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張鳴:曾經(jīng)有過的權(quán)力柵欄

發(fā)布時(shí)間:2020-06-08 來源: 人生感悟 點(diǎn)擊:

  

  一個(gè)哲人說過,權(quán)力就像是獅子老虎,要想讓它不為害,必須將它關(guān)進(jìn)籠子里。權(quán)力需要制衡,這是一個(gè)并非現(xiàn)代社會才知道的道理,古人也知道。中國古代,自秦漢以來的帝制國家,有著同時(shí)代世界上最發(fā)達(dá),也最龐大的官僚機(jī)器,在多數(shù)的時(shí)候,這個(gè)國家也是一個(gè)幅員遼闊的大一統(tǒng)帝國,這樣一個(gè)龐大帝國的制度設(shè)計(jì),如果沒有權(quán)力制衡的考慮,顯然是不可想象的。

  制度上的權(quán)力制衡,主要體現(xiàn)在官僚體系上面,而對于官僚群體之上的皇權(quán),雖然說不可能一點(diǎn)沒有權(quán)力的限制,但主要不體現(xiàn)在制度上。下層老百姓,在自己的戲劇中,曾經(jīng)憑想象在帝王將相群里,安設(shè)過“制約”皇帝的人和他們手中的兵器,比如楊家將故事里,八賢王和他手中的凹面金锏,說唐故事里,程咬金和手中的斧子,戲劇《大保國》里徐國公手里的銅錘等等,這些人是前朝功臣或者功臣之后,手中的家伙,受過先皇的敕封,可以上管君,下管臣。因此,皇帝對他們也忌憚三分。但在實(shí)際上,這種人和兵器并不存在,所謂皇權(quán)的限制,應(yīng)該是一種情勢上的作用,比如,作為統(tǒng)治意識形態(tài)的禮教,其最高的話語權(quán),并不一定掌握在皇帝手里,也就是說,皇帝可以是最高的政治權(quán)威,但不可能同時(shí)又是“理論”權(quán)威,而士大夫往往認(rèn)為自己才是儒家經(jīng)典的正牌闡釋者,因而經(jīng)常利用這個(gè)身份,對皇帝所作所為說三道四,直到清代,來自異族的皇帝才蠻橫地宣布士大夫沒有這個(gè)權(quán)力,但并沒有得到士庶輿論的真正認(rèn)可。另一方面,皇帝雖然自稱天子,但在大家眼里,皇帝其實(shí)也是肉身凡胎,并無神異,老天也不總是照顧自己的“兒子”,做不好,上天一樣降罰,所謂的天災(zāi)人禍,地震日食,因此,即使貴為天子,一樣要對彼岸世界的神靈,有所敬畏。同樣,作為中國人宗教意識中很重要的祖先崇拜,也會對皇帝的行為形成制約,即使不害怕祖宗顯靈降災(zāi),也要顧慮違背祖宗家法帶來政治震蕩。另外,在技術(shù)層面上,官僚體系,只要這個(gè)體系的首領(lǐng)思有所為,也完全可以對皇帝的意志形成障礙,比如,表面上服從皇帝的意見,但執(zhí)行過程中以技術(shù)緣由將之消解,或者委婉地告訴皇帝,實(shí)行這些意見的條件是什么,暗示條件根本不具備等等。不過,這些限制都不是制度和法律上的,雖然說,在許多朝代,都設(shè)有專門給皇帝提意見的諫官,但是,這些諫官的性質(zhì)其實(shí)屬于皇帝的侍從,他們的意見,至多有拾遺補(bǔ)闕的作用,一般不可能左右皇帝的意志,而且很容易因?yàn)樘嵋庖娪|犯皇帝而丟官。理論上,皇帝只要什么都不在乎,不在乎祖宗傳下來的江山社稷,想干什么,多半沒有制度上的嚴(yán)格障礙。只是,在歷史上,這種什么都不在乎的皇帝并不多見,因此,即便是情勢上的制約,也有一定的效用。

