1920～1925年的聯(lián)省自治運動常被誤為軍閥割據的借口。實際上，正如劉軍寧先生所講中國在20世紀喪失的最大機遇之一，就是與聯(lián)邦主義失之交臂；
而中國在20世紀的諸多不幸則與該運動的失敗密不可分。對聯(lián)省自治運動的回顧，或許對中國把握未來聯(lián)邦主義的機會有所助益。

　　一、聯(lián)邦制的特點

　　長期以來，地廣民眾的大國如何實現(xiàn)民主問題折磨著許多智慧的頭腦，似乎民主只配小國享有，較大的國家則只能由君主專制。如何使大國成為穩(wěn)固而持久的民主國家呢？18世紀中期，現(xiàn)代共和主義的奠基人之一孟德斯鳩回答了這個問題。他指出：“一個共和國，如果小的話，則亡于外力；
如果大的話，則亡于內部的邪惡……這種弊害出自事物的本性，不是任何法制的形式能夠醫(yī)治的。要是人類沒有創(chuàng)造出一種政制，既具有共和政體的內在優(yōu)點，又具有君主政體的外在力量的話，則很可能，人類早已被迫永遠生活在單人統(tǒng)治的政體之下了。我說的這種政制，就是聯(lián)邦共和國。”

　　從第一個現(xiàn)代聯(lián)邦制國家美國誕生至今，200多年來聯(lián)邦主義在世界五大洲都已開花結果。在世界169個獨立國家（截止2002年）中聯(lián)邦制國家有20多個，雖然數(shù)目不算多，但面積在200萬平方公里以上的國家中絕大多數(shù)是聯(lián)邦國家（王天成：四論共和國：關于聯(lián)邦制的思考（一）），它們占了世界約1/2的土地面積。在各洲面積較大的國家中，除了中國以外，俄羅斯、加拿大、美國、印度、巴西、澳大利亞、蘇丹無不實行聯(lián)邦制。這樣多的大國選擇了聯(lián)邦制，其奧秘何在？

　　聯(lián)邦制是若干單位組成的多中心、非集權的統(tǒng)一國家。聯(lián)邦制國家的主要特點是：

　　1、聯(lián)邦是全國公民永久性的共同體，各構成單位（州、省、邦）是國家主權的組成部分。聯(lián)邦與各構成單位不是核心與邊緣、上級與下級的關系，而是具有不同權力、職能范圍的政府之間的關系。

　　2、聯(lián)邦設有統(tǒng)一的憲法以及國家最高立法機關和最高行政機關，行使國家主權；
各構成單位在國家中具有很大的獨立性，設有自己的立法和行政機關，有自己的憲法、法律，其議會議員、政府首長，均由當?shù)厝诉x舉產生。

　　3、聯(lián)邦和各構成單位的權限劃分由聯(lián)邦憲法規(guī)定。兩者在不同范圍內各自按法律規(guī)定的方式分別行使統(tǒng)治權。聯(lián)邦主要負責國防、外交和維護本國公民的基本權力；
各構成單位則管理所轄范圍的一般性事項，如治安﹑財政、稅收、文化、教育﹑工業(yè)發(fā)展﹑商業(yè)活動等。當聯(lián)邦與各構成單位發(fā)生權力沖突時，以聯(lián)邦憲法為準，由聯(lián)邦最高法院或憲法法院裁決。

　　聯(lián)邦制最重要的價值有2點：

　　1、聯(lián)邦制度是自由的有效保障。聯(lián)邦主義的根本價值是為了保護個人的自由，其核心問題是如何構建保障個人自由的政治秩序，保證社會大眾不被國家或政府專橫地統(tǒng)治。聯(lián)邦主義的宗旨是通過分權制衡約束和限制政府的權力，進而為自由提供保障。聯(lián)邦制把權力合理分布于中央和地方政府，使社會形成多個政治中心，從而消除了絕對的權力并降低了權力濫用的可能性。

