「標(biāo)題注釋」本研究是作者在與其他課題組成員在D 縣所作的實(shí)地調(diào)查基礎(chǔ)上寫成的，因此，作者非常感謝課題組其他成員和當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)人員的貢獻(xiàn)。本文雖以D 縣為分析對象，但并不是對D 縣的一種挑剔，而是想借助于D 縣的案例來透視當(dāng)前中國行政結(jié)構(gòu)存在的一些問題。

　　「作者簡介」王春光，中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所研究員。北京100732

　　「內(nèi)容提要」從上世紀(jì)80年代開始，為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)，中國對行政結(jié)構(gòu)進(jìn)行了五次全國性的改革。但是，縣鄉(xiāng)行政機(jī)構(gòu)改革并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，反而帶來許多新問題。為什么多次改革并沒有達(dá)到預(yù)期的效果呢？本文以西部D 縣作為個案，以D 縣近年來的行政機(jī)構(gòu)改革情況為觀照點(diǎn)，通過考察改革中縣級行政結(jié)構(gòu)的垂直關(guān)系和橫向關(guān)系，來分析中國行政目前面臨的許多現(xiàn)實(shí)困境，透視中國縣鄉(xiāng)行政機(jī)構(gòu)改革中存在的問題以及可能的出路。

　　「關(guān)鍵詞」縣鄉(xiāng)行政/改革/問題與出路

　　從上世紀(jì)80年代開始，為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)，中國對全國行政結(jié)構(gòu)進(jìn)行了五次全國性的改革，但中國行政仍面臨著許多現(xiàn)實(shí)困境：比如，一方面上級行政的政令得不到有效貫徹，另一方面上級行政對下級行政干預(yù)過度；
一方面下級行政的信息難以上傳，另一方面上級行政得不到準(zhǔn)確的信息，以至于在上級行政看來非常完善的政策和制度設(shè)置卻嚴(yán)重脫離現(xiàn)實(shí)，而下級的一些有效做法卻得不到上級的支持；
公眾對行政的需求與行政向公眾提供的服務(wù)也存在許多不一致性，有不少差距。這些困境都反映出中國行政體系在中國走向工業(yè)化、市場化、城市化和全球化的社會大轉(zhuǎn)型中而出現(xiàn)的不適應(yīng)性、不確定性。本文以西部D 縣作為個案，企圖從社會學(xué)角度，透視中國縣鄉(xiāng)行政機(jī)構(gòu)改革中存在的問題以及可能的出路。

　　一、D 縣的基本情況和本文的研究焦點(diǎn)

　　1.D縣的基本情況

　　D 縣地處西部山地與平原交界處，是一個工業(yè)欠發(fā)達(dá)、城市化水平比較低的縣。

　　當(dāng)前，該縣領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，他們面臨的最大挑戰(zhàn)是，在區(qū)域差別越來越大的格局中如何迅速地改變落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展局面。但是，我們認(rèn)為，該縣具有同等挑戰(zhàn)性的難題是，在經(jīng)濟(jì)還不夠發(fā)達(dá)的情況下要解決社會轉(zhuǎn)型和市場發(fā)展中出現(xiàn)的各種社會問題、公共管理和服務(wù)問題等。擺在D 縣面前的是比以前更少政策選擇的境況：與改革開放初期相比，僅僅“一靠政策、二靠機(jī)遇”，已經(jīng)不行了。D 縣已經(jīng)沒有了“減二免三”的稅收優(yōu)惠權(quán)力，也沒有了大規(guī)模的土地征用審批權(quán)力，而周圍各縣市爭相招商引資，競爭相當(dāng)激烈。這顯然是對D 縣黨政的重大考驗(yàn)。

　　欠發(fā)達(dá)縣市的另一大劣勢就在于行政能力弱，而要解決的社會問題、公共服務(wù)問題、基礎(chǔ)設(shè)施問題則更多、更急迫。在調(diào)查過程中，我們看到，D 縣不僅僅要解決工業(yè)化問題，還要解決向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變而出現(xiàn)的計(jì)劃體制遺留問題（比如下崗職工的就業(yè)和社會保障問題），以及在推進(jìn)工業(yè)化的過程中如何處理好各個階層的利益關(guān)系、鄉(xiāng)村社會向城市社會轉(zhuǎn)變、農(nóng)村社會現(xiàn)代化等問題。更概括地說，D 縣站在工業(yè)化初期，而要面對許多前工業(yè)化時期和工業(yè)化中后期乃至后工業(yè)化時期碰到的社會、政治和經(jīng)濟(jì)問題。這進(jìn)一步加重了該縣行政的歷史擔(dān)子。

　　2.研究聚焦

　　正如一個人要挑得起重?fù)?dān)，必須要有一副健壯的身板，在應(yīng)對歷史和社會挑戰(zhàn)的時候，一個縣的黨政就如一個人的骨架，能否承受得起這樣的挑戰(zhàn)，十分關(guān)鍵。縣級黨政機(jī)構(gòu)改革由此受到重視。本文的研究焦點(diǎn)不在于是否需要推進(jìn)縣級行政改革，而在于如何進(jìn)行改革，當(dāng)前的改革是朝著增強(qiáng)應(yīng)對歷史挑戰(zhàn)的能力方向進(jìn)行，還是相反？

