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蔡繼明:憲法不是尚方寶劍

發(fā)布時間:2020-06-11 來源: 人生感悟 點擊:

  

  《財經(jīng)文摘》記者 齊介侖

  蔡繼明,1956年生于河北唐山,清華大學人文社會科學學院教授、博士生導師,第九、十、十一屆全國政協(xié)委員,民進中央常委,民進中央經(jīng)濟委員會主任,民進北京市副主委。

  

  財經(jīng)文摘:目前針對土地制度問題在學界基本有兩派,一派支持地權(quán)私有,一派是集體化,爭議較大。我已采訪過郭松海,發(fā)現(xiàn)您和郭松海都針對小產(chǎn)權(quán)房及土地制度問題在2008年兩會上有提案呈現(xiàn),想知道您對此的概括性觀點。

  蔡繼明:我近些年對土地問題做了一些研究,我覺得小產(chǎn)權(quán)房實際上是在一個大的背景下,也就是農(nóng)村建設用地的流轉(zhuǎn)這個背景下發(fā)生,它只是這個比較大的問題里面的一個重要方面。農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)當中存在的問題背后,就是整個農(nóng)村土地制度這樣一個大的背景,而農(nóng)村的土地制度其實又和城市的土地制度不可分割。如果要讓我談當前土地問題的看法,我的主張是,我們的土地制度已經(jīng)到了必須改革、非改不可的階段。

  怎么去變革呢?我個人認為,應該是朝著土地私有這樣一個方向發(fā)展,那么土地私有的理由當然有很多。我提出一個很重要的依據(jù)就是,我們憲法里面有一個規(guī)定,這個規(guī)定是自相矛盾的。一方面,城市的土地歸國家所有,農(nóng)村的土地歸集體所有,接著憲法還有另外一條規(guī)定就是,國家為了公共利益的需要,可以對農(nóng)民集體的土地實行征收或征用。這里就帶來了一個問題:你為了公共利益才能征收征用,那么,如果是非公共利益的需要,在城市建設、城市發(fā)展、商業(yè)開發(fā)過程當中,如果你需要占用農(nóng)村土地,怎么辦?這就面臨一個兩難選擇,按照憲法,你肯定得要政府出面,先把集體的土地變成國有,然后才能用于非農(nóng)業(yè)開發(fā),用于城市發(fā)展和城市建設。

  這個時候如果政府出面征用農(nóng)民土地,一方面是合法的,所謂的把集體變成國有的土地,因為憲法是這樣規(guī)定的。但另一方面你又是違法的,因為憲法說,你必須是出于公共利益的需要,你才能征用農(nóng)民的土地,現(xiàn)在你是非公共利益需要。但是反過來你不征用農(nóng)民的土地,你讓開發(fā)商和農(nóng)民集體自己去討價還價、自由交易,那么交易的結(jié)果就會出現(xiàn)非國有的工業(yè)用地,那么,非國有的城市和工業(yè)用地這又違反憲法。因為憲法規(guī)定,城市的土地是歸國家所有的,所以,目前的情況導致我們面臨一個非常尷尬的局面,憲法如此規(guī)定實際上造成了地方政府80%左右的征地行為其實都是違憲的,因為其中大量的征地并非出于公共利益的需要。

  要改變這樣的狀況該怎么辦呢?你和憲法有矛盾肯定是不行的,矛盾必須消除,消除矛盾的最佳途徑就是規(guī)定國家只有出于公共利益的需要,你才能征用農(nóng)民土地,那么這樣一來,你就必須得允許城市里有多元的土地所有制。也就是說,除了國有土地之外,你必須還得有集體的土地,或者私人的土地。如此,出于公共利益的需要,國家征地實行國有,非公共利益的需要,你國家就不能去征地,也就不能變成國有。除非你把他買過來,而且你愿意買,他還得愿意賣。這是公平交易,如果不是如此,就應該允許私營企業(yè)、國有企業(yè)和農(nóng)民自行地進行市場交換、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換,這樣一來呢,在城市里邊就會出現(xiàn)國有土地、非國有土地乃至于私人土地多元產(chǎn)權(quán)并存的局面,這是就城市土地制度改革。我想第一步可以推行這樣一個做法,

