摘要：現(xiàn)今中國正處在社會轉(zhuǎn)型期，政治改革實(shí)踐與現(xiàn)行法律規(guī)定之間的沖突時有發(fā)生，由此也引發(fā)了學(xué)術(shù)上不同觀點(diǎn)之間的分歧和爭論。本文認(rèn)為政治合法性與法律合法性之間是既相統(tǒng)一又相沖突的關(guān)系，因而應(yīng)當(dāng)確立一種“動態(tài)統(tǒng)一”觀來認(rèn)識和對待兩者之間的關(guān)系，并對兩者之間的矛盾和沖突進(jìn)行及時有效的調(diào)適。

　　關(guān)鍵詞：政治合法性；
法律合法性；
統(tǒng)一；
沖突

　　合法性（legitimacy）不是某一專門學(xué)科的專有術(shù)語。它不僅是政治學(xué)的核心，近年來哲學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)和政治人類學(xué)也十分關(guān)注合法性問題。這一理論雖然形成于西方，但具有一定的普遍分析價值，并且成為當(dāng)代政治學(xué)和法學(xué)有關(guān)國家理論的核心概念之一。但值得注意的是，雖然“合法性”一詞在學(xué)術(shù)界被廣泛使用，而且人們在使用這一概念時也具有一定程度的通約含義，但不同的學(xué)科都有其理解現(xiàn)實(shí)的專門方式，有關(guān)理論建構(gòu)更是見仁見智，難免出現(xiàn)沖突。尤其是現(xiàn)今中國正處在社會轉(zhuǎn)型期，在各項(xiàng)改革不斷深化的進(jìn)程中，許多基層地方和黨組織進(jìn)行了大量的政治體制方面的改革和創(chuàng)新。而任何改革和創(chuàng)新都會在一定程度上突破原來的一些的規(guī)定和做法，因此，就必然和已有的規(guī)矩發(fā)生矛盾。這些矛盾主要體現(xiàn)為政治改革實(shí)踐與現(xiàn)行法律和黨內(nèi)法規(guī)的不夠一致。例如，一些地方探索選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，這和憲法中選民選出代表、再由代表選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的要求不符。還有些地方嘗試由黨員直接選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和委員，這和黨章關(guān)于由黨員選舉黨代表、再召開黨代表大會選舉黨委會、再由黨委會內(nèi)部分工產(chǎn)生黨委書記和委員的規(guī)定有矛盾。因此，這些改革和創(chuàng)新出現(xiàn)以來，就一直有人明確地加以批評和反對，認(rèn)為這是違反法律或不符合黨內(nèi)法規(guī)的，從而使這些改革和探索多次在不同地方發(fā)生而又屢遭停頓。“但是，在實(shí)行這兩種"直選"的地方，公眾普遍反映良好，有很高的參與積極性。對這種改革和創(chuàng)新，老百姓是認(rèn)可的，如果簡單叫停往往帶來消極后果�，F(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在這樣的例子：在一些曾經(jīng)有過這類創(chuàng)新嘗試的地方，一旦退回到原來的做法，不少黨員、群眾和干部表示不理解，有的還對我們黨是不是真心搞民主提出了懷疑。這顯然直接損害了群眾對黨的信任” 。由此看來，這個問題是改革實(shí)踐中必然會重復(fù)出現(xiàn)的問題，是一個不容回避也無法回避的重大現(xiàn)實(shí)問題和理論問題。實(shí)際上，這個問題的實(shí)質(zhì)就是如何正確認(rèn)識和對待政治合法性與法律合法性的關(guān)系問題。

　　一、政治合法性與法律合法性釋義

　�。ㄒ唬┱�治合法性的概念及其實(shí)質(zhì)

　　20世紀(jì)初，馬克斯.韋伯(MaxWeber，1864-1920)提出了政治統(tǒng)治的合法性問題。在他看來，沒有對政治體系合法性的信仰，任何政治體系都不可能延續(xù)，至少是不可能長時期持續(xù)存續(xù)。政治合法性指的是政治統(tǒng)治依據(jù)傳統(tǒng)或公認(rèn)的準(zhǔn)則而得到人民的同意和支持。當(dāng)人民對終極權(quán)威愿盡政治義務(wù)時，這一權(quán)威就具有合法性。合法性被看做是有效統(tǒng)治和政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)。很顯然，只有當(dāng)政府獲得人民自愿的擁護(hù)時，其統(tǒng)治才更有效力，更能保持政局的穩(wěn)定。相反，如果統(tǒng)治的合法性受到懷疑乃至否定，政府的動員和貫徹能力將會被削弱，最終導(dǎo)致政治動蕩。