　　2、聯(lián)邦制是一種有巨大包容性的政治體制。聯(lián)邦制分權、自治、多中心的制度安排，為不同民族、宗教、文化、社會利益群體，提供了表達政治愿望的充分渠道。它不僅可將分散的政治中心結合成統(tǒng)一的國家，還可以在統(tǒng)一國家中實現(xiàn)不同民族、語言、宗教、文化、習俗的民眾和平共處。

　　法國19世紀政治家和思想家托克維爾，對美國聯(lián)邦制所產生的政治效果稱贊不已。他說聯(lián)邦“既像一個小國那樣自由和幸福，又像一個大國那樣光榮和強大”。他認為美國人自立自強、進取創(chuàng)新、關心公益的精神得益于其自治和分權制度。美國當代著名政治學家愛拉扎爾這樣評價聯(lián)邦制：“人類，因而也是理論家對于政治的關注，聚焦在3個普遍性問題上：追求政治正義以獲得政治秩序；
探明政治權力及其運用的真實經驗；
利用能夠將這兩個問題統(tǒng)一起來而造就良好政治生活的文明社會與文明社群，來創(chuàng)造一種適宜的公民環(huán)境……而說明和包納了上述三個問題、反復表現(xiàn)出生命力的重要政治原則之一，就是聯(lián)邦主義。”

　　二、聯(lián)省自治運動概況

　　“聯(lián)省自治”，是西方“聯(lián)邦自治”的中國化。

　　中國聯(lián)省自治運動源于清末“預備立憲”。清廷的憲政編查館曾呈奏折，強調中國地大民眾，宜分省而治，且各省自治與國家統(tǒng)一并行不悖：“立憲政體之要義，在予人民以與聞政事之權，而使為行政官吏之監(jiān)察……中國地大民眾，分省而治……諮議局為地方自治與中央集權之樞紐，必使下足裒集一省之輿論，上仍無妨國家統(tǒng)一之大權�！保ā肚迨犯濉ぶ�88·選舉8》）

　　有人統(tǒng)計，清朝末年，民間地方自治會遍布全國，達5000余之數(shù)。

　　清王朝被推翻，中華民國新建，作為民主重要內容的各省自治活動生機勃發(fā)，終于在1920～1925年間形成“聯(lián)省自治”運動。

　　“聯(lián)省自治”運動是在政府推動下開展起來的。

　　1920年11月17日北京政府宣布籌備地方自治。1921年4月15日,下令施行《地方行政會議組織規(guī)則》。5月4日,正式召開地方行政會議，經月余商討，議決縣自治施行細則、縣議會議員選舉規(guī)則、省參事會條例、市自治制、鄉(xiāng)自治制5案。6月18日北京政府頒布《縣自治施行細則》、《縣議會議員選舉規(guī)則》等。以后又規(guī)定了一系列地方自治的條文如《省參事會條例》、《市自治實施細則》等。

　　在政府推動下，1920年冬起有10多個省醞釀自治，全國性的自治組織也相繼建立，如北京的“各省區(qū)自治聯(lián)合會”；
“自治運動同志會”。天津的“自治運動聯(lián)合辦事處”等。

　　1921和1922年，是聯(lián)省自治運動的全盛時代，不但全國輿論一致，而且許多省自定憲法并依省憲組織省政府，在行動上切實開展起自治運動。

　　湖南制憲運動是聯(lián)省自治運動的起點。1920年7月譚延闿以湘軍總司令名義通電宣布湖南自治。趙恒惕接任湘軍總司令后，11月正式宣告湖南自治。12月25日他發(fā)表通電稱;“茍省悉自治,則地方有各自發(fā)展之能,茍省相聯(lián)結,則舉國有提挈并進之道。為今之計,欲順世界之新潮,解積年之糾紛,舍此幾無他途可由�！保ㄩL沙《大公報》1920年12月25日）