　　需要指出的是，本文討論的是大行政概念，不僅僅指政府系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，而且還包括黨的系統(tǒng)、人大和政協(xié)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)。為什么要研究大的行政結(jié)構(gòu)概念呢？因?yàn)橹袊�還是一個總體性的行政社會（通常稱為官本位社會），雖然黨政有一定的分工，但是這種分工并不是很明確，縣委、縣政府、縣人大和縣政協(xié)等這些組織之間的關(guān)系以及它們各自內(nèi)部的關(guān)系就構(gòu)成了這里所說的行政結(jié)構(gòu)。

　　任何行政結(jié)構(gòu)具體地體現(xiàn)在垂直關(guān)系和橫向關(guān)系兩個層面。就中國全國的行政結(jié)構(gòu)而言，D 縣行政只是這個行政體系結(jié)構(gòu)中的一環(huán)。同時，縣行政又有其獨(dú)立的行政結(jié)構(gòu)、任務(wù)和功能，特別是內(nèi)部也有著復(fù)雜的行政關(guān)系，即橫向的行政結(jié)構(gòu)。這里就是要以D 縣的情況來深入地探討這樣的垂直和橫向關(guān)系以及對行政運(yùn)行的影響。

　　二、D 縣行政機(jī)構(gòu)在垂直關(guān)系中的處境

　　中國的行政結(jié)構(gòu)體系是世界上最為復(fù)雜的，不僅部門多、人員龐大，而且行政層級多。美國的行政結(jié)構(gòu)只有三個層級：聯(lián)邦政府、州政府、縣市；
日本的行政分四個層級：中央政府、縣、市、町或區(qū)。而中國則有七個層級：中央、省和直轄市、副省級市、地級市、副地級市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果排除其中一些不具有隸屬關(guān)系的層級，比如副省級市與地級市、副地級市與縣之間不是隸屬關(guān)系，也還有五個層級：中央、省和直轄市、副部級市和地級市，縣級市和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。D 縣行政就置身于中國如此復(fù)雜的行政體系之中，它的構(gòu)成和運(yùn)行也就直接受制于這個體系。

　　1.縣行政結(jié)構(gòu)由誰設(shè)計(jì)？為誰而存在？

　　縣行政是中國行政體系中最基層的行政層級，它們直接向社會提供各種公共服務(wù)。按道理，公眾對社會管理和公共服務(wù)的需求應(yīng)該是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政結(jié)構(gòu)改革和設(shè)置的直接依據(jù)，但是，中國實(shí)行的是上級領(lǐng)導(dǎo)和決定下級、權(quán)力高度集中的行政運(yùn)行模式，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政結(jié)構(gòu)設(shè)置和變動是由上級行政按照它們認(rèn)為的需要決定的，在很大程度上還是為了滿足上級行政的需求。

　　下級的行政資源基本上掌握在上級行政手里，并通過垂直對口的所謂“條塊”方式配置，與此同時，上級的行政任務(wù)是通過層層行政實(shí)施的，如果在下級沒有相應(yīng)的行政部門，上級行政部門就很難開展行政活動，更難以完成任務(wù)。這兩方面相互依存，決定了中國行政結(jié)構(gòu)的垂直關(guān)系性質(zhì)。在這樣的垂直關(guān)系中，D 縣行政機(jī)構(gòu)處于行政資源和活動的最末端。這從行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政結(jié)構(gòu)改革兩方面得到明顯的體現(xiàn)。

　　中國大行政體系由黨、政、人大、政協(xié)四大部分組成，這四大部分在D 縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有相應(yīng)的對應(yīng)設(shè)置（除了政協(xié)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有對應(yīng)設(shè)置外，但是D 縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)也設(shè)立了政協(xié)小組），更加齊律的是每個部門內(nèi)部的設(shè)置基本上也是從中央到縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設(shè)置。黨中央有常委機(jī)構(gòu)，D 縣也有縣委常委，中央有組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、紀(jì)律檢查委員會等，D 縣也有對應(yīng)部門，乃至在鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有相應(yīng)的組織委員、宣傳委員、統(tǒng)戰(zhàn)委員和紀(jì)律檢查委員與之相呼應(yīng)。政府系統(tǒng)、人大系統(tǒng)和政協(xié)系統(tǒng)無不如此。

　　影響D 縣行政結(jié)構(gòu)設(shè)置的不僅來自中央行政，還來自省和上級市兩級行政，特別是直接的上級行政對本級行政結(jié)構(gòu)有更大的影響。比如D 縣的上級市委和市政府最近幾年在大力推行該市“城鄉(xiāng)一體化”建設(shè)，要求下屬各縣市區(qū)建立常設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)這一工作，D 縣為此設(shè)立了“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌局”，這是一個與其他行政序列局相并列的一個行政機(jī)構(gòu)。

