江澤民同志在黨的十六大報告中指出：“深化行政管理體制改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制�！边@為我國行政管理體制改革提出了新的重要內(nèi)容和明確目標。認真貫徹黨的十六大精神，深化行政管理體制改革，積極推進行政文化創(chuàng)新是非常關(guān)鍵的一環(huán)。行政文化是行政管理體制的思想文化根基。行政文化的創(chuàng)新與進步，可以保證行政管理體制改革順利、健康地進行；
行政文化的滯后，必將成為阻礙行政管理體制改革的桎梏。

　　行政文化的科學內(nèi)涵是一個有待深人研究的學術(shù)問題。按照我的理解，行政文化主要是指國家公務(wù)員在行政管理中所體現(xiàn)出來的價值取向、心理特征和行為習慣。國家公務(wù)員是政府實施管理、行使公共權(quán)力的主體，也是政府管理中最重要、最關(guān)鍵的一個組成部分。他們的主導(dǎo)意志在政府組織結(jié)構(gòu)、職能配置等制度性安排以及行政運行機制的選擇上，都起著決定性的支配作用。所以，認真研究國家公務(wù)員在行政管理實踐中所表現(xiàn)出來的價值取向、心理特征、行業(yè)習慣，對于從總體上把握行政文化創(chuàng)新問題，具有十分重要的意義。

　　行政文化創(chuàng)新是一項多層面結(jié)構(gòu)的復(fù)雜工程。它的發(fā)展，與其所處的經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境、文化環(huán)境互為影響和制約。在全面建設(shè)小康社會的新的歷史時期，中國經(jīng)濟全面融入世界經(jīng)濟，市場競爭加劇，社會變動加速，國內(nèi)外各種文化思潮的交匯與碰撞更加充分展開，各級政府面對的管理對象更加復(fù)雜多變。社會的變革必將推動社會文化的更新與進步。從實際出發(fā)，選擇適當?shù)那腥朦c，把行政文化創(chuàng)新切實向前推進一步，已經(jīng)成為時代的要求。

　　在現(xiàn)階段，從國家公務(wù)員隊伍精神文化建設(shè)的層面看，似應(yīng)特別在以下幾個方面多下功夫。

　　一、在價值取向上，強化國家公務(wù)員是普通公民的正確觀念

　　現(xiàn)代社會的國家公務(wù)員與封建社會的“官吏”有著本質(zhì)的區(qū)別。封建官吏的職能定位是“行君之命而致之于民也”，即代表皇帝管理和統(tǒng)治人民。其權(quán)力來源是皇權(quán)，責任是對皇帝負責而非對人民負責。在漫長的封建社會，中國曾產(chǎn)生過影響比較深遠的民本主義和牧民思想。據(jù)考察，中國古代的民本主義思想最早產(chǎn)生于西周。春秋時期，孔子在《論語》中提到“民”的地方有50多處，孟子第一次明確提出了“民貴君輕”的觀點，從中可見重民保民富民的思想在當時就已凸現(xiàn)。荀子則進一步提出了“君者，舟也；
庶人者，水也，水則載舟，水則覆舟”的著名論斷。這一水舟之喻，成為我國歷代圣君賢臣的座右銘，也成了中國古代民本主義思想的形象圖示。但它的出發(fā)點和落腳點都是為了維護封建統(tǒng)治階級政權(quán)的長治久安，其隱含的理念是把封建王朝的君臣凌駕于民眾之上，這與現(xiàn)代社會的“民主”思想相距甚遠。中國歷史上還曾產(chǎn)生過“牧民”思想。東漢末年曾把地方州一級行政長官改稱“牧”，如益州牧、荊州牧等。州牧位尊權(quán)重，握有行政、軍事、財政大權(quán)。所謂“牧民”，就是把官吏當作牧人，把民眾當作羊群；
牧人對羊群既有呵護的責任，又有隨意驅(qū)趕、鞭笞的權(quán)力。這些在封建專制集權(quán)體系下形成的價值理念，幾千年來深深地影響著我國行政體系的特征和活動方式，成為貫穿整個社會各級行政組織的基本指導(dǎo)原則。