　　一個政權(quán)是否和如何被國民認(rèn)為正當(dāng)，是政治合法性討論的核心議題。

那么，是什么因素使民眾自愿服從統(tǒng)治者的統(tǒng)治？韋伯在考察人類歷史上存在的政治統(tǒng)治秩序后認(rèn)為，任何有效的政治統(tǒng)治秩序都由兩個方面的因素促成：（1）客觀因素：服從的習(xí)慣或習(xí)俗以及強(qiáng)制性的法律的存在；
（2）主觀因素：被統(tǒng)治者形成了對統(tǒng)治者的服從義務(wù)。據(jù)此，他劃分了統(tǒng)治體系的不同類型，指出每一種統(tǒng)治體系都有其賴以建立的合法性基礎(chǔ)。他構(gòu)建了三種理想的或理論的模型（即傳統(tǒng)型、個人魅力型和法理型）來說明高度復(fù)雜的政治統(tǒng)治和政治服從的基礎(chǔ)。韋伯認(rèn)為，在現(xiàn)代國家中，統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)必然要求是法理型的，即通過法律程序?qū)崿F(xiàn)合法化。而當(dāng)代政治學(xué)家戴維.伊斯頓則把合法性的來源歸于意識形態(tài)、結(jié)構(gòu)和個人品質(zhì)三方面：
認(rèn)為意識形態(tài)是為政治系統(tǒng)的合法性提供道義上的詮釋，有助于培養(yǎng)系統(tǒng)成員對于政治權(quán)威和體制的合法性情感；
結(jié)構(gòu)作為合法性的源泉則意味著通過一定的政治制度和規(guī)范，政治系統(tǒng)的掌權(quán)者即可獲得統(tǒng)治的合法性，亦即合法的政治結(jié)構(gòu)能賦予其執(zhí)政者合法的地位；
而合法性的個人基礎(chǔ)是指執(zhí)政者個人能贏得系統(tǒng)中成員的信任和贊同。然而，并非所有的執(zhí)政者都真正具有超凡魅力，但通過營造一種虛假的魅力他們也能夠操縱大批的追隨者，上述三種合法性源泉相互影響、相互作用，共同為政治系統(tǒng)奠定合法性基礎(chǔ)。經(jīng)驗(yàn)主義的合法性理論雖把合法性基本理解為公眾對政治權(quán)威的認(rèn)可和支持，但也表現(xiàn)了一定的價值取向。正如洛文索所說，每一個不同的社會和文化均有自己一套界定合法性的方法與標(biāo)準(zhǔn)，很難一概而論，但在當(dāng)代的背景下，一個長久的政治秩序的合法性應(yīng)具備三個條件，即政治體系建立一套明確一致的運(yùn)作規(guī)則；
統(tǒng)治者與民眾擁有一套廣泛的價值共識；
民眾深信既定的運(yùn)作程序，以完成共同的價值共識。

　　可見，政治合法性指的不是法學(xué)意義上的合法性，而是指政治上實(shí)行有效統(tǒng)治的必要基礎(chǔ)，是統(tǒng)治者與公眾之間的一種公認(rèn)的理念。這也就是說，政治合法性就是對政治的一種價值判斷。當(dāng)統(tǒng)治者與公眾對政治形成了廣泛的價值共識，那么政治的合法性基礎(chǔ)就得以確立；

反之，當(dāng)統(tǒng)治者與公眾之間對于政治的價值評價不同甚至截然對立，那么就會產(chǎn)生所謂的政治合法性危機(jī)。由此看來，政治合法性的實(shí)質(zhì)在于公眾對政治權(quán)威的認(rèn)可和支持。

　�。ǘ�）法律合法性的概念及其基礎(chǔ)

　　什么是法律的合法性？從詞源上來說合法性(legitimacy)一詞首先出現(xiàn)在中世紀(jì)文獻(xiàn)中，“其詞義仍保留著"與法律一致"這一理念” 。當(dāng)然，這種理解并不全面，實(shí)際上，“合法性”一詞可以有多種用法，針對不同的對象，其含義并不相同，歸納起來主要有兩種情況：其一是針對個人的行為而言，指的是它合乎法律的規(guī)定；
其二是針對某種公共權(quán)力或政治秩序而言，指的是它的正當(dāng)性、權(quán)威性和實(shí)際有效性。顯然，衡量人的行為的“合法性”之“法”與衡量法的“合法性”之“法”不是同一個法。針對個人行為而言的合法性之“法”是指狹義的法，即實(shí)在法，特別是國家制定的法；
針對公共權(quán)力而言的“法”則指廣義的法，即除了狹義的法外，還包括事物的法則、原理。

　　也正因?yàn)槿绱�，德沃金把法的合法性問題歸納為法律的道德權(quán)威問題， 而諾齊克在解釋其最弱意義上的國家權(quán)力如稅收權(quán)的合法性時，也從道德上的賠償原則尋找根據(jù)。他說：“從一種自然狀態(tài)過度到一個超弱意義上的國家（出現(xiàn)獨(dú)占因素）在道德上是合法的，不會侵犯任何人的權(quán)利，從一個超弱意義上的國家過度到最弱意義上的國家（出現(xiàn)再分配因素）在道德上也是合法的，也不會侵犯任何人的權(quán)利。在一個地區(qū)內(nèi)的一個支配性保護(hù)機(jī)構(gòu)滿足了作為國家的這兩個關(guān)鍵的必要條件。它做這些事情是出于賠償原則的道德要求，這一原則要求那些采取自我保護(hù)--增強(qiáng)自身安全的人們，去賠償那些被他們禁止做出冒險的行為，因而遭受損失的人們�！� 哈貝馬斯在談到法的合法性時更是清楚地指出這一點(diǎn)。

這就是說，法的合法性之“法”，更多地是指實(shí)在法的道義基礎(chǔ)，而不是我們一般所說的“法律”。之所以這樣，是因?yàn)楹戏ㄐ缘恼嬲�含義是指立法權(quán)及其行使的正當(dāng)性或權(quán)威性，它是一種內(nèi)心的價值判斷，而進(jìn)行任何價值判斷所使用的標(biāo)準(zhǔn)都是人們內(nèi)心的價值觀念，特別是道德觀念。而且，從本質(zhì)上講，法的合法性乃至于任何政權(quán)的合法性是一種內(nèi)心的信念，而內(nèi)心的信念是不可能僅僅通過聽聽統(tǒng)治者的宣傳就能確立的。它必須以自己的親身感受或經(jīng)驗(yàn)為條件，并且要與自己原有的社會道德信念相一致。