　　1921年4月湖南省自治憲法草案完稿, 9月獲審查完畢，共13章141條。主要內容：

　　湖南為中華民國之自治省，省自治權屬于省民全體；
全省30歲以上公民，皆得被選為省議員，省議員任期3年，設議長1人，副議長2人；
省長由省議會選出4人交全省公民總投票決選，以得票最多數(shù)者當選；
凡35以上并在湖南居住5年以上公民得被選為省長，現(xiàn)職軍人被選為省長時須解除本職方得就任，省長任期4年，期滿改選，可連選連任一次；
省長之職權包括：公布法律及發(fā)布執(zhí)行法律之命令，統(tǒng)率全省軍隊管理全省軍政，任免全省文武官吏；
省長有重大犯罪行為，議員可提出彈劾。

　　12月全省公民對省憲投票表決，贊成票1800萬張，反對票57萬張。1922年元旦湖南公布實施省憲法。這是全國第一部也是惟一一部付諸實行的省憲法。

　　其他各省如浙江、廣東、四川、云南、湖北、廣西、貴州，山西，陜西，江蘇，江西，福建等省，在1921與1922年間，或由當局宣布制憲自治，或籌備起草省憲。

　　各省憲的共同特征，是在強調保護公民基本權利的同時，尤其尊重國家統(tǒng)一與領土完整，沒有一個省要求脫離民國而獨立。這說明各省制憲自治，并不是要把中華民國分裂為若干獨立國家，制定省憲的省仍是中華民國的組成部分，與其他各省組成為中華民國聯(lián)邦國家。

　　要實現(xiàn)聯(lián)省自治，須在各省自治的基礎上，召開聯(lián)省會議, 制定聯(lián)省憲法,組織聯(lián)省政府,選舉聯(lián)省總統(tǒng), 使全中國成為統(tǒng)一的聯(lián)邦制國家。

　　1921年8月，趙恒惕通電各省,建議在漢口召開國民大會,討論“聯(lián)省自治”,組織全國統(tǒng)一的“聯(lián)省自治”政府。不久因吳佩孚大軍壓境,趙恒惕軍事失利,“聯(lián)省自治”政府之議一度落空。

　　一些社會團體也紛紛草擬聯(lián)省憲法。1922年上半年，上海商會等八團體在滬會議。他們以“中華民國八個團體國是會議國憲草擬委員會”的名義，草擬了兩個憲法草案，即“中華民國憲法草案甲種”與“中華民國憲法草案乙種”（兩憲法草案全文，參見《浙江公立法政專門學校季刊》，1923年），這兩種草案都體現(xiàn)了聯(lián)邦制的精神，兩者的第1條均規(guī)定：“中華民國為聯(lián)省共和國”，第2章均為“聯(lián)省及各省權限之劃分”，列舉了由聯(lián)省機關立法或執(zhí)行的事項包括外交、度量衡等共27項，由各省、地方機關立法或執(zhí)行的事項包括省之官制官規(guī)等15項。雖然憲法草案并沒有為舊國會所接受，但其中的甲種草案成了起草“曹錕憲法”的藍本。

　　1922年第一次直奉戰(zhàn)爭后,黎元洪復任大總統(tǒng)。他支持地方自治，指出：“地方自治,原為立憲國家根本要圖……將來制定憲法,所有中央與各省權限,必定審中外之情形,救偏畸之弊害。一俟憲典告成，政府定能遵守，切實施行，俾得至中至當之歸，允符相維相系之義，國家統(tǒng)一前途，實嘉賴之�！�(李劍農:《最近三十年中國政治史》,上海太平洋書店,1930年版,第498)

　　黎元洪復職和舊國會恢復制憲，使聯(lián)省自治的呼聲再度高漲，聯(lián)省自治運動再掀高潮。

　　1922年6月唐繼堯在云南發(fā)表對時局的通電,指出:“此時仍惟有實行聯(lián)省自治為救國不二法門。果能由自治而聯(lián)合各省,即由聯(lián)省而組織政府,使地方政治有自由發(fā)展之機。再統(tǒng)一國家,亦得免分崩之患�！�(李劍農:《最近三十年中國政治史》,上海太平洋書店,1930年版,第495—496頁。)

