農(nóng)民土地權(quán)益和推進(jìn)工業(yè)化、城市化是一個矛盾。如何在保障農(nóng)民土地權(quán)益和實現(xiàn)土地最佳收益之間找到平衡，中國決策者面臨著兩難選擇，也決定著中國土地制度改革的方向。

　　　　10月24日，在首屆城鄉(xiāng)土地管理制度改革濱海新區(qū)高層論壇上，經(jīng)濟學(xué)家、北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心教授周其仁指出，“上下互動”才是土地制度改革的方向，應(yīng)通過各地自發(fā)的試驗，形成地方的政策和法規(guī)，并逐步上升為中央政策，最后形成全國性的法規(guī)。

　　　　征地屬“計劃體制遺產(chǎn)”

　　　　周其仁在題為《改革土地制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)》發(fā)言中指出，中央允許地方創(chuàng)新和嘗試，并在總結(jié)得失的基礎(chǔ)上制定全國性政策法規(guī)，這是改革開放30年的基本經(jīng)驗，也是推進(jìn)中國土地制度改革的根本出路。

　　　　周其仁認(rèn)為，從歷史看，中國農(nóng)村土地，無論在土地改革時期、人民公社時期、還是承包到戶時期，都屬于農(nóng)民集體所有，這是基本事實。與此同時，在當(dāng)前土地制度下，要實現(xiàn)農(nóng)地的最高收益，很可能損害農(nóng)民作為產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益。

　　　　周其仁認(rèn)為，面對這種矛盾，政府可有兩種解決思路：一是改革現(xiàn)有土地制度，讓農(nóng)民從農(nóng)地的非農(nóng)利用上獲得收益；
二是維持現(xiàn)有體制，強化行政管制，以行政權(quán)力保護(hù)耕地和農(nóng)民利益。但后者從實踐上和理論上都不及前者。

　　　　中國土地分為兩部分，一是農(nóng)業(yè)用地，二是建設(shè)用地。在農(nóng)業(yè)用地上，尤其是耕地方面，中國自1978年實行了家庭承包制度，分田到戶，農(nóng)業(yè)用地的效率大大提高，農(nóng)民可以多勞多得。按照中共十七屆三中全會的政策，農(nóng)民的承包權(quán)還要長期穩(wěn)定并“長久不變”。

　　　　在建設(shè)用地上，來源主要有兩類：一類是農(nóng)地可轉(zhuǎn)為宅基地、村莊公共建設(shè)和公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等。第二類是城市化和工業(yè)化的擴張，把農(nóng)用地變?yōu)榉寝r(nóng)用地。前者，目前主要依照計劃經(jīng)濟體制，無償取得和使用；
后者，則必須征用為國有。

　　　　在周其仁看來，原屬農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，是目前土地矛盾的焦點，也是制約土地制度改革的難點。問題出在現(xiàn)有《土地管理法》規(guī)定，所有的城市建設(shè)用地都要征為國有。而征地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的若干倍。

　　　　“在現(xiàn)有法律框架下，征地制度不是基于自愿，不是基于資源的作價，也不是自由的讓渡，而是來自國家權(quán)力的強制，由國家決定征多少，在哪里征，補償多少，怎么補，這是計劃經(jīng)濟體制的遺產(chǎn)�！敝芷淙手赋�。

　　　　“農(nóng)地入市”利于耕地保護(hù)

　　　　周其仁認(rèn)為，這種現(xiàn)狀必須改變。此次十七屆三中全會文件提出，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外，非公益性建設(shè)項目可不征地，允許農(nóng)民參與開發(fā)經(jīng)營。這是征地制度改革的突破，有利于農(nóng)民集體土地進(jìn)入建設(shè)用地市場，可減少征地矛盾和土地沖突。

　　　　但是，現(xiàn)有法律對農(nóng)民集體所有的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等，依然不允許抵押和買賣，據(jù)周其仁了解，全國農(nóng)村建設(shè)用地約為2.5億畝，與城市建設(shè)用地規(guī)模差不多。但與城市不同，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能交易，這不利于土地資源的有效使用。

　　　　周其仁認(rèn)為，按道理，城市化的進(jìn)程應(yīng)該是集約利用土地的過程。但近年來，城市化比例逐年增加，農(nóng)村建設(shè)用地不僅沒有減少，反而一直在增加。出現(xiàn)這種問題，與現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)安排直接相關(guān)。