　　二、政治合法性與法律合法性的統(tǒng)一與沖突

　　如果把政治合法性與法律合法性加以比較就不難看出，實(shí)際上兩者之間是既有區(qū)別又有聯(lián)系，兩是既相統(tǒng)一又相對立的關(guān)系。一方面，兩者之間是有機(jī)統(tǒng)一的，是有著某種相輔相成的內(nèi)在聯(lián)系的。兩者的統(tǒng)一主要表現(xiàn)為雙方的相互依存和互為條件，即只有在政權(quán)取得合法性的基礎(chǔ)上由該政權(quán)制定的法律才具有合法性，而立法者或立法機(jī)關(guān)制定的法律是否合法，就看它們的這一權(quán)力有沒有法律依據(jù)和是否按法律規(guī)定的程序進(jìn)行。另一方面，兩者之間又存在著差別和對立。在韋伯那里，合法性出自對政治權(quán)力的自愿服從。自從韋伯以來，政治合法性得到了廣泛的認(rèn)同。哈貝馬斯認(rèn)為，合法性是指一種政治秩序值得被人們所承認(rèn)：“合法性意味著，對于某種要求作為正確的和公正的存在物而被認(rèn)可的政治秩序來說，有著一些好的根據(jù)。一個合法的秩序應(yīng)該的到承認(rèn)的價值--這個定義強(qiáng)調(diào)了合法性乃是某種可爭論的有效性要求，統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定性也依賴于自身在事實(shí)上的被承認(rèn)” 。李普塞特則認(rèn)為，“所謂合法性，也可以說社會的組織機(jī)構(gòu)自認(rèn)為以及被認(rèn)為是正確和正當(dāng)?shù)某潭取�，“是指政治系統(tǒng)是人們產(chǎn)生和堅(jiān)持現(xiàn)存制度是社會的最適宜制度之信仰的能力” 。阿爾蒙德也提出：“如果一個社會中的公民都愿意遵守當(dāng)權(quán)者制度和實(shí)施的法規(guī)，而且還不僅僅因?yàn)槿舨蛔袷鼐蜁�受懲處，而是確信遵守是應(yīng)該的，那么這個政治權(quán)威就是合法的” �？梢�，政治意義上的合法性與法律上的合法性是有差別的，前者指的是公眾對政治權(quán)力的認(rèn)同和自愿服從，而后者僅僅意味著權(quán)力的存在、運(yùn)用必須依據(jù)法律，符合法律，與法律不抵觸。下面，我們再對兩者之間的關(guān)系作進(jìn)一步的闡釋和說明。

　　（一）政治合法性與法律合法性的統(tǒng)一

　　1、政治合法性是法律合法性的基礎(chǔ)和前提

　　把政治合法性作為法律合法性的基礎(chǔ)和前提，是基于對民主與法治的認(rèn)識，特別是基于民主是法治的政治基礎(chǔ) 的認(rèn)識。在現(xiàn)代政治生活中，民主制作為一種合理性的制度和程序得到了普遍的接受和認(rèn)可。因此，民主化才成為各國政治發(fā)展的共同趨勢。這可以從以下兩點(diǎn)來說明：

　　首先，民主是法治產(chǎn)生的依據(jù)。只有確立了民主作為一種國家形式，只有采用了民主的方式去治理政治生活，法治才會出現(xiàn)。而只有當(dāng)法治出現(xiàn)之后才可能進(jìn)入對法的合法與否的討論。

　　其次，民主的程序保證了法的合法性的產(chǎn)生。民主政治是一種程序政治，它要求各政治主體必須依照既定的規(guī)則和程序參與政治。由于各政治主體的利益不同，必然出現(xiàn)政治期望和政治目標(biāo)的沖突，而民主政治要求按照既定的規(guī)則和程序行使權(quán)利，從而創(chuàng)造了一個公平、穩(wěn)定、合理的環(huán)境來主張自己的權(quán)利。因此，對于法的產(chǎn)生，只有基于正當(dāng)程序產(chǎn)生的法才是合法的法。否則，如果沒有民主的程序，則無法保障正當(dāng)程序的產(chǎn)生。