　　新中國建立以后，我國在各級政府機關(guān)從事行政管理工作的干部，已經(jīng)不是舊社會的“官吏”，而是人民的公仆。我國憲法明確規(guī)定，國家一切權(quán)力屬于人民。各級政府機關(guān)及其工作人員手中的權(quán)力歸根結(jié)底都是人民賦予的。我國實行公務(wù)員制度以后，隨著全國政治社會化和全民法律知識普及程度的提高，全民的公民意識逐漸強化，我國社會主義民主政治的建設(shè)積極穩(wěn)妥地向前推進。

　　在我國，盡管封建專制的行政體制覆滅已有近百年，社會主義行政體制的建立也達半個多世紀，但舊的傳統(tǒng)行政文化的影響仍然遠遠未能徹底清除。直到今天，在我們國家公務(wù)員隊伍里，仍可以看到舊的傳統(tǒng)行政文化的痕跡存在。對上負責重于對下負責；
對上司態(tài)度謙恭有加，對下級作風粗暴蠻橫；
行政行為的隨意性較大，也不考慮國際規(guī)則；
把管理的地區(qū)或部門視為世襲領(lǐng)地，隨意擴大行政干預(yù)范圍；
無視公民正當權(quán)利，對行政相對方的權(quán)益輕率侵害。這在我們的行政管理中并非個別現(xiàn)象。

　　在新的歷史時期，各級政府面對的管理對象更加多元化：有國有企業(yè)，也有私營企業(yè)；
有國內(nèi)投資者，也有國外投資者。他們活動范圍不僅跨省區(qū)，還可能跨國界。無論是自然人還是獨立法人，其公民意識、法律意識空前增強。各級政府甚至中央政府的行政行為違法，隨時可能成為民眾的被告。新的社會環(huán)境要求國家公務(wù)員徹底擺脫舊的傳統(tǒng)行政文化的束縛，不再把自己看作任意主宰民眾命運的“父母官”，而把自己看作擔負一定公職的普通公民；
政府的行政行為不僅要受法律的約束，而且要承擔相應(yīng)的法律責任。我們講國家公務(wù)員是人民公仆，是從全心全意為人民服務(wù)的意義上講的，就法律地位講，國家公務(wù)員與普通公民并沒有兩樣，在國家法律面前，都擁有平等的權(quán)利，承擔平等的義務(wù)。教育國家公務(wù)員牢固樹立普通公民的價值觀，是新時期我國在行政文化創(chuàng)新中面臨的一個非常重要的課題。

　　二、在心理素養(yǎng)上，培育國家公務(wù)員是普通勞動者的健康心態(tài)

　　在我國，由于“官本位”的社會意識根深蒂固，并滲透到社會的各個領(lǐng)域、各個層面，一些國家公務(wù)員特別是擔負領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的高中級公務(wù)員，誤認為在一個地區(qū)、一個行業(yè)，行政級別最高的干部就應(yīng)當享有最高的物質(zhì)待遇，領(lǐng)取最高的工資，擁有最寬敞的住房，乘坐最高檔次的汽車。我國實行改革開放政策以后，特別是加人世貿(mào)組織以后，社會群體收人水平、生活水平的差距逐步拉大，長期以來國家公務(wù)員在物質(zhì)利益分配中的優(yōu)越地位被打破，一部分率先富裕起來的社會階層在個人財富和生活水平上遠遠超過了國家公務(wù)員。在這種情況下，一些國家公務(wù)員由于缺乏必備的普通勞動者的心理素質(zhì)，在物質(zhì)利益問題上產(chǎn)生失落感，在個人欲望上把握不住自己，以致利用手中的權(quán)力，謀取非法利益，跌入腐敗的深淵，甚至蛻變成為犯罪分子，受到法律的懲處。從思想文化層面上研究這些人演變的教訓非常重要。