　　另一個說明上級行政左右D 縣行政結(jié)構(gòu)變化的是行政機(jī)構(gòu)改革。從上世紀(jì)80年代初以來，中國先后發(fā)動了五次行政機(jī)構(gòu)改革，其中沒有一次是由下級行政發(fā)動的。D 縣作為行政最末端，只能按照上級行政的改革要求進(jìn)行行政結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

　　2004年，D 縣上級市為了更好地適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)取消后的行政管理要求，又發(fā)動了本市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革。這雖不是一次全國性改革，但也不是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)動的行政改革。該市對這次改革作了這樣的設(shè)計(jì)：一是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，D 縣將原來的28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；
二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員編制裁減15％到20％，D 縣采用了退休、提前退休、離崗待退、辭職等方式裁減人員；
三是實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“村財(cái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管”；
四是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記“公推直選”的人事制度改革試點(diǎn)工作，D縣目前已經(jīng)在5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了這樣的試點(diǎn)。

　　　　由此可見，在縣行政結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)和調(diào)整、改革過程中，縣行政的聲音和作用是很小的，當(dāng)然更缺少民眾的聲音和影響。整個改革過程是：上級行政認(rèn)為現(xiàn)行機(jī)構(gòu)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要了，因此作出改革決定。但是這現(xiàn)實(shí)需要究竟是誰的需要以及民眾的需要怎樣體現(xiàn)，仍然是一個問題。這一點(diǎn)從行政的公共資源配置和公共服務(wù)上也許能找到部分答案。

　　2.上、下行政層級在資源配置與公共服務(wù)中的一體化問題

　　改革開放以來，中國一直沒有解決好行政一體化困境問題。在2001年和2004年行政改革以及有關(guān)行政結(jié)構(gòu)的設(shè)置中，D 縣按照上級行政的部署和要求去做，達(dá)到了一些所謂的預(yù)期目的，比如縣政府工作部門由原來的35個精簡為23個，裁減比例為34.3％，全縣7個黨委工作部門和23個政府工作部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由原來的317個精簡到241個，裁減比例24％；
各部門的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)有了明確的設(shè)置和限制，不像過去副職過多，沒有明確的限定；
縣級黨政群機(jī)關(guān)共分流了719人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)分流了868人。這樣的改革力度不可謂不大。在其他國家不可能在如此短的時間內(nèi)進(jìn)行如此大幅度的機(jī)構(gòu)調(diào)整和人員分流。這得益于上級行政權(quán)力的集中和強(qiáng)力推動，也得力于縣級領(lǐng)導(dǎo)和各部門的努力。但是，問題也就出在這里。D 縣的行政機(jī)構(gòu)、人員雖然得到了裁減，但是職能沒有作相應(yīng)的調(diào)整，有關(guān)配套制度、政策和財(cái)政支持沒有落實(shí)，伴隨行政改革而來的許多問題也就得不到有效的解決。

　　2001年前，D 縣的行政機(jī)構(gòu)也是根據(jù)上級行政的要求設(shè)置的。通過改革，縣級行政機(jī)構(gòu)減少了12個，但是問題在于上級行政對縣級行政的職能要求并沒有減少，而且上級行政的機(jī)構(gòu)設(shè)置還多于D 縣。在高度集中的權(quán)力資源配置下，D 縣一方面必須承擔(dān)著上級行政指派的各種任務(wù)，沒有相應(yīng)的行政部門和人員去完成是不行的，另一方面失去了對口單位，也就意味著失去了上級行政的各種資源支持。為了確保機(jī)構(gòu)改革的實(shí)現(xiàn)，同時也要完成上級的其他任務(wù)以及獲取相應(yīng)的資源，縣級機(jī)構(gòu)改革只能采取一些“變通”辦法：一是一些行政單位“事業(yè)化”。D 縣雖然減少了12個行政機(jī)構(gòu)，但是并沒有取消這些機(jī)構(gòu)，而是整體轉(zhuǎn)為事業(yè)單位，它們?nèi)匀怀袚?dān)著行政職能，比如統(tǒng)計(jì)局、科技局、物價(jià)局、礦務(wù)局、文體局、房管局、園林局等都改為事業(yè)單位，它們沒有執(zhí)法資格，只能接受政府授權(quán)執(zhí)法。二是啟用事業(yè)單位編制人員彌補(bǔ)公務(wù)員的短缺。改革后，雖然行政部門的公務(wù)員編制減少了，但是每個人的工作量不但沒有減少，反而增大，特別是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，隨著城市化推進(jìn)，行政事務(wù)越來越多，增大了公務(wù)員的工作量。有的部門只有官沒有兵，有領(lǐng)導(dǎo)卻沒人干活。結(jié)果怎么辦呢？普遍的做法是起用大量的事業(yè)單位人員，讓他們承擔(dān)著公務(wù)員的職責(zé)，正如事業(yè)單位承擔(dān)行政執(zhí)法職責(zé)一樣。