　　2、法律合法性是政治合法性的限度和保障

　　法律代表了社會公意，遵從法律就能夠獲得社會的普遍認(rèn)可和服從。近代以來，隨著民主觀念日益深入人心，遵循法律已經(jīng)成為政治合法性的最重要限度和保障，即政治權(quán)力必須獲得法律上的支持才具有合法性。這主要是因?yàn)�，國家法律是最起碼、最基本、最必要的社會價值規(guī)范，是人類價值共識的最底線要求，違背法律必將陷于不義和不道德而為社會所拒斥。因此，古典憲政理論和新憲政理論都強(qiáng)調(diào)：政治權(quán)力不論大小都必須遵循憲政制度的制約。亨廷頓在論及政治現(xiàn)代化的權(quán)威合理化是也指出：現(xiàn)代政治社會的有效建立，“意味著政府是人的產(chǎn)物而不是自然或上帝的產(chǎn)物，秩序井然的社會必須有一個明確的來源于人民的最高權(quán)威，對現(xiàn)存法律的服從優(yōu)先于履行其他任何責(zé)任�！� 我國學(xué)者馬寶成也提出，現(xiàn)代政治權(quán)力是一種受規(guī)則約束的權(quán)力，其合法性首先強(qiáng)調(diào)的是對規(guī)則的遵從。這主要表現(xiàn)在兩個方面：一是政治權(quán)力主體的產(chǎn)生方式與選舉制度和罷免制度緊密相連；
二是政治權(quán)力的運(yùn)作是嚴(yán)格受到憲法和相關(guān)法律約束的。違背憲法和相關(guān)法律就意味著政治合法性的喪失。因此，其根本的合法性基礎(chǔ)是來源于規(guī)則--憲政制度，也就是說，政治權(quán)力的獲得和運(yùn)作必須是在憲政制度的框架約束下進(jìn)行的 。由此可以看出，遵循法律合法性是政治合法性的限度和保障這一點(diǎn)是普遍認(rèn)可的，是最起碼、最基本的要求。如果說法律是公共意志的表達(dá)，那么公意才是政治合法性的更深層基礎(chǔ)。

　�。ǘ�）政治合法性與法律合法性的沖突

　　黨的十五大提出了依法治國的方略，將我國政治體制改革進(jìn)程納入了憲法法律的范圍和軌道，凸顯了以憲法或法律的方式推進(jìn)政治體制改革的路徑和特征。這標(biāo)志著我黨在政治體制改革方面采取了更加穩(wěn)妥、更加符合憲政發(fā)展要求的改革方式，是執(zhí)政黨在政治上、法治上更加理性和成熟的體現(xiàn)。但由于目前我國正處于社會急劇轉(zhuǎn)型時期，隨著政治體制改革的發(fā)展，許多基層地方和黨組織在基層民主建設(shè)方面的不斷改革和創(chuàng)新，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　就必然會在一定程度上突破原來的一些的規(guī)定和做法，因此，就必然和已有的規(guī)矩發(fā)生矛盾。因此，政治合法性與法律合法性之間的沖突彰顯得尤為突出，主要表現(xiàn)在：

　　1、政治發(fā)展總是超前于法律合法性，法律合法性往往滯后于政治合法性

　　從一般的意義上講，“政治發(fā)展”意味著一個社會的政治系統(tǒng)為適應(yīng)社會的需要而對自身的結(jié)構(gòu)、功能和活動方向作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，從而更有效地順應(yīng)社會的發(fā)展并實(shí)現(xiàn)自身的更新。通常講的“法治”，是使法律在社會關(guān)系的調(diào)節(jié)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，樹立法律的至上權(quán)威。但實(shí)際上，法治最本質(zhì)的精神和內(nèi)容是憲政，即公民對政府權(quán)力的約束和監(jiān)督，以及政府嚴(yán)格按照憲法和法律作為或不作為，從而保護(hù)公民權(quán)利促進(jìn)社會福利。為了適應(yīng)中國自身政治發(fā)展的需要，中國正在進(jìn)行民主政治建設(shè)。但由于目前現(xiàn)實(shí)社會生活中民主制度的不健全，人民當(dāng)家做主管理國家和社會的權(quán)利在某些方面還沒有得到充分實(shí)現(xiàn)，對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行制約和監(jiān)督的有效機(jī)制也有待進(jìn)一步完善，公民有序的政治參與尚需擴(kuò)大等等都需要法律的不斷完善和及時修改補(bǔ)充。由于法律本身存在一定的缺陷，滯后于政治的發(fā)展因而兩者之間的矛盾沖突就不可避免。比如，法律的規(guī)定不符合中國的國情或已陳舊，難以為人們所接受；
法律的規(guī)定混亂，各種法律之間就同一問題的規(guī)定互相矛盾；

司法腐敗問題日益嚴(yán)重，司法獨(dú)立和司法公正沒有有效的制度保障等；
權(quán)力制約機(jī)制不足導(dǎo)致吏治腐敗愈演愈烈，等等。

　　2、政治發(fā)展要求突破法律合法性，法律合法性限制政治合法性

　　在特定情況下制定的法律，當(dāng)立法權(quán)限和程序尚無明確的法律規(guī)定時，或客觀情況發(fā)生了巨大變化導(dǎo)致原有法律規(guī)定明顯已不能適應(yīng)時，學(xué)術(shù)界把此稱為“良性違憲”。比如我國改革開放初期一些省市制定的與當(dāng)時憲法不符的地方性法規(guī)。又如近些年來在推進(jìn)基層民主建設(shè)的進(jìn)程中，出現(xiàn)了一些地方探索選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的情況，這和憲法中選民選出代表、再由代表選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的要求不符。雖然在實(shí)行"直選"試驗(yàn)的地方，群眾普遍反映良好，有很高的參與積極性，實(shí)踐效果也是很不錯的，但與現(xiàn)行的法律規(guī)定卻又存在著抵觸和沖突。

