政府收費是政府對其向社會提供的公共服務(wù)索取的價格，如果收費納入預(yù)算，就是政府的預(yù)算收入，如果收費沒有納入預(yù)算，就是預(yù)算外收入。北大三位教授問責(zé)的首都機場高速路收費，就屬于預(yù)算外收入。這一問，應(yīng)屬于天問，擊中要害，卻可能永遠得不到令人滿意的答案。

　　目前我國的政府收費大體有以下幾種：一是消費某種公共服務(wù)所要支付的費用，如教育收費、公園門票費、高速公路的使用費等，北大三教授問責(zé)指的就是這一類收費；
二是證照費，如行車執(zhí)照、結(jié)婚登記費等；
三是特許權(quán)收費，如建筑許可、煙草專賣許可、資源開發(fā)許可等。在我國，這三類政府收費都不同程度地存在著不規(guī)范和侵害納稅人權(quán)益的問題。拿首都機場高速路來說，如果當(dāng)初這條路是由政府自己撥款修建的，那就沒有理由收費，因為納稅人已經(jīng)通過稅收為其付費了；
如果高速路的成本已經(jīng)收回，那也沒有理由繼續(xù)收費，理由是一樣的：納稅人已經(jīng)通過收費卡為其付過費了，再繼續(xù)收費就缺乏正義性，無法不讓人起疑，以至產(chǎn)生反感。

　　政府收費要遵循的原則應(yīng)當(dāng)是：第一，必須解決誰有權(quán)決定公共產(chǎn)品可以收費和收多少費的問題，當(dāng)然，這個決策者不能只是政府自己，必須有第三方；
第二，必須是非盈利性的，政府決不能把收費當(dāng)作自己“創(chuàng)收”的手段；
第三，僅對會產(chǎn)生“擁擠”的公共產(chǎn)品或負債經(jīng)營的公共產(chǎn)品收費；
第四，由于政府提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)不以盈利為目的，其成本是較低的，因此納稅人所要支付的價格也應(yīng)該較低。那種“高價公共服務(wù)”，背后肯定存在貪污腐敗之類的丑惡問題。我們看到，在這幾個關(guān)鍵問題上，中國都出了大問題。

　　北大三位教授的公共精神十分可嘉，可稱為“公民教授”，為申張民權(quán)作了一次有益的探索，但其矛頭所指的高速路收費，不過是政府收費問題的冰山一角，現(xiàn)實中的問題遠比我們看得見的要嚴重得多。

　　政府收費的“自我授權(quán)”

　　我國把政府部門分成行政單位和事業(yè)單位，但不論是行政單位還是事業(yè)單位，都有權(quán)收費。許多政府部門不僅自己收費，還把收費權(quán)自行授予下屬的事業(yè)單位。讓人憂慮的是，幾乎所有的收費都是政府機構(gòu)自己決定的，中間沒有經(jīng)過任何人大審議、民眾聽證及法律授權(quán)等程序。目前中國各級政府的收費，就是這種“自我決定”，“自我執(zhí)行”的收費，也就不再具有公共性，轉(zhuǎn)而變成了打著公共服務(wù)旗號的為政府或部門利益上交“買路錢”，這就使政府收費失去了正義性和合理性。更嚴重的是，由于收費權(quán)呈“碎片化”，遍地都是公共產(chǎn)品收費的責(zé)任人，中央政府即使發(fā)現(xiàn)問題嚴重，也很難再具有根本解決的能力了。

　　目前國務(wù)院共有組成部門和各類機構(gòu)76個，其中有58個涉及收費，這就是說，國務(wù)院有三分之二以上的單位有收費行為。2005年公布的一個目錄，涉及58個單位，收費項目達305項。如果把證書工本費和考試考務(wù)費單列的話，中央部門的收費項目達到400種以上，若再加上當(dāng)年的33項基金項目，中央部門的收費達450項以上。在地方政府，尤其是地縣級政府，收費占總收入的比重更高。據(jù)媒體報道，地縣一級收費和罰款占財政收入的比例達到50—70%。湖南省漣源市人大不久前對全市個體工商戶的稅費進行抽樣調(diào)查，在156個副科級以上單位或部門中，執(zhí)行收費的竟有144個，收費項目達1230個。在安徽省，1995年到2004年10年間，全省行政事業(yè)性收費總額增長了5.1倍，其中行政性收費從1995年的6.1億元增加到2004年的39.1億元，增長了6.4倍。而該省同期的財政收入也不過增長了3.5倍。

