1.問題的提出

　　在2004年發(fā)生的這場“郎顧之爭”中，國企制度改革與公司內部治理再次成為社會關注的焦點，對于在“國退民進”過程中席卷國家財富的新國有資產流失浪潮人們表示了憤懣與憂慮。建立一個適合公有企業(yè)的公司治理結構，不僅是現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，也是中國公有企業(yè)目前最為迫切的期盼。

　　針對我國國企治理，我曾經發(fā)表文章提出，必須從兩個方面入手：一是企業(yè)的內部治理，即建立一整套以最終產權所有者的委托─代理制下規(guī)范不同權利主體之間權、責、利關系的制度體系；
二是企業(yè)的外部治理，即培育出一個良好的經濟環(huán)境，特別是建立相應的法律體系，使企業(yè)內部治理結構的制度安排能夠運行順暢。

　　但是，后來我認為這還不夠，因為外部治理不僅僅是經濟環(huán)境。作為國企，是置身社會公眾環(huán)境之中的，在公司治理中資產的最終所有者公共大眾被排除在外，這可能是這個大漏洞。因而，我在《以人為本與國企“公眾治理”》中進一步指出：“從國企改革的歷程中人們發(fā)現(xiàn)，只靠企業(yè)內部治理收效甚微，加之權力資本參預運作，國資流失觸目驚心。郎咸平的疾呼振聾發(fā)聵。以人為本理念給出了‘公眾治理’之道。所謂公眾治理，就是讓國企的真正產權所有者公眾參預公司治理。人大、政府乃至社會各方面，都應該為公眾治理提供有效途徑，真正形成公眾治理的經濟機制，并且長此以往。這也是經濟民主、以人為本在國企改革上的體現(xiàn)�！保ㄖ袊鴥炔繉徲媴f(xié)會網(wǎng)，http://ciia.com.cn/news/show.asp?id=8407）關注公眾治理，這不僅在于治理的要求本身，更重要的在于還原公眾本來的經濟權力。其實，公眾參預國企治理，這是國企作為公有經濟的題中應有之意。長期以來，人們熟視無睹，對于公眾被排除在國企治理之外安之若素，這不能不說這是一個悲哀。

　　那么，我認為在國企產權制度改革，建立公司治理結構中，選擇“公眾治理”不僅是必需的，而且是必須的。

　　2.發(fā)現(xiàn)“公眾治理”

　　公眾治理決不是一個新概念，它在若干個世紀以前就為學者們廣泛使用。但它進入經濟學、企業(yè)管理學與經濟體制改革卻應該是一個新概念，新范疇。［法］夏爾•阿列克西•德•托克維爾在他寫的《論美國的民主》一書中寫道：“當國家由公眾治理時，沒有人不會感到公眾的相互照顧的好處，誰都要致力于相互照顧，以博得也要同自己一起去治理國家的人們的尊敬和好評�！保ㄔ摃�第四章）托克維爾在書中從嚴格意義上最先提出公眾治理公眾國家的觀點，為后來許多學者接受并廣為傳播使用。上世紀初，我國許多學者也曾多次指出，共和國就是公眾治理。近年來，由于國民的民主意識、公眾意識增強，也有人主張公眾參預社會公眾事務。在環(huán)境保護、社會治安諸問題上，人們注意到了公眾治理問題。例如在談到保護黃河環(huán)境時有人指出，保護母親河需要“增強……社會公眾治理改善生態(tài)環(huán)境的信心。”（http://www.momriver.org/gcjs/）盡管，此前還沒有文獻顯示有人將公眾治理作為一個經濟范疇來分析經濟現(xiàn)實問題與理論問題，但學者們對公眾概念的關注卻在增強。許多學者都寄希望于公眾關注社會經濟事務，呼吁管理部門給公眾更多的參預社會經濟事務的機會。

　　所謂公眾治理，簡要地說，就是讓真正的最終產權所有者公共大眾參預經濟管理。針對當前國企改革，那就是讓國企真正的產權所有者公共大眾，通過各種渠道參預公司治理。

　　現(xiàn)在的國企，過去我們稱之為國營企業(yè)。國營企業(yè)是針對民營企業(yè)、集體所有企業(yè)而言的。隨著企業(yè)產權制度改革，國營企業(yè)改稱國有企業(yè)。國家，是公民的國家，是公眾的國家，國家所有也就是公眾所有。所以無論是過去的國營還是現(xiàn)在的國有，企業(yè)的性質都仍然是全民所有制的公有制。也就是說，全民即公共大眾，是真正的最終產權所有者。但是，所有者歸所有者，在現(xiàn)實的經濟生活中所有者是虛擬的、缺位的。國企的經理人任命，企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，企業(yè)的經營狀況等等，都與每個公眾無關。這無論如何都是一個錯誤。