　　其實，國家公職人員在物質(zhì)利益問題上應(yīng)有的態(tài)度，無產(chǎn)階級的導(dǎo)師一百多年前就有過精辟的論述。馬克思在總結(jié)巴黎公社歷史經(jīng)驗時曾經(jīng)指出：“為了防止國家和國家機關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣�主人——這種現(xiàn)象在至今所有的國家都是不可能避免的，——公社采取了兩個正確的方法。第一，它把行政、司法和國民教育的一切職位交給由普選選出的人擔任，而且規(guī)定選舉者可以隨時撤換被選舉者。第二，它對所有公職人員，不論職位高低，都只付給跟其他工人同樣的工資�！保ā斗ㄌm西內(nèi)戰(zhàn)》，《馬克思恩格斯選集》第2卷第335頁）一百多年后的今天，我們雖然不必再拘泥于馬克思所提出的具體標準，但他所提出的基本精神仍然是適用的。國家公務(wù)員在物質(zhì)利益問題上應(yīng)當具有普通勞動者的心理素質(zhì)，而不應(yīng)當錯誤地追求生活方式的高級化、貴族化。這是社會主義的政治制度對國家公務(wù)員提出的基本要求。在物質(zhì)享受上，要提倡公務(wù)員多向下看。向下看，熟悉和體諒社會最困難群眾的生活狀況，有利于樹立“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”的思想；
向上看，一昧向社會最富有階層攀比，容易產(chǎn)生心理上的紅眼病，從而導(dǎo)致行為上的貪。

　　即使在西方發(fā)達國家，國家公務(wù)員的收入在整個社會個人收人中也僅僅是上中等水平。工商界巨富、演藝界、體育界明星的個人收入可以超過國家最高領(lǐng)導(dǎo)人。因為那些人的收人包含著很高的風險報酬和稀有資源租金，同時其水平也是由市場決定的，這是國家公職人員不應(yīng)當享有的。在行政文化創(chuàng)新中把培育普通勞動者的心理素養(yǎng)作為一個重點，有利于國家公務(wù)員在物欲橫流的社會環(huán)境中保持平衡寧靜的心態(tài)，防止一茬接一茬的人走向犯罪的道路，以免給他們個人和家庭帶來災(zāi)難，給社會資源帶來浪費和損失。

　　三、在管理方式上，國家公務(wù)員要養(yǎng)成民智集中者的行為習慣

　　在封建專制行政體制下，公共事務(wù)的管理權(quán)為封建官吏所獨占和壟斷，絕不允許民眾染指、介人。而當今的世界潮流是擴大公眾參與、推進公共管理的社會化。在我國，由于受舊的傳統(tǒng)行政文化的影響，公共管理事務(wù)長期是在政府組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部運行，甚至不少重要問題的研究、策劃，參與的范圍很狹小，因而遺留的漏洞很多，執(zhí)行的效果很不理想。這種管理方式，已嚴重影響政府行政效率的提高和應(yīng)有職能的發(fā)揮。

　　我國加人世界貿(mào)易組織以后，各級政府向社會提供的公共服務(wù)、公共產(chǎn)品日益繁多，僅靠政府組織機構(gòu)內(nèi)部的力量很難勝任。這就需要各級政府在管理方式上進行創(chuàng)新，借鑒世界各國公共管理社會化、公共服務(wù)市場化的成功經(jīng)驗，把一些政府機構(gòu)本身管不了、也管不好的事情交給市場或非政府中介組織，擴大公民在公共管理中的參與程度。國家機關(guān)和國家公務(wù)員在掌握公共權(quán)力行使權(quán)和關(guān)鍵性公共事務(wù)之外，充分發(fā)揮“民智集中者”的功能，依靠全社會的智慧和力量提高政府管理水平。社會上蘊藏著極其豐富的管理資源，把一部分行政事務(wù)交給社會來辦，常常比單純依靠政府機構(gòu)本身辦得更好、管得更好。

　　行政文化與行政體制、政治體制是形影相隨、相輔相成的。行政文化的創(chuàng)新只有與行政體制和政治體制的改革結(jié)合進行才能取得理想效果。加入世界貿(mào)易組織和二十一世紀頭二十年的重要戰(zhàn)略機遇期，給我國行政文化創(chuàng)新帶來了壓力，也帶來了更多的便利條件。它有利于我們在繼承本國行政文化優(yōu)秀傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，更好地借鑒和吸收世界行政文化的積極成果，使我國現(xiàn)代行政文化更具有先進性、時代性、科學性、世界性，并使之在社會主義物質(zhì)文明、精神文明、政治文明建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。

　　來源：《中國行政管理》2003年第1期，作者授權(quán)天益發(fā)布

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