  接下來就面臨農(nóng)村土地制度變革。農(nóng)村土地現(xiàn)在是集體所有,實際上存在著很多弊端,也就是說農(nóng)村的集體產(chǎn)權(quán)不明晰,到底是誰在代表集體行使土地所有權(quán)呢?最后常常是村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部?墒前凑铡洞迕裎瘑T會組織法》,村干部、村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都不是土地的所有者,他們僅僅是集體經(jīng)濟的管理者,管理者不能代行所有者的職權(quán)。而目前這樣一個狀態(tài)往往造成了這些人濫用職權(quán),這就會侵害農(nóng)民的利益,這是一個弊端。另外一個弊端是,政府在征用農(nóng)民土地的時候,常常不是和農(nóng)民打交道,因為土地是集體的。那么,政府和誰打交道呢?就和這些地方的官員,和這些村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部打交道。因此,農(nóng)民的利益常常得不到反映。在征地過程當中,大量群眾上訪案件,如果不是在征地環(huán)節(jié)農(nóng)民沒有得到合理的補償,就是得到了補償?shù)虚g被攔截了。

  現(xiàn)行的土地制度是集體所有制,也就是說,你集體的土地,農(nóng)民不占白不占,所以大量的農(nóng)民雖然進了城,但在農(nóng)村還占著宅基地,還占著承包田,因為你不占就得無償?shù)亟唤o集體且得不到補償。所以他寧可一方面在城市打工十幾年二十幾年。另一方面,他的土地又閑置下來,這也不利于土地的集中。你如果把土地私有化,農(nóng)民就可以真正代表自己的利益,來和政府、開發(fā)商討價還價,那么農(nóng)民就會從中得到合理的補償。在農(nóng)民看來,政府最大的惠農(nóng)舉措,就是把土地的所有權(quán)交給他們。因為在整個工業(yè)化、城市化進程當中,土地的價值是越來越高的,你如果想讓農(nóng)民搭上、趕上我們城市化的這班車,你就應該把土地的所有權(quán)歸還給農(nóng)民,讓農(nóng)民真正的獲得財產(chǎn)性收入。

  中共17大報告里也談到,讓更多的群眾獲得財產(chǎn)性收入。農(nóng)民有什么財產(chǎn)呢?農(nóng)民除了土地、除了宅基地,他沒有什么別的財產(chǎn),你不把這些財產(chǎn)的所有權(quán)給他們,他們怎么可能以此獲得財產(chǎn)性收入呢?現(xiàn)在農(nóng)民貸款都沒有抵押品,你把土地所有權(quán)給他們,農(nóng)民就可以抵押、可以轉(zhuǎn)讓、可以出租,而且必要的時候,他們進了城,找到了穩(wěn)定的工作,就可以把土地整個轉(zhuǎn)讓出去。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓了土地,得到了合理的補償,留在農(nóng)村的勞動力獲得了更多的土地,就可以實現(xiàn)規(guī);(jīng)營。現(xiàn)在的農(nóng)村土地一家一戶只有7.5畝。這么小的土地經(jīng)營規(guī)模,你怎么可能讓農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)致富呢?!天方夜譚,根本不可能的。所以我建議,第二步改革要把農(nóng)民的土地所有權(quán)要歸還給農(nóng)民。

  第三步,回到城市。城市里邊原有的國有土地,如果繼續(xù)是由國有企業(yè)使用或者是由政府使用,那它還可以保持國有,如果原有的國有土地已經(jīng)交給了私人使用,它的性質(zhì)已經(jīng)是分非公益性質(zhì)了,那我的建議是,也把這部分國有的土地按照土地的用途,劃分為公益性的和非公益性的,非公益性的土地也可以實行非公有制。這樣,從城市到鄉(xiāng)村,我們整個土地制度就可以統(tǒng)一起來。