　　趙恒惕也重申其聯(lián)省自治的決心。7月1日,他致電曹錕稱:“觀察現(xiàn)時之潮流,與人心之趨向,非實行聯(lián)省自治主義不足以解糾紛而維國是。并宜本此主義以制國憲。至于湘省,無論環(huán)境如何變化,誓必抱此宗旨,積極厲行,決不為外界人所搖動�！�(《順天時報》1921年7月3日。) 1922年9月湖南進行了省長選舉，省議會提出7名候選人，由全省2700余縣議員決選（未直選）。趙恒惕以1581票當選為中國第一個“民選省長”。

　　陳炯明1922年在致曹、吳的電報中說:“此后國家之安寧,中國領土廣大,民俗各異,仍應仿照美國,建立聯(lián)省制度�！�

　　張作霖在第一次直奉戰(zhàn)爭失敗后退回關外,他聯(lián)合東北將領也宣布東三省自治。

　　1922年7月，年青的中國共產黨在“二大”決議案中明確宣布，中國共產黨的奮斗目標之一是“聯(lián)合蒙古，西藏，回疆，建立中華聯(lián)邦共和國”。

　　一些外國學者對中國聯(lián)省自治運動給予充分注意。羅素認為:“我想中國政治的改革如其要變成可能,那非采用聯(lián)邦制不可,非讓每省都有大部分的自治權不可。把這塊大地方分成各省的事情,由來已久,所以省區(qū)的感情是非常強盛的。”“像我所曉得的大部分的進步的中國人,除了軍備、外交及關稅委托中央政府之外,現(xiàn)在都贊成聯(lián)邦制的憲法。”(羅素:《中國之國際的地位》,《東方雜志》第19卷6號。)

　　“聯(lián)省自治”的目的在于建立聯(lián)邦制共和國。有學者指出，如果從體制上把各省建成自治共和體，把屬于地方的治權交還地方，同時把黨與國、黨與軍分家，然后逐步舉辦選舉，培養(yǎng)“人民”對民主和自由的信念，徹底保障新聞自由、基本人權，那么在此基礎之上完全可以組成由自治省構成的永久性聯(lián)邦制國家。

　　三、聯(lián)省自治的敗因

　　1923年6月直系迫黎元洪退位，10月5日曹錕當上賄選總統(tǒng)，10月10日頒布《中華民國憲法》。該憲法實質是聯(lián)邦性質憲法。但因曹錕賄選，這一憲法遭到反對。

　　1924年1月國民黨“一大”，選擇了蘇俄一黨專制模式。在大會宣言中明確指出聯(lián)省自治“不過分裂中國，使小軍閥各占一省，自謀利益，以與挾持中央政府之大軍閥相安無事而已，何自治之足云！”

　　1926年國共聯(lián)手北伐，席卷中南部各省，各省憲法和省議會隨之掃蕩殆盡。

　　抗日戰(zhàn)爭勝利后，國共兩黨領袖進行和平談判。政治學者周鯨文在香港倡議建立聯(lián)邦制作為國共談判的基本原則。他說“大國如美國，小國如瑞士，均用聯(lián)邦制而有優(yōu)良的成績……小國雖不必采用聯(lián)邦制亦能有良好政績，但大國則非采用聯(lián)邦制不能收長治久安之功……”

　　中國共產黨曾在“二大”提出“建立中華聯(lián)邦共和國”。1931年中華蘇維埃共和國憲法大綱中也堅持聯(lián)邦制。1945年毛澤東在七大《論聯(lián)合政府》的報告中仍然說：“在新民主主義的國家問題與政權問題上，包含著聯(lián)邦的問題。中國境內各民族，應根據自愿與民主的原則，組織中華民主共和國聯(lián)邦，并在這個聯(lián)邦基礎上組織聯(lián)邦的中央政府�！逼叽笸ㄟ^的黨章當然也是提的聯(lián)邦。甚至1947年10月的《中國人民解放軍宣言》，(點擊此處閱讀下一頁)

