí)政府的一個(gè)組成部分,中央在地方?jīng)]有獨(dú)立的司法分支。我國的二審終審制使對(duì)普通公民關(guān)系重大的案件封閉于一個(gè)地級(jí)市的法院。

  我國的地方政府官員,用一個(gè)形象的比喻來說,是 “暫時(shí)的諸侯”,有諸侯的權(quán)力和利益,位置卻是流動(dòng)的。

  中國地方政府有了獨(dú)立的利益,與此同時(shí)也形成了各種地方利益集團(tuán)。但是我國地方政府制度結(jié)構(gòu)一些特點(diǎn)卻造成了這樣一種利益結(jié)構(gòu):地方政府和利益集團(tuán)的利益卻不總是甚至經(jīng)常與地方人民的利益不一致,也與全國范圍的公共利益經(jīng)常不一致。

  

  三、地方政府利益結(jié)構(gòu)的后果

  

  上述制度結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu),造成我國地方政府逐利行為的短期化、掠奪化,侵害地方人民利益時(shí)候很難出現(xiàn)有效的救濟(jì)措施。自古以來,我國的基層政府,對(duì)普通人民都有令人恐懼的加害能力,古代有“滅門的知縣”的著名格言;
今天,大量的上訪者,控訴的也都是鄉(xiāng)、縣、市三級(jí)政府。這也造成中央政令不通,有時(shí)侯政策出不了中南海。

  以2002年開始的新一輪經(jīng)濟(jì)過熱和中央的宏觀調(diào)控的困難為例。

  在分稅制改革中,地方政府并沒有獲得獨(dú)立的稅收自主權(quán),界定稅基和制定稅率的權(quán)限屬于中央政府,地方政府不能通過選擇特定稅種的稅率在一定程度上提供地方收入。因此,地方政府高度依賴預(yù)算外收入和負(fù)債。預(yù)算外收入的一個(gè)重要特點(diǎn)就是與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平更加高度相關(guān)。

  目前,東部地區(qū)的地方政府普遍依靠“圈地”和城市化帶來的土地收入,這些主要是土地出讓金和各種圍繞土地開發(fā)的收費(fèi),幾乎全部都屬于預(yù)算外收入。從近幾年的一些經(jīng)驗(yàn)研究來看,許多地區(qū)以土地收入為主的預(yù)算外收入遠(yuǎn)高于預(yù)算內(nèi)的稅收收入。這一方面使得地方政府超國民收入搞基本建設(shè),出現(xiàn)城市的短期繁榮;
另一方面也使得地方政府與房地產(chǎn)業(yè)形成利益同盟。1990年代中期的宏觀調(diào)控中停止征占耕地的時(shí)候,中國耕地面積是19.51億畝,到2004年中央政府下命令停止征占耕地的時(shí)候,中國耕地面積減少到18.51億畝。其中政府公布的非農(nóng)建設(shè)用地被批準(zhǔn)的是5076萬畝,但僅2002-2003年的建設(shè)用地就占用了3806萬畝。一般情況下,中國內(nèi)地非法征用土地通常是合法數(shù)字的20%-30%,實(shí)際上農(nóng)民被政府征用土地可能達(dá)到6600萬畝。如果按每畝地價(jià)30萬元計(jì),則有19.8萬億。農(nóng)民得到的補(bǔ)償平均3萬-5萬元,也就是說自從1998年政府恢復(fù)征占土地以后,有至少15萬億的土地增值收益被各地政府和企業(yè)獲取。[7]

  在2003年地方政府大規(guī)模征占土地的同時(shí),農(nóng)民因土地被征占而反抗的事件也增長(zhǎng),有資料顯示,占群體性治安事件的比重的三分之二,同期,被查出屬于非法或違規(guī)征占土地的案件超過10萬件。

  從2002年下半年開始,以地方政府為主導(dǎo)的普遍的投資擴(kuò)張?jiān)僖淮纬霈F(xiàn),并以信貸膨脹和外資猛增為主要表現(xiàn)方式。投資沖動(dòng)主要表現(xiàn)與民營、外資等企業(yè)結(jié)成“利益同盟”,為企業(yè)提供優(yōu)惠政策、廉價(jià)土地、隱形擔(dān)保,甚至直接干預(yù)銀行貸放,在明知違規(guī)、明知與國家宏觀政策相背離的情況下越權(quán)審批項(xiàng)目。

  從已經(jīng)披露的眾多事例來看,一些地方政府的軟頂硬扛,是宏觀調(diào)控最終落實(shí)的主要障礙。由“鐵本事件”、“開發(fā)區(qū)熱”以及“出口退稅” 等案例中可以看出,地方政府的政績(jī)沖動(dòng)、GDP誘惑甚而權(quán)力尋租,是投資過熱乃至經(jīng)濟(jì)過熱的主要推動(dòng)力之一。

  

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  [1]李景鵬:“當(dāng)代中國社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的變化與政治發(fā)展”,載《天津社會(huì)科學(xué)》1994年第3期。

  [2]指一個(gè)社會(huì)實(shí)在的、實(shí)際發(fā)生作用的制度而不是字面上的規(guī)定。

  [3]趙德馨:《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)史:1949—1966》,鄭州:河南人民出版社,1988。

  [4]龐明川:“中央與地方政府間博弈的形成機(jī)理及其演進(jìn)”,載《財(cái)經(jīng)問題研究》,2004年第12期。

  [5]同上。

  [6]在上世紀(jì)90年代初,經(jīng)濟(jì)學(xué)家錢穎一等人就對(duì)中國改革的獨(dú)特動(dòng)力進(jìn)行了理論探討,其結(jié)論正是中國獨(dú)特的分權(quán)結(jié)構(gòu),讓基層地方政府有充分的動(dòng)力,也逼迫地方政府主動(dòng)來推進(jìn)改革,領(lǐng)頭辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

  [7]“中國四次經(jīng)濟(jì)低谷備忘”,載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2005年5月23日。

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