　　三、政治合法性與法律合法性之間矛盾沖突的調(diào)適

　　在辯證法看來，任何事物都處于發(fā)展變化的過程之中，世界上沒有絕對靜止不變的事物。如此看來，政治合法性與法律合法性之間的統(tǒng)一與一致也只是相對的、暫時的，矛盾與沖突才是絕對的、經(jīng)常的。因而，我們只能在絕對的運(yùn)動和發(fā)展中追求相對的平衡和穩(wěn)定，在絕對的矛盾與沖突中追求相對的統(tǒng)一與一致。由此看來，對于政治合法性與法律合法性之間的統(tǒng)一與一致的理解，就不應(yīng)當(dāng)是僵死的、靜止的或一成不變的，而應(yīng)當(dāng)理解為過程中、變動中的統(tǒng)一與一致，簡言之，也就是要確立一種政治合法性與法律合法性之間的“動態(tài)統(tǒng)一”觀，只有這樣，才能正確地認(rèn)識和對待改革實(shí)踐中不斷出現(xiàn)的這種類似的矛盾與沖突，才能對這些矛盾與沖突進(jìn)行及時有效的調(diào)適，才能使社會主義民主政治建設(shè)和法制建設(shè)得到健康發(fā)展。據(jù)此，我們提出以下幾點(diǎn)解決問題的基本思路：

　　（一）從總體上講，政治改革必須在現(xiàn)有憲法和法律的框架內(nèi)進(jìn)行

　　法律是政治權(quán)力主體意志的體現(xiàn)，是政治權(quán)力主體實(shí)現(xiàn)一定的政治目的的工具，它具有規(guī)范性、秩序性、穩(wěn)定性等特點(diǎn)。潘維認(rèn)為：“政治改革的導(dǎo)向有兩種選擇，一是民主化，二是法治化。二者總有先有后，世界上從未有哪個國家能夠二者同時兼得。民主與法治是可以兼容的，但民主化和法治化兩個過程卻從未共生，因?yàn)槎�者的操作方向不同，無法兼容。以法治為導(dǎo)向、以吏治為核心進(jìn)行政治體制改革，比較適合中國特點(diǎn)”。他認(rèn)為未來中國政體改革的方向是建立咨詢型法治政體，這種咨詢型法治政體的特點(diǎn)之一就是強(qiáng)調(diào)“法律”作主（rule of law ），拒絕“人民”做主（rule of the people）；
強(qiáng)調(diào)法的正義性，因而特別重視“法律面前人人平等” 。雖然筆者不是完全贊同潘維先生說法，但基層民主政治的實(shí)現(xiàn)，必須借助法律使其程序化和規(guī)范化，這是確定無疑的。正如鄧小平所強(qiáng)調(diào)的：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化” 。

　　黨的十五大以黨內(nèi)最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的形式鄭重確認(rèn)了依法治國的方略，標(biāo)志著中共第一次正式提出治理國家的基本方略是法治，即依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)管理社會事務(wù)，保證國家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行 。依法治國就必然要求“保證人民代表大會及其常委會依法履行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能”，也就要求黨的領(lǐng)導(dǎo)從行政性的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N制度化的政治領(lǐng)導(dǎo)，即要在憲法與法律的范圍內(nèi)，充分尊重和利用現(xiàn)存的制度安排和合法程序，積極主動地履行制定施政綱領(lǐng)、提名和推選國家機(jī)關(guān)候選人、動員選舉和投票、組織政府、實(shí)施政綱、把黨的意志變?yōu)閲�家意志等綜合政治功能 。因此，各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政治改革實(shí)踐，也必須納入憲法和法律的框架內(nèi)進(jìn)行，這是我國民主政治建設(shè)的總體要求，也是使民主制度化、法律化的具體體現(xiàn)。

　　（二）在改革實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)允許政治與法律之間有一個緩沖帶，要允許試驗(yàn)

　　誠如前不久受邀為中共中央政治局集體學(xué)習(xí)做專題講解的華中師范大學(xué)教授徐勇所言：“胡錦濤總書記在政治局學(xué)習(xí)時的講話提到了擴(kuò)大基層民主，既然是擴(kuò)大，那就要有擴(kuò)大的空間。問題延伸到了哪個層面，民主就要擴(kuò)大到哪個層面”，“一方面是內(nèi)容上擴(kuò)大，另一方面形式上也可以擴(kuò)大” 。具體地講，現(xiàn)階段一方面應(yīng)當(dāng)著眼于完善基層民主的形式，另一方面應(yīng)當(dāng)致力于深化基層民主的內(nèi)容，只有從形式到內(nèi)容都得到充實(shí)、提高，基層民主才能不斷“擴(kuò)大”。

我們認(rèn)為，從形式上看，為完善農(nóng)村基層民主的形式，當(dāng)前亟待由全國人大制定一部與《村民委員會組織法》配套的《村民委員會選舉法》（前者為實(shí)體法，后者為程序法），或者對《村民委員會組織法》進(jìn)行必要的修改，以對村委會選舉進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范，使農(nóng)村基層民主循此途徑得以“擴(kuò)大”。

從內(nèi)容上看，盡管從總體上講，中國在更高層次開展直接選舉的條件尚不成熟，但不應(yīng)排除在一些經(jīng)濟(jì)社會水平較高或發(fā)展?fàn)顩r比較特殊的地方，這樣的條件正在成熟或接近于成熟。近年來，一些地方突破憲法和地方政府組織法關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長間接選舉的規(guī)定，大膽進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉試點(diǎn)，效果雖然不錯，獲得了不少好評，卻因?yàn)橹苯由嫦印斑`法”，顯得敏感而又尷尬。但是，我們不能簡單粗暴地否認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選試點(diǎn)的探索價值，畢竟提高直接選舉的層次，從長遠(yuǎn)看是擴(kuò)大基層民主的一個必然趨勢，正如溫家寶總理所言：“群眾通過基層的直接民主形式管理好一個村，將來就可管好一個鄉(xiāng)，管好一個鄉(xiāng)以后，將來就可管好一個縣、一個省，真正體現(xiàn)國家是人民當(dāng)家作主” 。