　　2005年，全國行政事業(yè)性收費總額達4000多億，加上征收各種基金2000多億，總額近7000億元，相當(dāng)于當(dāng)年全部財政收入的20%多。而同樣是政府收費占政府總收入的比重，美國僅為8.1%，法國僅為6，8%。如此之多的財政收入完全游離于國家預(yù)算之外，實在搞不懂，每年3月份的全國人大代表們開會、舉手，究竟審議的是什么？是預(yù)算嗎？

　　行政收費和協(xié)會收費的巨大沖動

　　政府為社會提供公共服務(wù)，確有必要設(shè)立一些必要的經(jīng)營性服務(wù)單位，如城市的公用服務(wù)事業(yè)：燃氣、自來水、公共交通、電信、公立醫(yī)院以及公辦學(xué)校等，收取一定的費用也無可厚非。問題在于，國家《行政許可法》頒布后，許多政府部門在行政收費有所減少的同時，經(jīng)營服務(wù)性收費卻大幅度地增加了，真是“按倒葫蘆起了瓢”。

　　不少地方的中介服務(wù)機構(gòu)大都是地方政府自己辦的，工商、稅務(wù)、建筑、國土等機關(guān)門口掛一塊牌子就收費，這種情況在縣一級政府更為突出，實際上都是政府部門在給自己“創(chuàng)收”。更成問題的是，2001年由財政部、國家計委發(fā)布的通知中竟然做出規(guī)定：在行政性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費之后，其收費不再作為預(yù)算外資金，也不必再上繳財政專戶，實行“收支兩條線”管理，這等于中央政府部門在給自己的制度制造新的漏洞，使非規(guī)范的政府收費更加不規(guī)范，進而徹底淪為不可抑制的亂收費。

　　協(xié)會收費是政府收費失控的一個新動向。協(xié)會應(yīng)當(dāng)屬于社會團體，收費行為應(yīng)該是收付雙方自愿的行為，但在我國，幾乎所有的協(xié)會都是官辦的，收費也大多由各級政府部門自行下文規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計，至2007年7月，全國涉及行政收費的法律文件約7600件，而嚴格意義上相關(guān)法律只有30條，行政法規(guī)400件左右，其余都是下“紅頭文件”就征收的項目。7100多件，就是7100多次各部門的自行其是。協(xié)會收費不在行政事業(yè)性收費的管理范圍，不必上交財政，完全是政府收費管理的盲區(qū)，所以現(xiàn)在不少政府部門在協(xié)會收費上打主意，以獲取更多的部門利益，當(dāng)然，也就從另一方面進一步增加了納稅人的負擔(dān)。目前，加大協(xié)會收費正在成為政府收費的一個新動向，看來至今尚未引起中央首腦的重視。

　　不能不看到，政府收費如今已經(jīng)到了任意胡為的地步。為了多收費，一些事業(yè)單位干出了不少丑惡的勾當(dāng)，最該對此種現(xiàn)象發(fā)出聲音人大代表或不了解具體情況，或裝聾作啞，任其胡為，無人管治。媒體報道，山西省疾病控制中心2005年對原生物制品供應(yīng)站進行調(diào)整，決定將該省二類疫苗全部由北京華衛(wèi)時代醫(yī)藥生物技術(shù)有限公司經(jīng)營，每年交給省疾病控制中心380萬元。有了“保底基數(shù)”，該公司往后會怎樣定價、怎樣經(jīng)營，就不必多說了。再如，2006年7月，山西運城發(fā)生乙型腦炎，全市進行疫苗接種，規(guī)定全部用華衛(wèi)產(chǎn)品。該產(chǎn)品出廠價每支9元，經(jīng)省市縣各級層層加碼，最后的售出價格為每支28元。華衛(wèi)每支可賺取利潤7元，其余12元為各級政府瓜分。按實際接種192萬支，華衛(wèi)在運城腦炎事件中賺取1344萬元，各級政府賺了2304萬元。政府和企業(yè)聯(lián)手發(fā)“民難財”，思之令人驚心。令人深思的是，同一時間另一家企業(yè)的產(chǎn)品，每支16元，卻根本賣不動。利用公益活動收費，謀取暴利，是當(dāng)今某些政府官員的一大發(fā)明，無制約的權(quán)力能腐敗到什么地步，眼前就是活生生的案例。