　　行政機(jī)構(gòu)改革的最主要目的是降低行政成本、提高行政效率。這里涉及人員分流和在崗人員問題。為了降低人員分流的難度，D 縣在行政機(jī)構(gòu)改革中主要采用買斷工齡自謀職業(yè)、退休、辭職和離崗待退等方式。其中離崗待退是最主要的方式，也最受歡迎，凡是符合這個條件的人都提出了離崗待退的申請。D 縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革共分流了868人，其中600多人是采用離崗待退方式分流的。這一方式之所以受歡迎，是因?yàn)檫@些人不需要上班，仍然按月拿工資，他們還可以享受與在崗人員同等的工資增長幅度，一直到他們退休年齡，然后可以享受退休養(yǎng)老待遇。由于在崗人員減少了，分流人員留下的工作要在崗干部做，使后者的工作量倍增，而工資和其他報(bào)酬卻沒有增加。這種機(jī)構(gòu)改革帶來一系列的問題，不僅嚴(yán)重挫傷了在職人員的積極性，而且在行政支出上也得不償失。某鎮(zhèn)的財(cái)政所連會計(jì)也離崗待退，因此沒有人負(fù)責(zé)會計(jì)工作，結(jié)果不得不重新將她聘請回來，每月工資600元，同時她仍然享受著離崗待退的待遇。

　　為什么會出現(xiàn)改革與預(yù)期不一致現(xiàn)象呢？這需要從行政職能上作進(jìn)一步分析。我們需要思考的是，為什么要降低行政成本？要提高什么樣的行政效率？如果對這些問題沒有一個詳細(xì)、具體的答案，就開始搞改革，則有可能適得其反。行政具有資源配置和提供公共服務(wù)兩種職能，這兩種職能的地位不同將決定行政運(yùn)行效果，出現(xiàn)不同的運(yùn)行模式：一種模式是資源配置決定公共服務(wù)的提供，通俗地說，那就是有多少人力、財(cái)力和權(quán)力，就辦多少事情，這是一種量力而行的運(yùn)行模式。再一種模式就是資源配置服務(wù)于公共服務(wù)的提供，只要現(xiàn)實(shí)對公共服務(wù)有需求，就給予足額的資源配置。第三種模式就是資源配置與公共服務(wù)的提供不相一致，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重背離的現(xiàn)象。這三種模式既受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，也與制度設(shè)置有密切的關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)、行政財(cái)力有限的情況下，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　一般都采用第一種模式，即行政為公眾提供有限的公共服務(wù)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，財(cái)政能力足以支撐起充分的公共服務(wù)，就可以由公共服務(wù)的需求來決定資源的配置。

　　第一種模式比較符合D 縣的情況，D 縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不足以支撐第二種模式，但是事實(shí)上，D 縣目前所實(shí)行的卻是第三種模式，即資源配置與公共服務(wù)不相一致。當(dāng)然，這不是D 縣自己所選擇的，而是上級行政強(qiáng)加給它的。這種模式在D 縣表現(xiàn)為：人事權(quán)、財(cái)政收入上收，事務(wù)下壓；
機(jī)構(gòu)縮編，職能不調(diào)整，分流不減事。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革帶來的問題，那就更多。2005年D 縣上級市推動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)改革包括兩方面的內(nèi)容：一是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，D 縣從原來的28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；
二是裁撤機(jī)構(gòu)，減少人員。D 縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制裁減是按這樣的比例進(jìn)行的：三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，按15％到20％的比例裁減人員；
兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，按20％到25％的比例裁減人員，實(shí)際操作中按最低下限裁減人員。該縣的三個重點(diǎn)鎮(zhèn)的事業(yè)人員編制減少到10個，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有6個。縣政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些職能（如農(nóng)業(yè)、水利管理和服務(wù)功能）收歸縣有關(guān)部門，縣有關(guān)部門在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立片站（或所）。這次改革的動機(jī)是好的，旨在適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)取消后的行政管理要求，以便減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，提高行政效率和服務(wù)能力。但是，正如上面指出過的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不但沒有達(dá)到預(yù)期的目的，相反卻帶來許多負(fù)面的影響。關(guān)鍵在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事務(wù)沒有減少，人員卻減少了；
人員減少了，但行政負(fù)擔(dān)沒有減少。另一個問題是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的一些職權(quán)被上收后，縣級行政部門在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立各種片站，它們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政又產(chǎn)生了一些管理摩擦。一個長期從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的干部指出，那些由縣直管的單位和人員是這樣的：“片站有10多人，行政執(zhí)法大隊(duì)8人。這些人的錢由縣級部門承擔(dān)。這樣不好，兩面都不管，縣里不管了，鎮(zhèn)里管不了。”

　　從以上的分析中，我們看到，在現(xiàn)行的行政垂直關(guān)系中，縣鄉(xiāng)兩級行政處于相當(dāng)被動的地位：資源配置權(quán)受到上級行政的嚴(yán)格限制，每次行政改革都在一定程度上加大了這樣的限制，另一方面所要辦的事情、所要提供的公共服務(wù)卻在不斷地增加。因此，縣鄉(xiāng)行政的效率并沒有通過行政改革而得到提高，反而一定程度上在下降。