　　也是提中國境內各少數(shù)民族“平等自治及自由加入中華聯(lián)邦”。我們現(xiàn)在讀到的《論聯(lián)合政府》、《中國人民解放軍宣言》的通行版本里，這些提法沒有了，是后來才刪去的（龔育之談新中國不實行聯(lián)邦制決策內幕）。1949年政協(xié)在制定《共同綱領》時，做出不實行聯(lián)邦制而實行統(tǒng)一國家中的民族區(qū)域自治的決策。1949年后，國家權力的集中達到了中國歷史上從未有過的高峰。

　　總結聯(lián)省自治運動可以看出，自治運動是被大一統(tǒng)的專制主義打敗的。

　　“大一統(tǒng)”觀念是中國傳統(tǒng)的政治理想與治世標準，中國的政治傳統(tǒng)中基本沒有自治、分治與共治的概念，所信奉的是中央政權的一元化領導，領袖人物的乾綱獨斷。在大一統(tǒng)的中國，要求分治被視為分裂，要求自治被視為謀反�！奥�(lián)省自治”常被指斥為軍閥割據，擁兵自保，破壞國家統(tǒng)一。聯(lián)邦主義運動以“聯(lián)省自治”的名稱出現(xiàn)，就反映了被指控為“分裂”的恐懼心理，因為在中國傳統(tǒng)政治術語中“邦”與國同義，聯(lián)邦主義者不得不避諱“聯(lián)邦”一詞。

　　事實上，在建國方式上聯(lián)省自治與中央集權大一統(tǒng)是針鋒相對的：

　　大一統(tǒng)派認為，要實現(xiàn)中國的統(tǒng)一離不開武力。他們認為，各省名為自治，實為割據；
“自治”即是分裂，要結束分裂只能使用武力。

　　聯(lián)省自治派認為，中國的統(tǒng)一只能以和平方式實現(xiàn)，即聯(lián)合自治各省共同組成聯(lián)邦共和國；
他們認為，“自治”并不是分裂，統(tǒng)一并不是集權，地方自治只會鞏固而不會破壞國家統(tǒng)一。如果訴諸武統(tǒng)，以中央集權大一統(tǒng)來代替聯(lián)省自治，結果還是二千年來的秦政依然不變。

　　聯(lián)省自治運動最有力的反對者是那些在未取得政權之前支持或同情聯(lián)省自治的人，其中最具代表性的是孫文、陳獨秀、毛澤東等。

　　孫文本來也是主張中國實行聯(lián)邦制，贊成聯(lián)省自治的。辛亥革命爆發(fā)后不久，他在巴黎發(fā)表談話：“中國于地理上分為22行省，加以3大屬地即蒙古、西藏、新疆是也，其面積實較全歐為大。各省氣候不同，故人民之習慣性質亦各隨氣候而為差異。似此情勢，于政治上萬不宜于中央集權，倘用北美聯(lián)邦制度，最為相宜。每省對于內政各有其完全自由，各負其統(tǒng)御整理之責；
但于各省上建設一中央政府，專管軍事、外交、財政，則氣息自聯(lián)貫矣�！薄碴惗ㄑ祝骸蛾惥济餮芯浚�研究資料》〕但后來認為聯(lián)省自治妨礙了他領導的武力統(tǒng)一計劃。到晚年，孫中山對聯(lián)省自治乃至聯(lián)邦主義更是敵視，在其《三民主義》中痛批聯(lián)省自治。

　　陳獨秀本人曾參與過陳炯明的廣東省自治政府，主管過教育，但后來主張組織一個強大的政黨，以武力來統(tǒng)一中國，成為聯(lián)省自治的反對者。

　　毛澤東當年積極主張聯(lián)省自治，他說：“我主張中國原有22行省3特區(qū)兩蕃地合共27個地方，由人民建立27個國�！� 他認為實現(xiàn)聯(lián)省自治尚無條件，最好的辦法是“索性分裂去謀各省的分建設”，他甚至設計了“湖南共和國”的方案。

　　上述聯(lián)省自治的反對者們有一個共同的特征，即越接近權力、手中的權力越多時，他們就變得對地方自治、聯(lián)省自治與聯(lián)邦主義越反感。這從反面證明，聯(lián)省自治與中央集權相悖。