  大體上講,官僚制度內(nèi)部的權(quán)力制衡,主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是以監(jiān)察權(quán)來制約行政權(quán);
二是文武分治,以文制武,我下面單講前一點(diǎn)。

  官僚體系的監(jiān)察權(quán)的分置,屬于中國古代制度的獨(dú)創(chuàng),近代孫中山的五權(quán)制政府的設(shè)想,還將監(jiān)察權(quán)當(dāng)做一個(gè)單元考慮在內(nèi),作為現(xiàn)代制度設(shè)計(jì)汲取傳統(tǒng)要素的一種嘗試。

  監(jiān)察機(jī)構(gòu)廣義上說,包括針對行政體系的御史和針對皇帝的諫官,狹義則單指御史臺。作為跟行政體系抗衡的力量,除了宋代之外,真正發(fā)揮效用的,也就是御史,因此,諫官可以暫時(shí)忽略。御史之名起源于先秦,但真正作為制度運(yùn)作起來,還是秦漢。從秦漢的御史臺到明清的都察院,一直都是朝政中一個(gè)不可或缺的平衡力量。

  跟現(xiàn)代西方政治制度的權(quán)力分立不同,監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系,不是相互制約的關(guān)系,而是一個(gè)看住另一個(gè),在制度上,監(jiān)察御史的職責(zé)就是監(jiān)督行政官員,而后者則對前者無權(quán)說三道四,也就是說,御史有權(quán)彈劾行政官員,但行政官員卻無權(quán)對御史的不當(dāng)行為進(jìn)行反制,對御史的處罰,嚴(yán)格來說,只有皇帝有權(quán)做,也就是說,行政部門的人即使位高權(quán)重,若想制裁監(jiān)察人員,也必須通過皇帝之手。行政和監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間的制衡,跟它們之間的結(jié)構(gòu)性大小差距有關(guān)。

  相對于龐大的行政體系而言,監(jiān)察機(jī)構(gòu)很小,小到不成比例。西漢時(shí)期,單一個(gè)丞相府,所屬官員可以上千,但整個(gè)御史臺,正式官員也不過幾十人,加上附屬人員,也不過上百,他們的規(guī)模比例,是野牛和牛虻之間的關(guān)系,彼此的作用,也類似野牛和牛虻。古代中國的行政機(jī)構(gòu),權(quán)限要比現(xiàn)代國家的行政機(jī)構(gòu)廣泛得多,不僅治安、民政、稅收,基層甚至還要承擔(dān)復(fù)雜司法訴訟和道德教化職責(zé)。但是,監(jiān)察部門則只管監(jiān)督行政官員的行為有無違法,只是在中央層面上,有部分的司法審核權(quán),可以參與大案要案的審理。行政機(jī)構(gòu)雖然權(quán)力很大,但必須忍受監(jiān)察機(jī)構(gòu)的叮咬,反過來,這種叮咬對行政機(jī)構(gòu)的一些人起作用,但卻很難撼動(dòng)整個(gè)機(jī)構(gòu)。制衡,就這樣實(shí)現(xiàn)了。