　　而且，不可否認(rèn)，目前我國的法律法規(guī)關(guān)于政治制度的一系列規(guī)定，的確也存在著由于政治改革滯后而導(dǎo)致法律法規(guī)滯后的情況。因此，就推進(jìn)基層民主政治而言，應(yīng)該允許在一定范圍內(nèi)突破法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定而進(jìn)行試點(diǎn)和試驗(yàn)，實(shí)際上當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)改革也是如此。試問從聯(lián)產(chǎn)承包制以及此后一系列重大改革，哪一步不是突破法律法規(guī)制度的？事實(shí)上，任何法律并不是從一開始就十分完備的，而只能在實(shí)踐中不斷發(fā)展和完善�！洞迕裎瘑T會組織法》的形成過程就是如此。自1987年試行到1998年正式頒布，村委會選舉根據(jù)各地選舉中發(fā)生的問題和群眾創(chuàng)造的新經(jīng)驗(yàn)得以規(guī)范、推廣、落實(shí)。1998年正式頒布的《村民委員會組織法》增加了村民直接提名候選人、實(shí)行差額選舉、無記名投票、設(shè)立秘密寫票處、公開計(jì)票、選舉結(jié)果當(dāng)場公布等規(guī)定，并增加了對選舉違法行為進(jìn)行處理和罷免村民委員會成員的程序等條款。直到今天，《村民委員會組織法》還有待進(jìn)一步完善。據(jù)報道，現(xiàn)有法律法規(guī)的兩大“代表作”，《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》的修改，均被列入今年全國人大常委會的立法計(jì)劃�！恫t望》新聞周刊從相關(guān)部門獲悉，國務(wù)院法制辦已在民政部建議稿的基礎(chǔ)上基本完成這兩個修訂草案，全國人大內(nèi)司委對此表示認(rèn)可，并已在今年10月建議全國人大常委會適時審議 。

　　那么，究竟應(yīng)當(dāng)如何如何評價地方和基層進(jìn)行的基層民主創(chuàng)新嘗試？最近，中央黨校教授王長江在《學(xué)習(xí)時報》發(fā)表了題為“鄭重對待地方和基層的民主創(chuàng)新”的文章，認(rèn)為對此應(yīng)慎重對待，不要輕易否定 。因?yàn)閺囊欢ㄒ饬x上說，創(chuàng)新就是突破原來不合理的規(guī)定和做法，因此，必然和已有的規(guī)矩發(fā)生矛盾。在習(xí)慣做法上出現(xiàn)突破，似乎還容易為人所理解，分歧可能主要在與法律和黨內(nèi)法規(guī)發(fā)生矛盾的問題上。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)分清兩種不同的情況，區(qū)別對待。一種是，這些做法既明顯地違背法律和黨內(nèi)法規(guī)，又受到廣大群眾和黨員的質(zhì)疑。另一種是，雖然它們與現(xiàn)行法律和黨內(nèi)法規(guī)有一定矛盾，卻得到廣大群眾和黨員的支持。例如，一些地方探索選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，這和憲法中選民選出代表、再由代表選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的要求不符。還有些地方嘗試由黨員直接選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和委員，這和黨章關(guān)于由黨員選舉黨代表、召開代表大會選舉黨委會、再由黨委會內(nèi)部分工產(chǎn)生黨委書記和委員的規(guī)定有矛盾。但是，在實(shí)行這兩種“直選”的地方，公眾普遍反映良好，有很高的參與積極性。怎樣看待這兩種情況？對于前一種，處理起來相對簡單，可以明令禁止。對于后一種，則不能簡單化地處理。受到廣大群眾和黨員的支持和擁護(hù)，說明這種創(chuàng)新符合黨內(nèi)民主和民主政治發(fā)展的大方向，對這種創(chuàng)新，老百姓是認(rèn)可的，簡單叫停往往帶來消極后果�，F(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在這樣的例子：在一些曾經(jīng)有過這類創(chuàng)新嘗試的地方，一旦退回到原來的做法，不少黨員、群眾和干部表示不理解，有的還對我們黨是不是真心搞民主提出了懷疑。這顯然直接損害了群眾對黨的信任。以往的改革實(shí)踐表明，對那些突破了現(xiàn)有規(guī)范、卻受到廣大黨員和群眾歡迎的創(chuàng)新予以支持，并不會損害黨的權(quán)威，反而會加強(qiáng)黨的權(quán)威。因?yàn)橄啾戎�下，群眾更希望我們黨因應(yīng)時代的變化，對那些已經(jīng)明顯落后于時代要求的規(guī)范及時作出調(diào)整 。筆者十分贊同王長江教授的這種見解。必須承認(rèn)，對于當(dāng)前這些百花齊放的試驗(yàn)，與此前中國進(jìn)行的多項(xiàng)偉大的改革試驗(yàn)(如聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制)等一樣，很多來自于地方官員和人民群眾的改革創(chuàng)新沖動和制度設(shè)計(jì)智慧。正如羅崇敏所闡述的，既然是改革，就不可避免地對現(xiàn)有法律和政策有所創(chuàng)新和突破。正如中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所史衛(wèi)民所言，改革的程序，就是先在局部進(jìn)行創(chuàng)新探索，然后歸納總結(jié)形成配套方案予以推廣，最后以法律的形式固定下來 。這大概才是解決問題的切實(shí)可行的出路。