　　　　據(jù)周其仁分析，由于農(nóng)村宅基地是福利分配，不可交易，這就導(dǎo)致大量農(nóng)村建設(shè)用地資源閑置，不能實現(xiàn)應(yīng)有價值。同時，由于城市可通過征地實現(xiàn)擴張，城市政府征地越多，高價出讓后政府收益就越高，這導(dǎo)致城市政府也不能集約利用土地，盲目擴張。

　　　　在如此土地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)民進(jìn)城掙錢后就回到農(nóng)村，申請宅基地蓋新房。而城市政府則積極利用壟斷征地權(quán)盡可能多征用農(nóng)民的土地。由于這些用地需求大多盯著相對平整的耕地，兩頭夾擊，中國的耕地保護(hù)就成為大問題。

　　　　“上到國務(wù)院總理，下到每次開會，都強調(diào)要保護(hù)耕地。但如果不能從土地制度上根本改變，如此高強度的保護(hù)，是可持續(xù)的嗎？如果把整個政府機器崩得太緊，執(zhí)行政策的成本難道不會太高嗎？”周其仁反問。

　　　　在周其仁看來，中國有國家主導(dǎo)工業(yè)化的傳統(tǒng)，加上政府在資源配置中擁有過大的權(quán)力，容易造成兩大問題：不是土地資源不能充分利用，就是土地沖突和矛盾擴大。兩者的結(jié)果一樣，就是使得經(jīng)濟增長和社會發(fā)展難以持續(xù)。

　　　　由此，周其仁認(rèn)為，與其靠強化行政管制保護(hù)耕地，不如改革現(xiàn)有征地制度，讓農(nóng)民以土地參與工業(yè)化和城市化，削弱地方政府濫占耕地的沖動；
同時，應(yīng)允許現(xiàn)有的存量集體建設(shè)用地，通過抵押、出讓、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)入建設(shè)用地市場，滿足緊張的用地需求，替代對耕地的占用。

　　　　“上下互動”推進(jìn)改革

　　　　周其仁認(rèn)為，近年來，雖然有法律和制度障礙，但各地在農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場上，多有成功的嘗試。決策者應(yīng)該尊重地方的試驗和創(chuàng)新，在確保農(nóng)民土地權(quán)益的前提下，首先允許地方的創(chuàng)新，總結(jié)地方試驗的得失，并適時制訂全國性的政策，最后要形成全國性的法律法規(guī)。

　　　　據(jù)周其仁調(diào)查，在江蘇昆山市，昆山開發(fā)區(qū)周邊的農(nóng)民，以農(nóng)村建設(shè)用地招標(biāo)，由農(nóng)民聯(lián)合投資，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，出租給開發(fā)區(qū)的廠商。更早則有廣東南海模式，就是農(nóng)民拿建設(shè)用地入股或出租標(biāo)準(zhǔn)廠房，或蓋打工樓，租給其他打工農(nóng)民居住，大大增加了農(nóng)民的收入。

　　　　近年來，浙江、四川、天津、北京郊區(qū)等地，都有不同的盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地的嘗試，雖然做法不同，但共同的特點是把原本不能交易的集體土地變成實實在在的財產(chǎn)，或是可自由買賣的城市房產(chǎn)，或是用于經(jīng)營的商鋪等。

　　　　周其仁認(rèn)為，目前對上述試驗?zāi)芊癖Ｕ限r(nóng)民的權(quán)益，各方面還有不同的認(rèn)識。但是，“中國土地制度的改革，不能完全靠住在北京的人關(guān)起門來研究，我不相信中國有這樣的神人。中國的改革要走實踐之路，要在實踐、政策、法律之間，真正實現(xiàn)上下互動�！�

　　　　在周其仁看來，土地制度的改革需要大量信息，不能靠主觀臆斷�！爱�(dāng)前除了執(zhí)行十七屆三中全會的新政策，還要高度重視像重慶、成都、天津等改革試驗區(qū)的功能，要在政治比較強、執(zhí)政能力比較強、政治執(zhí)行力比較強的區(qū)域進(jìn)行一些實驗�！�

　　　　周其仁分析指出，這些實驗分兩個層面，一是從思想的層面，中央要鼓勵，再難的事情，中國有這么多人，總有人想到解決難題的辦法；
二是從政策的層面，試試看有可能成功，有可能失敗，也有可能是中間存在問題，再去完善政策即可。

　　　　“如果能做到這一點，就可在農(nóng)民集體擁有土地和實現(xiàn)土地的最高利用價值之間找到一條協(xié)調(diào)的路線，逐漸把地方的嘗試變成地方的政策法規(guī)，然后再上升為中央的政策法規(guī)，從而在這個高難度的問題上找到出路�！敝芷淙嗜绱似谕�。

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