　　公共大眾參預自己的企業(yè)治理，是公共大眾作為資產所有者必須承擔的責任與義務，也是其應該行使的權利。事實上，注意到公眾治理的生命力，需要有洞察力，貫徹公眾治理則需要執(zhí)行力與行動力。我們可喜地看到，公眾業(yè)已進入經濟學家與經濟管理專家的視野。那末我想說，它是經濟所有權責、權、利的回歸，也是公眾治理在經濟管理上的一個發(fā)現(xiàn)，或者說是重新發(fā)現(xiàn)。

　　3.現(xiàn)實呼喚“公眾治理”

　　對于國企改革，過去我們說是所有者缺位，現(xiàn)在我們更應該說是公眾治理缺位。因為國企所有者在現(xiàn)象上，表現(xiàn)為國家、政府在行使經濟權力，那末人們可能看上去國企并不缺所有者，其實認真分析，國家、政府只是一個受托人，經濟所有權的最終所有者是公共大眾，所有者缺位說到底是公共大眾缺位。

　　國企全民所有，人人都是所有者，難道人人都參與管理？現(xiàn)代企業(yè)制度給出的解決方案是權利委托。在中國，這個權利委托是一條長長而復雜的鏈：資產所有者（全民）→推薦各級人大代表→人大會議任命政府官員→政府及其主管部門→任命經理人→領導操作層。這樣，全民即公眾就被排除在經濟管理之外。不僅如此，真正的委托人公眾，并沒有途徑、也沒有機制履行其委托責任。毛澤東晚年曾說過一句話，我們的權力是誰給的，是人民。但在實施中實際委托人是政府。政府作為行動主體通過行政代理實行委托機構管理，并通過行政代理合約進行授權和履行監(jiān)督職責。但由于受托機構是政府職能機構，并不具有直接的經營能力和企業(yè)管理經驗，又需要通過行政任命（也有通過市場）簽訂經濟代理合約即任命經理人。由于政府追求目標的多元性，加之權力參與運作，于是不可避免地可能強化政企之間的內部關系。由于我國市場環(huán)境發(fā)育的不成熟，權力介入成為解決經濟矛盾的一張王牌，由此導致的結果是計劃經濟下政府干預的回流。進一步分析，國企領導經理人只是資產的經營者，盡管在受任時可能簽有各種考核指標的目標責任書，但他們個人根本不具有承擔風險的能力與必要。顯然，權力與責任的不對稱，誘使這些經理人膨脹權力甚至越權行事，從而導致所有者即公眾權益受損。人們寄希望于經理人的個人道德品質高尚，然而可能高尚于一時，不能保證高尚長遠，可能高尚于個別，不能高尚于整體。此起彼伏的經濟腐敗，給了最好的注解，最有力的證明。

　　特別是當權力資本參與經濟運作時，一個人震驚的現(xiàn)實出現(xiàn)：國有資產流失。政企不分本質上就是權力轉化為資本的秘密市場，就是權力與利益交換的幕后平臺。十數(shù)年前我曾經發(fā)表文章指出：“權力轉化為資本的過程，事實上就是公有經濟被吞蝕、被瓦解的過程。有人將其稱之為社會主義的原始積累過程，它倒真是‘公有制社會’邁向市場經濟過程中才會有的特殊現(xiàn)象。這一過程的開始，也許還讓人難以覺察，然而近年來它的轉化過程的速率在加快，而且業(yè)已成為路人皆知的事。作為自主勞動者有理由擔心，全民所有制中屬于自己的那一份趨于零的時日恐怕為期不長了。改革的本意是要通過體制轉換使勞動者真正獲得自主，然而在這個過程中他卻在迅速失去支撐自主的經濟基礎。由于這一過程看上去與體制改革、與市場經濟的發(fā)展相伴生，這便構成了體制改革一波三折、反反復復的合邏輯性、或曰必然性。所以我不能不說，正是這一點， 給中國經濟體制改革多少著上了些悲劇色彩。”（關于權力轉化為商品從而最終轉化為資本有關論證詳見《權力資本四分析，》，《新華文摘》1994年第1期）很不幸，我過去的擔憂已經變成了現(xiàn)實。盡管企業(yè)設有監(jiān)事會、紀檢會、工會、職代會之類的組織機構，同時還有上級主管部門的監(jiān)督，然而誰都看得到，國資流失通道的暗流依然奔騰不止。