　　三、D 縣的橫向行政結(jié)構(gòu)關(guān)系

　　行政體系內(nèi)部存在的橫向功能分配和協(xié)調(diào)、合作問題，同樣影響當(dāng)前中國國家與社會的關(guān)系以及社會運(yùn)行。同級行政部門之間的關(guān)系本質(zhì)就是權(quán)力與責(zé)任的劃分和承擔(dān)，也就是行政資源如何配置和公共服務(wù)如何實(shí)施。同級的行政關(guān)系也很復(fù)雜，就D 縣來說，至少有這樣四類：縣四大班子關(guān)系；
縣屬各部門的關(guān)系；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣屬各部門的關(guān)系；
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系。當(dāng)然，這四類關(guān)系并不完全屬于橫向關(guān)系，內(nèi)部也存在著上下等級關(guān)系，這種等級差別不僅指行政級別的不同，而且也包含著資源和權(quán)力配置上的不同和等級，所以，有些部門雖然行政級別相同，但是在資源配置和實(shí)際權(quán)力的使用上大不同，它們之間也存在等級之別，甚至存在支配與被支配的關(guān)系。這里從兩個層面來透視這些關(guān)系：一個層面是權(quán)力資源和物質(zhì)資源配置，另一個層面是功能關(guān)系。

　　1.權(quán)力的橫向分配：D 縣縣級行政四大班子的關(guān)系

　　在中國的行政框架設(shè)置中，縣級行政由縣委、縣政府、縣人大和縣政協(xié)四大系統(tǒng)構(gòu)成，其中縣委是縣級行政的權(quán)力核心，縣政府是權(quán)力的執(zhí)行者，縣人大是權(quán)力的象征和監(jiān)督者，而縣政協(xié)是權(quán)力的監(jiān)督者。這里稱之為“四權(quán)”。在縣級行政，“四權(quán)”是失衡的。

　　人大的權(quán)力沒有像制度設(shè)計(jì)的那么大，顯得過小。縣委書記一般都是兼任人大主任。跟上級人大的一個差別是，縣人大沒有立法權(quán)，更進(jìn)一步削弱了縣人大的權(quán)力�？h人大也沒有財(cái)政的支配和決定權(quán)，人大的行政開支還是向縣政府申請劃撥的。這些都制約著縣人大規(guī)定權(quán)力的實(shí)施。

　　縣政協(xié)的作用還不如人大。政協(xié)本身沒有任何執(zhí)法、立法權(quán)力，只是各界參政議政的機(jī)構(gòu)，雖然政協(xié)主席可以列席縣委會議，但在其他情況下只能通過提案，向縣委和縣政府有關(guān)部門提出一些看法。這樣的四權(quán)格局一個明顯的特點(diǎn)就是，一個縣的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展好壞、快慢與縣委書記一個人直接相關(guān)：一個能干、作風(fēng)清廉的縣委書記就能很快地帶動一個縣的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，否則，這個縣就會陷入各種各樣的社會、經(jīng)濟(jì)乃至政治問題之中，老百姓的生活也會受到嚴(yán)重的損害。

　　縣委與縣政府之間的分工也不清晰。D 縣一位領(lǐng)導(dǎo)深有體會地說：“越往底層，黨政越是難分”。在不少縣，縣委領(lǐng)導(dǎo)班子不團(tuán)結(jié)大多發(fā)生在縣委書記與縣長之間。按制度設(shè)計(jì)來看，縣委書記和縣長的行政級別是一樣的，但是在黨內(nèi)縣長兼的是副書記，因此要服從縣委書記的領(lǐng)導(dǎo)。一般來說，縣委書記既掌握人事權(quán)又掌握財(cái)政大權(quán)。D 縣縣委書記不僅抓黨務(wù)工作、人事工作和社會穩(wěn)定，還親抓全縣重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)工作，即工業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)、招商引資、城市經(jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等，其他工作則由縣長去抓。

　　2.縣級行政各部門的設(shè)置及其功能關(guān)系

　　縣級行政的“四權(quán)”關(guān)系還體現(xiàn)在其下屬各個部門之間，也就是縣委系統(tǒng)部門、縣府系統(tǒng)部門、人大系統(tǒng)部門和政協(xié)系統(tǒng)部門。值得特別指出的是，這些部門并不都是行政性質(zhì)的，一些部門雖然承擔(dān)行政職能但屬于事業(yè)性質(zhì)。

　　D 縣的這四個系統(tǒng)下屬有56個直屬部門，其中黨委系統(tǒng)有9個直屬部門，縣政府系統(tǒng)有24個行政部門，黨政下屬有22個事業(yè)局，人大和政協(xié)各1個直屬部門。四大系統(tǒng)下屬的二級事業(yè)單位則多達(dá)316個。這四大系統(tǒng)下屬部門之間形成非常復(fù)雜的權(quán)力、功能關(guān)系，并不是簡單的同級關(guān)系，基本上是進(jìn)一步體現(xiàn)“四權(quán)”關(guān)系的載體和途徑，它們在權(quán)力、物質(zhì)資源配置和職能分工上形成這樣的三個圈子：核心圈、中間圈和外圍圈。