  御史的工作效率是不容置疑的,雖然說未必可以真正遏制腐敗,保證官員的忠誠,但畢竟在每個(gè)王朝的正常年景,維持了政治機(jī)器的大體平衡,官員干點(diǎn)見不得人的事,首先會忌憚?dòng)返膹椲。御史工作的有效性,來源于其工作的方式——聞風(fēng)彈奏。這種方式一方面免去了御史彈劾取證的麻煩(如果都要證據(jù)確鑿,那么以監(jiān)察機(jī)構(gòu)那么少的人手,古代那么落后的技術(shù)手段,估計(jì)一年也做不了幾個(gè)案子),一方面則暗中使御史的工作跟社會輿論發(fā)生了關(guān)聯(lián)。事實(shí)上,如果監(jiān)督發(fā)生在官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部,盡管行政和監(jiān)察部門互不統(tǒng)屬,但監(jiān)督權(quán)很容易變成分肥權(quán),握有行政資源的官員畢竟有這個(gè)可能,將監(jiān)察御史收買,使監(jiān)督失效。但是,社會輿論,處在體制之外,收買很難奏效。雖然古代的所謂輿論,不是媒體,也不是百姓的意見,只是士大夫的月旦之評,以及他們就某個(gè)具體事務(wù)的專門反映。這種輿論跟監(jiān)察機(jī)構(gòu)的結(jié)合,卻在很大程度上保證了監(jiān)督的效率。御史分巡各地,基本的工作,就是收集士大夫的意見,留心士庶輿論。所謂士大夫者,就是退休和候補(bǔ)的官員,往往跟中央政府中人乃至皇帝有著千絲萬縷的聯(lián)系,多種渠道的聯(lián)系,御史當(dāng)然屬于最通暢的一種意見反饋渠道,如果有御史出于各種原因,不將輿論反映的意見轉(zhuǎn)達(dá)上去,那么,別的御史則會做,而且這樣做不算越權(quán),一旦自己分管地方的事,讓別人管了去,那么這對于御史來說,屬于失職,烏紗帽就有危險(xiǎn)。

  監(jiān)察人員,始終存在著被行政機(jī)構(gòu)收買的危險(xiǎn),從而將監(jiān)察變成了分肥,也就是說,行政官員通過渡讓一部分行政資源,把監(jiān)督消解于無形。正因?yàn)橛羞@樣的危險(xiǎn),凡是派往各地常駐的監(jiān)察官,往往效用不佳。因?yàn)槌qv所產(chǎn)生的時(shí)間和空間效果,往往會使監(jiān)察和行政權(quán)力關(guān)系發(fā)生變異。漢武帝時(shí)將各個(gè)郡國分成若干個(gè)州,每州派刺史一名,就地監(jiān)察,然而,時(shí)間一長,刺史就變成了凌駕于郡國之上的行政官員,所以東漢后期,刺史干脆演變成州牧,正式成為郡國之上的一級行政主管官員,不僅喪失了監(jiān)督地方的原意,反而強(qiáng)化了地方的分立傾向,直至演成諸侯割據(jù)的局面。

  另一個(gè)不成功的案例是明朝的巡按制度。巡按屬于中央派駐各省的監(jiān)察官員,為了防止巡按與駐地官員勾結(jié),規(guī)定每年輪換,但一年之期,已經(jīng)足以令巡按跟駐地官員達(dá)成分享權(quán)力的默契,因此,在事實(shí)上,各省的巡按雖然級別低(七品),但卻跟二、三品的布政使和按察使一道被視為省級長官,地位高了,監(jiān)督的作用卻降了很多,最后不得不取消。

  明代的監(jiān)察,在皇帝看來,只有身邊的太監(jiān)最為可靠,于是這些人就被派下去了。可是,最受皇帝信任的太監(jiān),雖說身體關(guān)鍵零件少了,但貪心一點(diǎn)都不少,只要被派下去,就無師自通地把監(jiān)督化為分肥的契機(jī),打著皇帝的名義,為自己撈足了好處。明代宦官機(jī)構(gòu)二十四監(jiān),權(quán)力最大的是司禮監(jiān),因?yàn)槟抢锏奶O(jiān)可以替皇帝批奏折,最實(shí)惠的卻是御馬監(jiān),御馬監(jiān)里的太監(jiān),官階都跟當(dāng)年的孫猴子差不多(估計(jì)當(dāng)年吳承恩寫這個(gè)情節(jié),有諷刺太監(jiān)之意),但權(quán)勢可不小,不僅掌握著調(diào)兵遣將的令牌兵符,而且可以向外派監(jiān)軍。軍隊(duì)多了監(jiān)軍,長官無所謂,但是小兵倒霉,因?yàn)橛侄嗔艘粋(gè)喝兵血的。時(shí)人寫道:“監(jiān)視之設(shè),止多一扣餉之人。監(jiān)視之欲滿,則督撫鎮(zhèn)道皆有所恃矣。故邊臣反樂于有監(jiān)視,功易飾,敗易掩也。上(指皇帝)性多疑,有監(jiān)視,又有監(jiān)視監(jiān)視者,多一人有一人之費(fèi),窮邊士卒,何不幸一至于此!保钍柯敚骸队裉盟C記》)