　　政府收費的體制困局

　　政府收費，其上打滿了政治權(quán)力的烙印，體現(xiàn)出一個中央集權(quán)的單一制國家處理中央與地方關(guān)系的復(fù)雜性和體制弊病。“94分稅制”把財權(quán)大幅度集中與中央，卻把眾多的事權(quán)原封不動地留給地方，那也就只能對地方“自籌資金”的行為睜一只眼閉一只眼，地方跟中央討價還價時也更理直氣壯。雖有無條件服從中央的政治原則，但“父母官”、“為官一任造福一方”的官僚理論又使得他們首先考慮地方的利益，更何況與自己利益密切相關(guān)的不是什么中央利益或政體利益，而是地方利益。這并不難理解。因為他們依賴的是地方財政而不是什么中央財政。因此，盡管中央三令五申禁止地方亂收費，嚴厲批評地方政府或部門越權(quán)審批收費項目，地方上各種名目的收費行為并沒有停止，甚至從來沒有收斂過。畢竟中央對地方的治理還是要通過和依靠地方政府，而違規(guī)、違法的行政事業(yè)收費與地方政府的財政利益有著千絲萬縷的聯(lián)系，地方政府不僅是這些違法違規(guī)收費行為的審批者、縱容者，甚至是保護者。對此，中央政府實際上處于無可奈何的尷尬處境中，這就是為什么中央一級的政府部門為何屢出有利于地方政府或部門亂收費的原因。

　　市場經(jīng)濟條件下，如何做到既允許政府進行正常的財政稅收活動，又限制和否定政府的越軌行為，這是任何社會建立市場經(jīng)濟體制所要解決的核心問題。問題在于，盡管我們一直聲稱自己在進行改革，但三十年來，我國的法律始終沒有做到約束政府的財政行為的效力，人民代表大會始終沒有具備規(guī)范政府征稅和收費行為的能力，行政性收費失控也就不足為奇了。

　　市場經(jīng)濟條件下，政府是不能以追求利潤為執(zhí)政目標(biāo)的。作為政治性的國家或政府擁有政治權(quán)力，而作為經(jīng)濟組織的企業(yè)和私人經(jīng)營者以及作為要素所有者的個人，都不具有政治權(quán)力，它們之間應(yīng)擁有平等的政治地位，都不能運用政治權(quán)力把自己的意志強加給市場交易的對方，而政府卻可以做到，它可以凌駕于任何經(jīng)濟組織和個人之上。如果允許政府追逐市場利潤，那它很自然地會憑借期無以倫比的政治權(quán)威去實現(xiàn)逐利的愿望，而沒有任何力量可以阻止它這樣做，而無須以為市場服務(wù)為代價而從市場取得收益，這是一種“無本萬利”的行為。其結(jié)果是顯而易見的，市場的正常運行必被干擾破壞以至影響到每個公民的正常生活。我國民間企業(yè)經(jīng)營難，民眾就業(yè)難，根本原因其實都不在企業(yè)或居民個人，而在于政府各部門的亂收費、亂罰款和亂審批。有人曾算過一筆帳：如果取消政府全部收費，可大量增加企業(yè)在生產(chǎn)投資，并至少增加3000萬人就業(yè)。至少我相信這是真的。