　　陳炯明一針見血地指出，“武力統(tǒng)一派”背后是權力動機：“盲論之士，往往以主張‘分治’，即為破壞‘統(tǒng)一’，曾不知‘分治’與‘集權’，本為對稱之名詞，于‘統(tǒng)一’何與？北美合眾國成例俱在，豈容指鹿為馬！民國以來，正坐盲論者誤解‘集權’為‘統(tǒng)一’，于是野心者遂假‘統(tǒng)一’以奪權�！薄矃⒁姡涸瑐�時，“政治策略與民初憲政的歷史經驗”，“孫文在辛亥革命后第一個十年的迷誤”〕

　　總之，聯(lián)邦主義最終沒有戰(zhàn)勝專制主義。有學者認為，中國的悲劇不僅在于聯(lián)省自治的失敗，更在于選擇了大一統(tǒng)，重建了披著“現(xiàn)代化”外衣的“秦制”，此言不虛。

　　四、聯(lián)省自治的意義

　　聯(lián)省自治雖然失敗了，但其價值不可估量。

　　1、聯(lián)省自治運動，是中國在20世紀最有價值的政治嘗試。它揭示了中國社會舉步維堅的總根源：大一統(tǒng)的中央集權專制主義；
也提供了醫(yī)治這一頑疾的良藥：即聯(lián)邦共和制，只有以此才能中斷千年不變“秦制”。

　　2、古今中外，幾乎所有主政者均設法擴大自己的權力。聯(lián)省自治的實踐者，在沒有外部壓力與內部競爭的情形下，自覺通過制憲來約束限制自己的權力，這是難能可貴的。聯(lián)邦主義和憲政民主在中國未來的實現(xiàn)，很大程度取決于制憲者和主政者是否愿意讓渡和限制自己的權力。在這方面，聯(lián)省自治的實踐者堪稱楷模。

　　3、聯(lián)省自治運動雖然未能把中國帶進聯(lián)邦主義社會，但為中國開啟了聯(lián)邦主義曙光之窗，并把繼續(xù)探求聯(lián)邦主義路徑的艱巨任務留給了后人。

　　2003年11月，溫家寶在訪問美國前接受《華盛頓郵報》專訪。在回答提問時他兩次引用林肯總統(tǒng)的話，這兩句話中都有“聯(lián)邦”這個詞。一句是“林肯說，記憶的神秘琴弦，從每一個戰(zhàn)場到每一個愛國者的墳墓，延伸到這些廣闊國土上的每一顆跳動著的心和每一個家庭，它一定會被觸動，它一旦被我們天性中善良的性靈所觸動，必將奏出聯(lián)邦的大合唱�！绷硪痪涫牵毫挚峡偨y(tǒng)“在演講中曾經說過，一個‘自相分裂的家庭是站立不住的’。他還說過，美國由各州組成的‘聯(lián)邦乃是永久性的’。” 在短短的談話中兩次提到“聯(lián)邦”，這給人一種印象：我們有可能仿照美國的“聯(lián)邦制度”解決臺灣問題，聯(lián)邦制很可能是解決臺灣問題的最終出路。

　　當然，選擇聯(lián)邦制會否導致國家分裂？中國推行聯(lián)邦制需要什么條件？應如何對待事實上存在的尖銳的民族矛盾、一些邊疆地區(qū)人士的分離主義要求？有人漠視國家統(tǒng)一的重要性，甚至揚言“獨立一塊活一塊”，我們對此應持什么態(tài)度？“喜歡自主與自由的人喜歡聯(lián)邦主義；
要奪權的、要獨裁的人不喜歡聯(lián)邦主義。對大一統(tǒng)的選擇是領導人對其個人私利的選擇；
對聯(lián)邦主義的選擇則是出自對國家命運和人民幸福的關注�！边@些話有否道理？

　　思考這些問題，不僅是我們的自由，也是我們義不容辭的責任。

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