　�。ㄈ�）當(dāng)條件成熟時，從經(jīng)驗(yàn)到政策再從政策上升為法律法規(guī)

　　令人欣慰的是，近些年來，發(fā)自最基層的民主正受到最高層領(lǐng)導(dǎo)的日益重視。2006年11月30日，中共中央政治局集體學(xué)習(xí)，研究我國社會主義基層民主政治建設(shè)。胡錦濤在這次學(xué)習(xí)會上說，“要深入把握新形勢下發(fā)展社會主義基層民主政治的規(guī)律和特點(diǎn)，尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，善于把人民群眾在社會主義基層民主政治實(shí)踐中創(chuàng)造的好經(jīng)驗(yàn)好做法上升為政策，把成熟的政策上升為法律法規(guī)，不斷提高社會主義基層民主政治建設(shè)的水平” 這一段話，尤其值得細(xì)細(xì)體味。

　　實(shí)際上，由好的經(jīng)驗(yàn)做法而到政策再到法律法規(guī)，已經(jīng)構(gòu)成了基層民主的制度化鏈條，從村民自治的實(shí)踐發(fā)展過程來看，就是如此。1980年，廣西宜山縣合寨大隊(duì)（現(xiàn)合寨村）由幾頭耕牛被盜發(fā)端，開展了一場自發(fā)的選舉，制定出村規(guī)民約，實(shí)行治安聯(lián)防。此類基于農(nóng)民的樸素需求而形成的自我管理方式，拉開了中國村民自治和基層民主制度的序幕。農(nóng)民群眾嘗試的這種自我管理、自我教育、自我服務(wù)的組織形式，經(jīng)各級黨和政府總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，就逐步演變成了農(nóng)村基層的群眾自治組織--村民委員會。緊隨村民自治之后，城市里也在發(fā)生類似的變革。隨著“單位人”向“社會人”演進(jìn)，原來由政府和單位承擔(dān)的許多社會服務(wù)性功能，逐步向城市居民生活的社區(qū)轉(zhuǎn)移，城市社區(qū)和居委會的功能和地位不斷加強(qiáng)，城市社區(qū)的基層民主建設(shè)工作也就逐步開展起來。于是，村民委員會和城市居民委員會制度一并首次寫入了1982年通過的新憲法。隨后20多年，一系列旨在規(guī)范和推進(jìn)基層民主建設(shè)的法律法規(guī)相繼出臺。最有代表性的便是1987年試行、1998年修改后正式實(shí)施的《村民委員會組織法》和1989年通過的《城市居民委員會組織法》。當(dāng)然，“好經(jīng)驗(yàn)好做法”上升到“法律法規(guī)”，中間還有以文件表達(dá)的“成熟的政策”。如在1982年新憲法到1987年《村民委員會組織法（試行）》期間，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　便有中共中央和國務(wù)院1986年9月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》等文件。

　　可見，由群眾實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)做法而到政策再到法律法規(guī)，構(gòu)成了基層民主的制度化鏈條。因此，要改變現(xiàn)有法律產(chǎn)生的方式，不是由少數(shù)人關(guān)起門來東抄西拼，而是使之真正按照民主程序和通過自下而上的方式產(chǎn)生，把人民群眾在社會主義基層民主政治實(shí)踐中創(chuàng)造的好經(jīng)驗(yàn)好做法上升為政策，再把成熟的政策上升為法律法規(guī)。中央黨校教授王長江在“鄭重對待地方和基層的民主創(chuàng)新”一文中也提出建議，在不同的地區(qū)，劃出一些條件適合的地方，進(jìn)行試點(diǎn)。試點(diǎn)可以根據(jù)自愿申請的原則，由中央統(tǒng)一規(guī)劃。在試點(diǎn)內(nèi)，允許根據(jù)改革的需要，對現(xiàn)有規(guī)定乃至黨章的條款有所突破，其他地方則暫不允許效仿。近年來已經(jīng)進(jìn)行了這類嘗試的地方，可以經(jīng)過評估，列入試點(diǎn)。由中央的上述專門機(jī)構(gòu)指導(dǎo)試點(diǎn)的工作，然后在試點(diǎn)基礎(chǔ)上積累經(jīng)驗(yàn)，加以總結(jié)，作為修改現(xiàn)有黨規(guī)黨法的依據(jù)，再出臺新的制度和規(guī)范來普遍實(shí)行 。

　　當(dāng)然，任何法律的修改都是慎重的，“可改可不改的不改”是一條準(zhǔn)則，以利于保持法律的穩(wěn)定性，但“當(dāng)改而不改”也具有相當(dāng)危險性，在根本上滯后于社會發(fā)展，對于法治民主的進(jìn)步?jīng)Q非善事。村民自治近年來蓬蓬勃勃地開展，不僅僅使農(nóng)民的民主權(quán)利意識得到了訓(xùn)練，它也具有了社會層面的價值。所以，草根民主的發(fā)展，不僅僅需要法律的遞進(jìn)，也需要其他民主的遞進(jìn)，如此方能形成合力，促使民主和法治建設(shè)中國社會各個領(lǐng)域不斷推向前進(jìn)。