　　屬于核心圈的部門具有這樣的特點(diǎn)：對人力資源、物質(zhì)資源和關(guān)系資源具有優(yōu)先的配置權(quán)，并向中間圈和外圍圈輸送信息、領(lǐng)導(dǎo)，具有一定的調(diào)配權(quán)。屬于中間圈的部門特點(diǎn)是掌握著社會公權(quán)，對經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會管理和公共服務(wù)有重要的支配權(quán)，在一定程度上承擔(dān)著傳遞核心圈的影響力的功能，對外圍圈有一定的支配和影響，特別是影響它們主管下的各事業(yè)單位。屬于外圍圈的部門按制度規(guī)定不享有公權(quán)，或者說不是行政執(zhí)法部門，但是由于是行政部門下屬或者是縣直屬事業(yè)部門，它們被授權(quán)去履行一些行政權(quán)力，因此，它們也被社會普遍地看作行政部門。有許多事業(yè)部門原先就是行政單位，在歷史上曾經(jīng)享有過輝煌的地位，進(jìn)入過核心圈，比如糧食局。外圍圈的許多部門承擔(dān)著管理和提供專業(yè)技能服務(wù)的職能，比如科技局、畜牧局、礦業(yè)局等。

　　由此可見，從核心圈向外推，各部門的社會地位、政治權(quán)力、資源配置能力逐漸降低。這種行政結(jié)構(gòu)圈層關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中也存在許多問題。

　　第一個問題是部門設(shè)置缺乏科學(xué)依據(jù)。D 縣為什么設(shè)24個行政編制部門呢？是現(xiàn)實(shí)的管理需要還是上級行政的要求？事實(shí)上是上級的政治要求決定D 縣的行政編制設(shè)置。那么上級的政治要求是否反映現(xiàn)實(shí)的管理需要呢？在這里，我們見不到有說服力的決策依據(jù)。

　　第二，一些重要的管理職能得不到應(yīng)有的重視。D 縣將科技局、統(tǒng)計(jì)局、物價(jià)局等部門改為事業(yè)單位，意味著這些部門的工作并不重要。實(shí)際上，D 縣的科技發(fā)展相當(dāng)薄弱，對D 縣的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著嚴(yán)重的制約作用；
統(tǒng)計(jì)工作得不到重視，意味著黨政決策難以建立在有效的、充分的、科學(xué)的信息基礎(chǔ)上，無疑會影響決策的合理性。

　　第三，一些部門的功能與其性質(zhì)有所不符。應(yīng)由行政單位承擔(dān)的功能卻由事業(yè)單位承擔(dān)，相比行政單位，事業(yè)單位沒有了落實(shí)功能的執(zhí)法能力，雖然可以授權(quán)，但是執(zhí)行力度和效果不如行政單位，另一方面事業(yè)單位有更多的靈活性，落實(shí)公權(quán)的過程中更容易出現(xiàn)以權(quán)謀利的問題，比如多收費(fèi)，就是很典型的例子。而行政改革并沒有按照功能的需要來設(shè)置機(jī)構(gòu)、配備人員，而是搞“一刀切”，按一個硬性要求（或指標(biāo)）進(jìn)行改革，而忽視了現(xiàn)實(shí)的功能需求，結(jié)果搞了改革，卻沒有機(jī)構(gòu)能承擔(dān)其功能，于是轉(zhuǎn)向事業(yè)單位。

　　第四，一些部門之間的功能和機(jī)構(gòu)重疊和錯位，結(jié)果是該管的沒有部門管，不該管的爭相去管。最典型的例子就是，貿(mào)易局與其他部門（特別是技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督局）的一些工作交叉重疊，造成部門之間扯皮。正如貿(mào)易局局長所說的：“部門職能重復(fù)、交叉情況時有發(fā)生。權(quán)責(zé)交叉造成管理矛盾�！倍鴮τ行﹩栴}，則沒有部門去管，最有說服力的例子就是國有企業(yè)改制后下崗職工的社會保障問題，下崗職工認(rèn)為他們的問題應(yīng)由經(jīng)濟(jì)局解決，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)局是國有企業(yè)主管部門，而經(jīng)濟(jì)局認(rèn)為這個問題應(yīng)找勞動社會保障局。

　　第五，機(jī)構(gòu)內(nèi)部編制混亂，表現(xiàn)為三種情況：一種是在本單位上班，編制卻不在本單位。另一種情況是混編現(xiàn)象非常普遍，即公務(wù)員、事業(yè)人員、工勤人員在行政單位共存，事業(yè)人員從事公務(wù)員的工作，而工勤人員可能是公務(wù)員編制。第三種情況則是領(lǐng)導(dǎo)多于普通干部。在不少部門，絕大多數(shù)都是領(lǐng)導(dǎo)，往往是領(lǐng)導(dǎo)手下無一兵一卒，結(jié)果則是有事無人干。