　　在國企的治理結構改革中，制度安排上公眾治理缺位是不爭的事實。無論在宏觀上還是在微觀上，人們都找不到公眾治理的位置。換句話說，我們在現(xiàn)行的經濟體系中，沒有一個公眾真正能參預企業(yè)管理與監(jiān)督的經濟機制。人人都知道，公共的事大家管，否則將出現(xiàn)“眾人的老子沒人哭”。但是，誰讓你去管，就是你有這個權力，你能參與其中嗎？過去講有些事比登天難，登天還有一把梯子，你還可以登幾梯，我們現(xiàn)在可能連這樣的梯子也沒有。

　　應該到了給公有產權的國企公眾參預治理的時候了。盡管誰也不能保證公眾治理能夠完全解決問題，但根據(jù)已經觀察到的現(xiàn)實與國外的實踐經驗，作者以為它至少可以在以下幾個方面起到獨道的作用：其一，公眾參預治理，可以加大國企運營中的透明性、公開性。正如獨立董事進入上市公司董事會后信息披露的公開性大大增強一樣，公眾代表置身企業(yè)治理結構之中，也必然多一條信息渠道。公眾可以從另外的、獨立的渠道判斷企業(yè)運行中的問題，從不同渠道的信息相互證實與證偽。其二，由于加大了公眾監(jiān)督的力量，可以增強企業(yè)的誠信度。誰都知道，沒有公眾監(jiān)督的企業(yè)，它的經營狀況、它的產品質量、它的若干承諾沒有第三方獨立渠道的驗證，其誠信度、公信力是令人存疑的。特別是對國內一些企業(yè)，人們經歷了太多的教訓。其三，對于企業(yè)的科學決策也會有良好的呼應效用。公眾代表不論通過何種渠道、何種方式參與國企的決策，都多一份智力介入，多一份監(jiān)督作用，多一份不同聲音。從決策學觀點來看，這是科學性的舉措。其四，對于經濟民主的進程起到推動作用。國企是公眾企業(yè)，它是公共財產，經濟民主應該是由生俱來，應該是它的天份。從上一世紀80年代以來，國內許多學者都在致力于經濟民主的研究與疾呼。公眾治理可能是進入經濟民主的一條大道，可能是一種有益的嘗試。最后，由于權力回歸，將有效遏制權力資本參與企業(yè)運作的機會。權力資本出現(xiàn)的地方，往往是真正所有者缺位、真正所有者失語地方。代理人將權力轉化為資本的平臺被封掉，資產流失自然會被遏制。在我看來，公眾治理也許是治理國資流失最后一把鋒利寶劍了，因為它將對權力與金錢交換的秘密市場給予實質性的摧毀。

　　4.推進我國“公眾治理”進程

　　既然公眾治理對于國企改革不可回避，那末將如何推進公眾治理呢？

　　公共大眾雖然可能就生活在國企之中或者之旁，但是公眾要參預治理，這條路條卻十分漫長。就是作為為國企領導人，盡管他本人具有雙重身份，企業(yè)資產也有他的一份，但是實際經營中作為公有權的那一份資產對他根本不起什么作用。兩害取其輕，兩利權其重，對許多企業(yè)領導人來說，他們心中異常明白。而且作為經營者與公共大眾，本來就是不同利益主體，他不可能站在自己的對立面來管理企業(yè)。

　　首先，我認為國家應該制訂相應的法律法規(guī)，界定公眾治理在國企公司治理結構中的位置。既然公共大眾是國有企業(yè)的最終產權所有者，那末依據(jù)現(xiàn)行的經濟類法律法規(guī)必然能推導出公眾參預國企治理的法律規(guī)定。通過法律規(guī)定公眾治理的主體，公眾代表的種類與產生辦法，它們的職責與考評，各類組織機構的職能分工，它的運作基本規(guī)范，等等，再具體規(guī)范它的實施細則，那末公眾治理將在法律軌跡上有序運行。沒有法律依據(jù)的公眾治理，是不可靠的，也是脆弱的。公眾治理有法律依據(jù)，這值得令人翹首以待。