　�。ㄋ模┱�治和法律都必須以人民根本利益為最高原則

　　一個合法的政治社會，首先應(yīng)基于人民的同意，這種同意應(yīng)在人們?yōu)榻�立國家政�?quán)的政治約定中得到反映，而這種約定通常用法律及其制度的形式表達(dá)出來。如果一種法律及其制度不能體現(xiàn)人民的意志，那么它就達(dá)不到民主政治的要求；
如果一種法律及其制度不能體現(xiàn)執(zhí)政黨的主張與人民意志的統(tǒng)一，這個黨就承擔(dān)不起領(lǐng)導(dǎo)人民群眾治理國家的歷史使命。在現(xiàn)代政治學(xué)研究中，有學(xué)者認(rèn)為，實(shí)行多數(shù)人統(tǒng)治的現(xiàn)代民治政體，應(yīng)該體現(xiàn)兩個方面的要求，一是凡在一個國家之內(nèi)，全體人民的意見在重要政策上能有一點(diǎn)操縱的力量；
二是在一定的目的一定的手續(xù)上須按照法律上所規(guī)定的行為行事 。這里提出的要使人民的意見在決定政策時具有影響力，實(shí)質(zhì)上就是要求政治制度能夠把全體人民的公共利益轉(zhuǎn)化為國家意志；
這里提出的要按法律規(guī)定行事，實(shí)質(zhì)上就是要求政治制度能夠貫徹執(zhí)行代表公共利益的法律。

　　中國社科院的白鋼教授認(rèn)為，政治體制不是通過頒布法律就必然獲得合法性的，也不是按照一定的法律規(guī)范活動就必定具有合法性。社會大眾對政權(quán)的認(rèn)同和忠誠并非統(tǒng)治者單向作用的結(jié)果，更非依靠強(qiáng)力威脅就能達(dá)成，而是取決于政治體制的價值與其成員的價值是否一致 。因此，合法性一方面取決于政府的活動，包括國家政權(quán)為強(qiáng)化自己的統(tǒng)治地位而運(yùn)用意識形態(tài)的、法律的和道德倫理的力量為自身所作的種種論證，另一方面其更為實(shí)質(zhì)的內(nèi)容是國家政權(quán)在大眾當(dāng)中產(chǎn)得了廣泛信任和忠誠，從而使人自覺地把對政府的服從當(dāng)做自己的義務(wù)。這就需要政治制度不僅要有合法的外在形式和程序，更要有內(nèi)在的道義價值。而在筆者看來，兩者統(tǒng)一的結(jié)合點(diǎn)就是以人民利益為最高原則。

　　因此，在解決改革實(shí)踐中發(fā)生的政治合法性與法律合法性的矛盾時，我們就必須堅(jiān)持以人民利益為最高原則來加以認(rèn)識和處理。從實(shí)際情況看來，自從四川遂寧市步云鄉(xiāng)的直選鄉(xiāng)長一經(jīng)產(chǎn)生，就不斷地有人就指責(zé)鄉(xiāng)長直選不合法，不應(yīng)加以推廣。步云的選舉確有違憲之嫌，因?yàn)槲覈鴳椃ǖ谝话倭阋粭l規(guī)定“地方各級人民代表大會分別選舉并且有權(quán)罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長”。那么，如何來看待直選鄉(xiāng)長的“不合法性”問題？ 筆者認(rèn)為，直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是中國民主發(fā)展的必然趨勢。早在1984年4月16日，鄧小平在會見香港特別行政區(qū)基本法起草委員會委員時的講話中就談到：大陸在下個世紀(jì)，經(jīng)過半個世紀(jì)以后可以實(shí)行普選。但是普選不可能一蹴而就，它必須漸進(jìn)地進(jìn)行。就像中國的經(jīng)濟(jì)體制改革一樣，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直選正是邁向普選的第一步。從政治哲學(xué)的角度來看，法律與政治發(fā)展之間是-種動態(tài)的平衡。法律一方面穩(wěn)定了政治，另一方面亦會落后于政治發(fā)展。在法律落后于政治發(fā)展的情況下，我們決不能以落后的法律阻礙改革的進(jìn)行。因此，在我們看來，就合法性而言，最重要的是忠于法律的精神與原則，而具體的法規(guī)是可以變化發(fā)展的。最好的法律也不可能一成不變。在這個意義上說，“直選”與憲法的“一切權(quán)力屬于人民”的精神是完全-致的，而且甚至可以說“直選”更接近于憲法的精神 。

　　總之，我們認(rèn)為，當(dāng)前中國民主政治建設(shè)形勢較好，機(jī)會難得，擴(kuò)大基層民主，保證群眾直接行使民主權(quán)利大有可為。這將有助于改變“地方權(quán)力自上而下賦予、權(quán)力者自下而上負(fù)責(zé)”（以及由此導(dǎo)致的“問題出在地方，矛盾上交中央”）的現(xiàn)狀，改變基層組織權(quán)力合法性的來源，改善地方政府、人大機(jī)關(guān)和群眾自治體系之間的關(guān)系，形成胡錦濤總書記強(qiáng)調(diào)的基層利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制，從而有利于建立良好的基層社會政治生態(tài)，使“問題在基層解決，矛盾在地方消化”，從而有利于社會的和諧與穩(wěn)定。

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　　來源：《政治與法律》2007年第6期

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