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高一飛:“提請不批準(zhǔn)”檢察長任命中的復(fù)雜權(quán)力關(guān)系

發(fā)布時間:2020-06-05 來源: 人生感悟 點(diǎn)擊:

  

  不久前,各大媒體紛紛報道了湖南省所謂“人大否決檢察長任命”的新聞,但有意思的是,這樣一個重大事件,我們看到的任何一家媒體的報道都只有很短的一段話:“9月29日,湖南省十屆人大常委會第二十九次會議在長沙閉幕!薄皶h聽取和審議了湖南省人民檢察院檢察長何素斌提請本次會議審議的‘關(guān)于提請不批準(zhǔn)任命許慶生同志職務(wù)的議案’,決定不批準(zhǔn)任命許慶生的郴州市人民檢察院檢察長職務(wù)!贝饲暗2007年1月1日,郴州市三屆人大一次會議選舉許慶生任郴州市人民檢察院檢察長。

  報道出來以后,得到很多評論者的好評,《中國青年報》的文章認(rèn)為:“湖南省有關(guān)方面否決下一級檢察院檢察長的任命,意義重大。它傳遞出的信息,將有助于提高檢察機(jī)關(guān)的司法獨(dú)立意識!保ㄐとA,人大否決檢察長任命意義重大, http://zqb.cyol.com/content/2007-10/10/content_1917356.htm,2007.10.10。)對此評價,我是不以為然的。

  所謂“關(guān)于提請不批準(zhǔn)任命許慶生同志職務(wù)的議案”提出后,湖南省人大“決定不批準(zhǔn)任命許慶生的郴州市人民檢察院檢察長職務(wù)”,這在文字上就讓人感到奇怪,在邏輯上也自相矛盾:因為“決定不批準(zhǔn)”通常只能是以“要求批準(zhǔn)”為前提的,但是這個決定針對的卻是“提請不批準(zhǔn)”,既然如此,為什么不能直接“不提請”呢?

  其實,以上的做法在程序上也不符合立法的精神。檢察長何素斌向省人大黨委會議提交“關(guān)于提請不批準(zhǔn)任命許慶生同志職務(wù)的議案”,本身就是多此一舉,她完全可以作出“不提請省人大常委會批準(zhǔn)任命許慶生同志職務(wù)”的決定而否決郴州市人大的選舉結(jié)果,并將此結(jié)果通知郴州市人大,由其另行選舉檢察長。

  為何應(yīng)當(dāng)這樣做,這要從檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)說起。

  法院和檢察院雖然同為“司法機(jī)關(guān)”,但是,法院上下級之間具有“層級獨(dú)立”的特點(diǎn),而檢察機(jī)關(guān)則由于它是代表國家打擊犯罪的“控方”,并非完全意義上的中立的司法機(jī)關(guān),它具有行政與司法的雙重性質(zhì)。因為打擊犯罪要求高效運(yùn)作、協(xié)調(diào)一致、快速出擊的原因,它名義上是司法機(jī)關(guān),但只有處理具體案件時有一定“獨(dú)立處斷”的司法性質(zhì),檢察機(jī)關(guān)上下級之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的行政體制,通常被叫做“檢察一體化”。在各級檢察機(jī)關(guān)和檢察官的縱向關(guān)系中,對上級和上司的權(quán)力的服從和義務(wù)將檢察機(jī)關(guān)和檢察官納入一個“下級服從上級”的整體,這些應(yīng)當(dāng)服從的權(quán)力----也就是上級和上司擁有的權(quán)力包括:指揮監(jiān)督權(quán)、事務(wù)調(diào)取權(quán)、事務(wù)轉(zhuǎn)交權(quán)、委任分管權(quán)和任免懲戒權(quán)。“任免懲戒權(quán)”中就包括了任命權(quán)。

  國外有的國家法律明確規(guī)定了上級檢察機(jī)關(guān)和檢察官對下級檢察官有任命權(quán),如《俄羅斯憲法》第129條和《俄羅斯聯(lián)邦檢察院法》第12條規(guī)定,對俄羅斯各聯(lián)邦國檢察長的任命由俄羅斯總檢察長與各國的權(quán)力機(jī)關(guān)協(xié)商任命;
而各聯(lián)邦國內(nèi)的地區(qū)檢察長則由上級檢察長任命。從這個角度上說,立法機(jī)構(gòu)的權(quán)力與檢察機(jī)關(guān)的行政權(quán)力具有復(fù)雜的關(guān)系。