　　政府收費不能游離于法治之外

　　顯而易見，堅持公共財政的非盈利原則，對于克服我國目前存在的不可約束的行政性收費現(xiàn)象是何等的重要。憲政民主決定了政府的權(quán)力不是可以為所欲為的權(quán)力，它只能通過為市場提供公共服務(wù)來實現(xiàn)自己存在的價值，只能以社會利益為標(biāo)準(zhǔn)來評判其政績?nèi)绾�，才能避免政府對市場的不�?yīng)有的干預(yù)和介入，才能抑制其無限制征稅以及收費的欲望。

　　行政性收費問題之所以控制不住，其根本原因在于公民缺乏有效保護私人財產(chǎn)權(quán)的法律和稅法，企業(yè)和私人本身缺乏獨立的市場主體地位，也就無法以法律手段維護自身權(quán)益，無力抵御和否定政府（不關(guān)事哪一級政府或哪一個政府部門）的任意收費行為。所以，盡管各種紅頭文件三令五申，各種輿論如何加以抨擊，亂收費之風(fēng)不緊從來沒有收斂，反而愈演愈烈。

　　公共財政只能以稅收作為基本的收入手段，收費手段的運用只是局部的和少量的。以往人們強調(diào)的往往是稅法對于經(jīng)濟主體的約束作用，卻很少看到，稅法對于政府行為具有同樣的約束作用，它必須具有將政府的非營利性活動限制在納稅人同意的范圍內(nèi)的效力，而避免政府權(quán)力任意侵害市場、侵害納稅人的私人財產(chǎn)權(quán)。如果一個國家的稅法做不到這一點，它就不是一部合格的稅法。

　　要實現(xiàn)政府財政的法治化，還必須以政府預(yù)算的法治化為前提。一切政府收入都必須納入政府預(yù)算，這就可以限制政府取得收入的規(guī)模和范圍，實質(zhì)上是市場在決定著政府收入。它表明，此時的市場是愿意繳納這些稅收的，是愿意付出這些代價的，并且市場也基本認可了政府征稅給自己帶來的不利影響。政府只能依據(jù)法律征稅和收費，不能為所欲為。只有政府的包括收費的所有收支行為都統(tǒng)一納入預(yù)算，由議會審查批準(zhǔn)、受議會約束并接受議會之監(jiān)督，此時的國家財政的基本權(quán)限才算真正轉(zhuǎn)移到了社會大眾的手中，才是民主的憲政的財政，才是真正的公共財政，人民才真正掌握了政府及其財政行為的根本決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。否則，就是專制的、政府一家說了算的財政，就與億萬納稅人的利益處于對立的狀態(tài)，在這樣的財政體制下，說多少遍“為人民服務(wù)”都是空話，而通過收費手段任意掏納稅人的腰包的事也就層出不窮了。

　　在當(dāng)前最緊迫的，是深入進行收費制度的改革，徹底廢除“收費養(yǎng)人”、超收獎勵、罰款分成的陳舊體制，徹底取消黨政機關(guān)的經(jīng)營服務(wù)性收費，立即停止發(fā)布“紅頭文件”設(shè)定收費項目的制度，徹底割斷社會組織與政府部門之間的利益紐帶，禁止任何社會團體憑借行政權(quán)力亂收費；
還要進行憲政民主意義上的政治體制改革，使人大成為真正意義上的最高國家權(quán)力機構(gòu)和立法機關(guān)，要制定約束政府收費行為的專門法，要按照“受益者負擔(dān)”原則合理制定公共產(chǎn)品價格，要保證整個收費過程有授權(quán)、符合程序且遵照剛剛頒布的《政府信息公開條例》做到收費信息的公開透明，等等。任何理由都不能再次成為遲滯政府收費制度改革的托詞。如果我們做不到這些，中國的財政秩序?qū)�徹底�?dǎo)致混亂，等著我們的，將是一種難以預(yù)測的無可挽回的局面。

　　政府收費不是小事一樁，民主、法治、正義、公平的含義蘊藏其間。三位教授加上我本人，就是四位，相信還有眾多的納稅人也會贊同。就這個政府收費問題，大家都在等著政府給出一個具有說服力的說法來，眾目睽睽。古往今來，有多少由治而亂、改朝換代的教訓(xùn)就出在這個政府亂收費上，殷鑒多多，為政者不可不戒。

　　原載《中國經(jīng)濟評論》

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