　　其次，就目前的現(xiàn)狀來看，應當發(fā)揮人大代表與各級人代在公眾治理中的作用。作為人大代表，他負有公眾治理的責任，明確人大代表與公眾之間的委托代理關系很重要，因為公眾對國企治理在很多方面需要直接通過人大代表來實現(xiàn)。為此，可以嘗試實行競爭選舉，代表的職業(yè)化，定期向選民報告工作并接受詢問一類制度。作為各級人大在國企乃至整個公有經濟治理中的，負有不可推卸的責任。必須賦予各級人大相應權力，以致有權制定本地區(qū)國有企業(yè)的經營方針、管理制度和發(fā)展戰(zhàn)略，有權決定本級政府國有資產管理機構負責人、重點國企經理人及獨立董事的任免，有權決定對這些人的激勵、約束辦法，有權決定本地國有企業(yè)的資產處置和兼并重組等重要事項等等。而且，各級國有資產監(jiān)督管理委員會應該直接對同級人民代表大會負責。

　　再次，公眾治理不是一蹴而就，也不是說在我們過去的國企管理與改革中根本就沒有考慮公眾參預企業(yè)管理。人們不會忘記“鞍鋼憲法”，不會忘記“兩參一改三結合”。那末我們應當利用現(xiàn)有的某些機制，對其注入公眾治理的職能，這樣就可以節(jié)省時間、節(jié)省資源。當前值得我們注意的有，工會，職代會，獨立董事，行業(yè)學會，等等。當然，各種參預公眾治理的組織應該有分工，避免職能重疊，相互交叉，扯皮推諉。工會，是工人的組織，它主要是工人利益的代表，也輔助企業(yè)做一些協(xié)調工作，在公眾治理中它可以對企業(yè)經營實施監(jiān)督職能。職代會，是企業(yè)在職職工代表大會，在公眾治理中對企業(yè)的監(jiān)督、對管理民主化都將起到應有作用。如果能將上市公司的獨立董事制度引入國企，那末對企業(yè)運行的公開性與透明性起到特殊的作用。

　　復次，在國企的公司治理的權力結構中，必需要有公眾治理的應有位置。這要從國企建立自身的公眾治理制度做起。如果企業(yè)內部沒有兼容公眾治理的機制，沒有制度安排，甚至沒有資源支持，那末公眾何以參與企業(yè)的治理？企業(yè)如何接受同級人大的以公眾資格參與公司治理？如何接受社會公眾以多種形式對企業(yè)治理的介入？如何接受上級組織對公眾治理的督促與檢查？等等。我以為，在企業(yè)中設立相應的機構，專事公眾參與事務，是值得嘗試的。

　　最后，要強化公民參與公有經濟管理的自主意識，鼓勵社會公眾對各級國有經濟管理的參與。公眾治理的參預不只是公眾代表的事，它關乎每一個人，關乎每一個在公共財產中享有一份產權的人。所以提高每個公民民主與公民意識是一個前提。不能設想，在一個事不關已，高高掛起的人文環(huán)境中，能夠實現(xiàn)有效的公眾治理。如果一個站出來為公眾利益大聲疾呼，你也無動于衷，甚至說了些令人不可思議的話，我想公眾心中自一把稱。有些人不僅極力否認產權改革過程中存在國有資產流失現(xiàn)象，而且不屑別人對這種現(xiàn)象的研究，這是令人不解的。

　　世上好事占不全。公眾治理也不是萬能的，也決不是治療國企病的靈丹妙藥，我們不應寄一切希望于公眾治理，我們只期望產權最終所有者能夠行使本來就屬于他們的基本權利。公眾治理只是一種機制，一種由所有者自己參預治理的機制。因而，它也決不可能解決國企目前面臨的一切問題，而且公眾治理進入經濟運行也是一個新生事物，它本身也可能有缺陷。比如，公眾代表不可能參與到企業(yè)的具體操作中去，那末企業(yè)運行中出現(xiàn)的問題只能由企業(yè)自身解決。比如，作為局外人的公眾與作為企業(yè)職工的公眾，在利益上也不一致，也可能引起矛盾與沖突。再比如，公眾代表也是人，他的道德水準，可能影響他作為公眾代表的公正性；
他的專業(yè)水平，也可能影響到他的效績。

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