  之所以會這樣規(guī)定,是由檢察機(jī)關(guān)的打擊犯罪這一特殊職能的工作規(guī)律決定的,是為了保障上級檢察官的指令能夠得到執(zhí)行與實施,保證檢察一體化原則充分實現(xiàn)。

  正因為如此,我國檢察官法中也有明確規(guī)定:“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作,上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作!保ǖ谖鍡l)這樣,檢察機(jī)關(guān)上下級之間、成員與首長之間是一種上命下從的關(guān)系即領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,這不僅體現(xiàn)在檢察業(yè)務(wù)中,也體現(xiàn)在組織體制上。在組織體制上,檢察機(jī)關(guān)是一種行政體制,為了保證執(zhí)法的高效運(yùn)作與緊密配合,在任命檢察長的時候,要得到上級檢察機(jī)關(guān)的同意并提名。

  檢察官法第12條規(guī)定:“地方各級人民檢察院檢察長由地方各級人民代表大會選舉和罷免!薄暗胤礁骷壢嗣駲z察院檢察長的任免,須報上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。”該條中的“須報上一級人民檢察院檢察長提請”的含義并不是說上級檢察機(jī)關(guān)是一個“傳達(dá)室”、只履行傳遞文件的職能,而是賦予了上級檢察機(jī)關(guān)一種權(quán)力,即“提名權(quán)”:它可以提請,也可以決定不提請批準(zhǔn),如果決定不提請批準(zhǔn),意味著它否決了下級人大的選舉結(jié)果;
它雖然沒有人大所特有的選舉權(quán),但是有否決權(quán)。在實踐中,是否提請批準(zhǔn),該“上一級人民檢察院檢察長”要在內(nèi)部經(jīng)過檢察長召集的本院高級檢察官的集體研究,由檢察長代表檢察院作出決定。

  而湖南省檢察院的上述議案為什么會這樣莫名其妙,這一方面表現(xiàn)了檢察長權(quán)力行使時的慎重,這從保證代議機(jī)關(guān)的權(quán)力來說是必要的,正因為如此,檢察長沒有直接任命下級檢察長的權(quán)力,而是規(guī)定了下級人大會選舉----上級檢察長同意----上級檢察長再提請其同級人大常委批準(zhǔn)的程序,這一規(guī)定,目的是要在維護(hù)檢察一體化的同時保證代議機(jī)構(gòu)代表公民行使民主權(quán)利選舉檢察長這一最高權(quán)力的權(quán)威性。

  但是,另一方面,也表明檢察長權(quán)力事實上的不當(dāng)削弱----事實上,不僅在人事任免權(quán)上,很多案件是否起訴、如何辦理,檢察長也只能奉命而為,很多貪污腐敗案件,檢察院難以主動出擊,在有關(guān)部門定性之后,才開始了檢察機(jī)關(guān)真正的辦案程序。因此,人大及其常委的權(quán)力要維護(hù),檢察長的權(quán)力同樣需要合理界定。現(xiàn)行法律賦予上級檢察長以“提請權(quán)”是適當(dāng)而必要的,因為下級檢察長是從已經(jīng)從事過檢察工作的檢察官中任命的,未來的檢察長是否會上命下從、積極配合打擊犯罪的工作,上級檢察長是最有發(fā)言權(quán)的。在這樣的法律設(shè)計中,上級檢察長雖然沒有對下級檢察長的直接、完全的任命決定權(quán),但是有否決權(quán),他完全可以通過“不提請”而否決下級人大的決定。

  這個議案的程序的不正常之處還在于這個議案的秘密性。湖南省人大常委會此次否決郴州市人大的檢察長任命,原因是什么,是檢察長法律素質(zhì)不夠,還是在行使職權(quán)不力,還是存在違紀(jì)違法問題呢?外界有很多猜測,但是提出這個議案的原因沒有對外公開。人大常委會是人大的常設(shè)機(jī)構(gòu),在會議上正式討論的和決定的議案應(yīng)當(dāng)向社會公開,但是“關(guān)于提請不批準(zhǔn)任命許慶生同志職務(wù)的議案”的具體內(nèi)容是什么,至今保密,這樣做不僅不利于廣大人民和人大代表監(jiān)督,而且必然導(dǎo)致產(chǎn)生各種猜測,小道消息甚至謠言就會產(chǎn)生。這不僅是一個法律程序是否妥當(dāng)?shù)膯栴},還是一個權(quán)力機(jī)關(guān)行使權(quán)力是否公正、公開的政治民主問題,更值得我們進(jìn)一步追問。

  

  2007.10.18,重慶。

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