　　第六，一些部門的功能衰退而機(jī)構(gòu)健全。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原先一些管理計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的職能部門逐漸地失去了功能性需求，因而在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮不了什么作用，比如在縣級行政中，計(jì)劃局的功能越來越微弱，找不到定位，其所謂的許多工作完全由其他部門承擔(dān)，似乎更有效果。

　　以上的所有問題都跟行政結(jié)構(gòu)與功能的不一致性直接關(guān)聯(lián)。改革開放以后，自上而下的絕對管理面臨著市場經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)，但是這種管理格局基本上沒有改變，導(dǎo)致縣級行政各部門之間的混亂和錯位問題。不少縣屬部門首先是為了滿足上級行政需要而設(shè)置的，所以，不管現(xiàn)實(shí)有沒有需求，部門都要設(shè)立；
不管現(xiàn)實(shí)有沒有變化，原先的一些部門沒有任何變化。由此可見，縣級各部門的設(shè)置和關(guān)系已經(jīng)到了需要重新定位和建構(gòu)的時候了。

　　3.縣屬各部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的設(shè)置及其職能關(guān)系

　　雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的級別與縣屬絕大多數(shù)部門是平級的，但是縣屬部門行使的是縣級行政所賦予的職責(zé)和權(quán)力，因此，它們可以管到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政，再加上更上級的行政部門，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，正是“上有千條線下有一根針”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政作為中國最底層的行政，與農(nóng)村居民的關(guān)系最直接，是代表國家直接影響農(nóng)村居民的權(quán)力機(jī)構(gòu)，因此，它們的表現(xiàn)如何，在很大程度上會影響國家的權(quán)威和合法性。與此同時，它們又是將國家的政策直接傳遞給農(nóng)村居民的組織，它們肩負(fù)著非常重要的職責(zé)。所以，它們一方面要面對老百姓的直接抱怨，另一方面又要承受上級行政的責(zé)難。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政是綜合性機(jī)構(gòu)，擔(dān)當(dāng)各種各樣的行政功能，與此相比，縣屬各部門是專職性機(jī)構(gòu)，每個部門擔(dān)當(dāng)一兩個行政職能，從管理上，縣屬部門是行政具體分工的結(jié)果，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在職能上還沒有獲得具體分化，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)為一級行政，但并沒有像縣行政那樣完整，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有政協(xié)機(jī)構(gòu)，又比如縣級每個職能都有一個甚至多個部門承擔(dān)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政中一個領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)著多種行政職能。

　　在整個行政結(jié)構(gòu)和職能演變過程中，縣級行政在不斷地上收鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的一些職能和權(quán)力，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的綜合性功能，使其變得殘缺不完整，從而影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的實(shí)施能力。一般來說，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)收歸的權(quán)力都落到了縣屬部門，比如土地權(quán)力收歸到縣土地局，財(cái)政權(quán)力收歸到縣財(cái)政局。在權(quán)力收歸的同時，縣級部門必須派人到鄉(xiāng)鎮(zhèn)去實(shí)施管理，因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政之外又多了一些縣屬部門的管理人員。這些人是由一些縣屬部門派來的，其人事權(quán)歸縣屬部門，但是縣政府又要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政負(fù)責(zé)對這些人員的日常工作管理。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政基本上做不到對這些人的管理。某鎮(zhèn)書記說，這些人上班經(jīng)常遲到，工作怠慢，整天無所事事，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部根本不敢管他們，他也要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部少管這些人的事情，因?yàn)閷λ麄児車?yán)了，擔(dān)心他們對縣屬部門領(lǐng)導(dǎo)反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他什么問題，從而會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。

　　4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政之間的關(guān)系

　　一個縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)條件大不相同，也會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政之間的關(guān)系帶來很大的影響。D 縣以前有28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2005年7月合并為20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它們大致上屬于三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)：一類是丘區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)條件是最差的，目前發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在縣里的影響力也就小很多。另一類是壩區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它們是全縣工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)條件最好的，是最富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此，縣里對這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)非常重視，其書記被縣里賦予簽單權(quán)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記都沒有這樣的權(quán)力。還有一類是山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于發(fā)展旅游和出產(chǎn)中草藥材，人口稀少，因此，其經(jīng)濟(jì)條件反而比丘區(qū)好，在縣里的影響也比丘區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政大些。

　　各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政之間不存在互相影響的問題，其關(guān)系在于如何劃分：究竟多大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政范圍是合理的。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　對于一些落后的農(nóng)村，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并并不一定是理想的方案。有的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政上被撤并后，反而成為被政策遺忘的角落，因此發(fā)展就變得更加困難。在原先還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政設(shè)置的時候，上級政府會將一些扶貧資金或其他專項(xiàng)資金直接分給它們，而合并后，這些錢不是直接撥給它們，而由合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政分配，這些地方的受惠就不如以前那么多。另外一個利益關(guān)系就是，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在上級黨政那里的地位如何也會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。正如上面指出過的，D 縣三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)在全縣的發(fā)展規(guī)劃上是很不一樣的，這也進(jìn)一步?jīng)Q定了不同類別鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來的發(fā)展進(jìn)程和水平。