  歷史上,最差的權(quán)力制約方式,就是地方行政權(quán)的三分,事情發(fā)生在明代。明代繼承了元朝的地方建制——行省制度,對于元朝蒙古帝國這種軍事帝國來說,行省的劃分,還差強(qiáng)人意,但是對于以農(nóng)耕人為主的明朝而言,行省實(shí)在是太大了。奇怪的是,明初的統(tǒng)治者在制度設(shè)計(jì)的時(shí)候,沒有考慮恢復(fù)過去的州郡,而是維持行省,然后在地方行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置上打主意。他們撤銷了元代的行中書省,代之以行政權(quán)三分——分設(shè)布政使司,長官布政使,分管民政和財(cái)政;
提刑按察使司、長官按察使,負(fù)責(zé)刑獄訴訟;
都指揮使司、長官都指揮使,負(fù)責(zé)一省駐軍隊(duì)管理訓(xùn)練。三個(gè)機(jī)構(gòu)各自為政,互不統(tǒng)屬。原本的打算是讓它們互相監(jiān)督,互相制約,相互牽制,避免尾大不掉,地方專權(quán)。然而,三個(gè)機(jī)構(gòu)互相牽制制約的目的倒是達(dá)到了,各個(gè)部門之間的權(quán)力都受到了壓縮,但行政效率卻低到了極點(diǎn),誰也難以單獨(dú)決定一件稍微大一點(diǎn)的事。古代的行政事務(wù),往往是互相牽扯,難分彼此的,按察使負(fù)責(zé)地方的治安,手里卻沒有軍隊(duì),必須借助都指揮使,治安事件的處理,又須跟布政使管轄的地方官協(xié)調(diào),如果需要?jiǎng)佑缅X糧,又需要布政使請示戶部。而中央六部,各有各的“條”,對下面都是條條管理,各管各的業(yè)務(wù),每個(gè)中央部門都得跟三司打交道,彼此交叉,不勝其煩。一個(gè)地方的行政,權(quán)力三分,結(jié)果是三分的權(quán)力,什么都做不了。最后,實(shí)在沒有辦法了,中央只能加派一個(gè)三司之上的總督或者巡撫來,負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

  因此,中國古代政治的經(jīng)驗(yàn)告訴我們,行政權(quán)力的制約和監(jiān)督,比較有效的方式是自上而下的單獨(dú)系統(tǒng)的監(jiān)察,而監(jiān)察權(quán)有效的行使,關(guān)鍵在于社會輿論的存在,監(jiān)察權(quán)變成分肥權(quán),是監(jiān)察機(jī)構(gòu)最大的危險(xiǎn),要想防止這種現(xiàn)象的發(fā)生,監(jiān)察人員的定期輪換是必要的,但最重要的是保證輿論對行政權(quán)和監(jiān)察權(quán)都有制約,用現(xiàn)代社會的話來說,就是要有輿論的第四權(quán)。當(dāng)然,如果所有的權(quán)力機(jī)構(gòu),包括監(jiān)督權(quán),都只對上負(fù)責(zé),對最高位置的一個(gè)人負(fù)責(zé),那么只要身處這個(gè)地位的人不想有所作為,再沸騰的輿論也是可以被無視的,那么監(jiān)督依然可能歸于無效。

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