  在農(nóng)村里面,也可以保留一部分集體所有,比如學校、村公所、養(yǎng)老院、公共娛樂場所、道路、廣場,當然還可以繼續(xù)實行集體所有,F(xiàn)在土地是國有的,中央政府沒有土地,省級政府也沒有土地,可是雖然說他們沒有土地,手里卻又掌握著最終的、重要的決策權(quán),這就會造成整個的責、權(quán)、利不統(tǒng)一。

  這是我對整個中國土地制度改革的一個構(gòu)想。

  財經(jīng)文摘:不知道您是否聽說年初黑龍江富錦等地農(nóng)民收回土地所有權(quán)的事件?

  蔡繼明:我聽說了。黑龍江富錦,還有陜西的三門峽,這兩個地方都有大量的農(nóng)民提出對土地所有權(quán)的要求,江蘇宜興的250戶農(nóng)民要求獲得宅基地的所有權(quán)。應該說,目前農(nóng)民要求獲得土地所有權(quán)的呼聲是越來越高了,他們已經(jīng)不滿足于你簡單地給我一個土地補償費了,他們要求掌握自己對土地所有權(quán),然后實現(xiàn)一種公平的交易。

  財經(jīng)文摘:有人提到,私有化是不可能的,而且私有化還需要修憲,修憲的過程很復雜,也很漫長,并容易造成社會動蕩。我不知道您怎么看這個問題。

  蔡繼明:這根本不是一個理由!有人說,土地能不能私有不是政府說了算,也不是什么黨說了算,也對,是需要通過憲法。但是,第一,憲法是人制定的,是可在中共中央建議下修改的。關(guān)鍵是土地私有是否有利于我們生產(chǎn)力的發(fā)展,是否有利于推進我們的工業(yè)化和城市化進程,是否有利于三農(nóng)問題的解決,如果回答“是”的話,那么中央就可以提出修改憲法。你不能因為現(xiàn)在憲法說土地國有,那么就不能私有。我們可以在憲法正式修改前先試點。

  我們?nèi)甑母母镩_放,你說哪一項不是在違反憲法?

  在修改憲法之前,大都是基層已經(jīng)有了實踐,有了群眾的一些做法,包括土地家庭承包制,包括市場經(jīng)濟,包括以前土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓,包括保護私有財產(chǎn)的政策,這些都是在憲法沒有修改之前就已經(jīng)由中央認可的,甚至在中共的代表大會上,都提出來的,緊接著在第二年第三年,才進行憲法的修訂。

  所以,我們不能以憲法怎么說,就斷定在現(xiàn)實中不能去試點、不能去嘗試,那我們還改革干什么呢?改革本身不就是改變不適合經(jīng)濟基礎的上層建筑、不適合生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系嗎?

  憲法沒有規(guī)定所有的生產(chǎn)關(guān)系都是適合生產(chǎn)力發(fā)展的。

  我們本來就處在一個轉(zhuǎn)型期,我們的經(jīng)濟和社會處在一個急劇的變化過程當中,憲法也可能長期穩(wěn)定,但總是需要過一段時間就調(diào)整一次的。所以,我覺得以憲法拿出來說事,本身就不是理由。

  今年我的提案就是妥善解決小產(chǎn)權(quán)房的問題,已經(jīng)提交到了全國政協(xié)。還有一個是關(guān)于農(nóng)村建設用地的流轉(zhuǎn),這個是以我們民進中央的名義提供給全國政協(xié)的。今年到下半年,我們還要以小產(chǎn)權(quán)房、宅基地這樣的問題作為民進中央經(jīng)濟委員會的重點調(diào)研課題,我們還要去做。

  財經(jīng)文摘:明年您是否還將就小產(chǎn)權(quán)房和土地制度做相關(guān)提案?

  蔡繼明:我肯定會提,因為一個制度的變革肯定是要靠多方面的呼吁,是要靠多方面的交流反映社情民意。我們會通過大量的調(diào)研,從而形成進一步、更加完整、更加完善的方案和政策建議,明年必要的話,我們還要提,肯定會有的。

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