　　四、結(jié)論

　　行政結(jié)構(gòu)既是一種資源配置結(jié)構(gòu)，又是一種公共服務(wù)的供應(yīng)結(jié)構(gòu)。從1998年以來，中國行政結(jié)構(gòu)在資源配置上出現(xiàn)這樣的一種趨勢：不論是人力資源、物質(zhì)資源還是社會資本，都從下級行政向上級行政集聚，縣鄉(xiāng)行政作為中國行政的末端，在資源享受上處于相對弱勢地位，自主權(quán)在減弱。與此同時，越是基層行政，也就越多地與民眾接觸，承載著行政向社會民眾提供公共服務(wù)的功能，也就是說公共服務(wù)向基層行政下移，或者說事情往下壓。從對D 縣的調(diào)查，我們看到了這樣的問題：D 縣的資源配置更多地取決于上級行政，上級行政的要求決定了D 縣的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和財(cái)政配置，這樣就帶出兩個問題：一個是這樣的配置和現(xiàn)實(shí)與D 縣的公共服務(wù)需求不相一致，越來越多的事情要縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)去做，但是人力配置和經(jīng)濟(jì)資源配置卻不能支撐行政部門的行動；
另一個問題則是，資源配置與歷史傳統(tǒng)不相吻合，在過去十多年時間里，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)形成了不少部門，積累了不少人員，在短時間內(nèi)是難以裁減的，但是行政改革要求大幅度裁減機(jī)構(gòu)和人員，因此要么付出更多的成本去贖買，要么采用變相的方法去應(yīng)對改革。結(jié)果是事業(yè)單位承擔(dān)著行政職能，事業(yè)人員從事公務(wù)員工作，分流待崗不但沒有減少行政成本，反而增加了行政成本，更主要的是損害了在職干部的積極性。

　　同樣，盡管D 縣在行政改革上作了很多努力，比如爭取更多的資源為D 縣的公共管理服務(wù)，但是，D 縣各行政部門之間仍然存在著許多不順暢、不合理和不經(jīng)濟(jì)的問題，比如機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、功能劃分不清等。當(dāng)然最大的問題是對縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的職能定位不清楚，缺乏科學(xué)的依據(jù)。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代不同，D 縣已經(jīng)步入了市場經(jīng)濟(jì)時代，但是與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，D 縣的工業(yè)化、城市化剛剛起步。如何在這樣的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下建構(gòu)合理的行政結(jié)構(gòu)，對D 縣可持續(xù)、和諧發(fā)展有著非常重要的意義。為此，我們認(rèn)為：

　　第一，行政機(jī)構(gòu)改革和行政部門設(shè)置不應(yīng)以降低行政成本為目的，而應(yīng)以更好地提供公共服務(wù)為方向。在轉(zhuǎn)向工業(yè)化、市場化、城市化、法制化過程中，需要行政機(jī)構(gòu)提供更多的公共服務(wù)，并將公共服務(wù)向基層、民眾延伸，不應(yīng)將公共服務(wù)上收。在這樣的要求下，D 縣一方面應(yīng)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的公共服務(wù)功能，另一方面要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的人力資源、物質(zhì)資源的配置。當(dāng)然解決這個問題，僅僅靠D 縣行政是不夠的，必須要求中國行政結(jié)構(gòu)和體制作大幅度的改革和調(diào)整。我們認(rèn)為，今后幾年仍是中國行政改革頻繁時期。

　　第二，在縣級行政，應(yīng)該擴(kuò)大行政部門之間的權(quán)力制衡機(jī)制，構(gòu)建平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)。一方面繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記“公推直選”，另一方面擴(kuò)大縣人大對行政部門的制約和監(jiān)督作用。

　　第三，當(dāng)前中國急需制定行政組織法和相關(guān)的程序法，對行政結(jié)構(gòu)和職能作出法律的規(guī)定，防止行政結(jié)構(gòu)和職能隨領(lǐng)導(dǎo)的變動而不斷調(diào)整。頻繁的行政改革，嚴(yán)重地?fù)p害了行政機(jī)構(gòu)的嚴(yán)肅性，也損害了干部內(nèi)部關(guān)系的穩(wěn)定性以及干部的積極性。

　　總之，當(dāng)前縣級行政結(jié)構(gòu)還是延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的模式，即按上級的計(jì)劃設(shè)計(jì)出來，顯然不適應(yīng)縣區(qū)的市場化、城市化和工業(yè)化這樣的現(xiàn)實(shí)。這是問題的癥結(jié)所在。要解除這樣的癥結(jié)，建立一個合理、規(guī)范、高效和透明的行政結(jié)構(gòu)，迫切需要從法律上對上下級行政結(jié)構(gòu)和職能作出明確的分工界定，這樣才能使縣級行政更好地服務(wù)于民眾和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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