內容提要：本文在深度訪談與問卷調查的基礎上，就縣委書記強烈反映的中央與地方關系問題進行了實證分析，認為權力部門的條條化，使塊塊管理的調控能力大為削弱；
在權力上收的同時，責任卻層層下放，使權力與責任不對稱的問題更加突出；
在過多的職權部門垂直管理的情況下，發(fā)揮地方政府尤其是基層政府的積極性，難度較大。建議盡快改革現行的條塊分割體制，減少行政層級，增強縣鄉(xiāng)基層政權的財政能力，形成權力與責任相匹配的運行機制。

　　關鍵詞：中央與地方縣委書記行政管理體制

　　作者簡介：肖立輝，中共中央黨校政法部副教授，中央編譯局博士后，深圳大學當代中國政治研究所兼職研究員。

　　中國是一個超大型發(fā)展中國家，如何在保持中央適度集權的基礎上，處理中央與地方的關系，既發(fā)揮中央政權的積極性，又發(fā)揮地方政權的積極性，是當前中國現代化進程中面臨的主要問題之一。為了集中縣委書記們的意見、呼聲和建議，為中央有關部門提供決策參考，中央黨校新農村建設培訓班于2006年下半年組織了上百次的采訪座談，編發(fā)了80多篇簡報，進行了一次規(guī)模較大的問卷調查。筆者自始至終參與這些工作，不僅與幾十位縣委書記進行深度訪談，還參與設計了問卷的部分內容。該問卷共60題305個問項，內容涉及城鄉(xiāng)經濟、政治、文化、社會等各個方面，在八期學員中發(fā)放1400多份，回收有效問卷近800份。問卷都是由縣委書記學員在培訓期間逐一閱讀填寫的，具有較高的可信度。本文就是根據筆者在中央黨校新農村建設培訓班的深度訪談與問卷調查的調查結果，就中央與地方關系問題進行分析。

　　總的來說，縣委書記普遍感覺到在中央和地方的關系問題上，中央控制地方的力度越來越大。一些縣委書記稱，現在縣級政府是"有限的權力、拮據的財力、無限的責任"，是"權力和功能不完整的政府"，是"缺胳膊少腿"的政權，是"小馬拉大車".他們強烈要求調整中央與地方的關系，調整條條塊塊的關系，強力推進"強縣擴權"的改革舉措，賦予縣級政府完整的功能。具體來說，主要表現如下：

　　一、權力、責任不對稱

　　不少學員反映，改革開放初期取得那么大的成就，根本原因在于那時改革政策的核心是"放權"，給地方政府一定的財政和行政權力，而1990年代調整以來，我們國家的體制和政策改革趨勢就是"收權".

　　（一）權力、管轄上收，權力部門越來越條條化

　　在訪談中，許多學員反映說，上級政府相繼把有權有錢的單位都收走了，比如工商、公路、稅務、公安、檢驗檢疫、國土、檢察、法院、煙草、司法、人事等部門都實行垂直管理，權力部門越來越條條化，縣級政府直接管理的部門越來越少。條條與塊塊之間的矛盾在縣域內表現為"一縣兩制"，比如在工資收入方面，垂直管理部門的工資收入提高增長幅度很大，在公務員內部造成了很大差別。縣委書記普遍呼吁，要擴大塊塊管理，中央和省級政府應該大膽地把權力下放給縣里，他們呼吁"最徹底的服務是下放權力，權力產生生產力，權力下放發(fā)生的是化學反應而非物理反應"，"中央提出放活，放活就該放權。不放權怎樣放活呀！"

　　對于條塊關系問題，接受問卷調查的縣委書記的意見比較一致，分岐不大，多數的意見是擴大塊塊的權力。有88.6%的人認同"應該條塊結合，逐步擴大塊塊管理范圍和協調作用"，87.7%的人認同"垂直管理部門應改為雙重管理，加強塊塊對條條監(jiān)督"，87.1%的人認同"以塊管理為主、極少部門（司法等）可實行垂直管理"，74.9%的人認同"中央要放權給地方，把有權有錢的部門都交地方管理"，并且74.3%的人認同"強化部門管理，是對地方不信任，不利于調動地方積極性".

　　在加大條條力度，強化部門管理，以此樹立中央權威、落實中央意圖問題上，受訪的縣委書記略有分岐。問卷調查的結果顯示，對于"強化部門管理，有助于樹立中央權威，維護國家統一"的說法，不大同意的占44.5%，完全不同意的占21.3%，也就是說，多數受訪者并不贊成強化部門管理能夠樹立中央權威的觀點（當然有近25%的受訪者基本同意或完全同意上述觀點）。也正是因為這點，55.4%的受訪者（39.5%不大同意、16.4%完全不同意）不主張"中央要加大條條管理力度，保證中央意圖的貫徹落實"，當然有36.1%的受訪者（其中20.3%基本同意、15.6%完全同意）主張中央應加大條條力度，以此落實中央意圖。

　　哪些單位應實行垂直管理？在我們設計的問卷中列出10個部門。按照統計數多少排列：主張列入實行垂直管理的部門依次是金融（69.6%）、稅務（50.4%）、質量監(jiān)督（40.9%）、國土資源（32.2%）、司法（28.6%）、計劃生育（18.3%）、工商（18.2%）、文化教育（16.2%）、公安（14.8%）、體育衛(wèi)生（11.4%）。很顯然，縣委書記中贊成金融、稅務實行垂直管理的人剛剛超過50%.贊成其他部門實行垂直管理的人都不到一半。甚至像司法、公安這樣的部門，主張實行垂直管理的人分別只有28.6%和14.8%.

　�。ǘ�）條條的權力在加大，塊塊的權力在縮��；
但是條條權力在加大的同時，責任卻變得越來越小，塊塊上的權力在流失的同時，責任卻越來越大

　　不少縣委書記表示，中國是單一制國家，中央掌握很大權力可以理解，但不理解的是，權力與責任不對稱，中央將一些質量監(jiān)督、國土資源等權力上收了，但出了事情卻追究地方政府的責任。有學員反映說，無論是維持社會穩(wěn)定，推進社會公正也好，深化經濟體制改革也好，地方可動用的手段（比如財政手段、稅收手段、人事手段）卻越來越少，這樣造成權力和責任的"兩極分化".有權有利的不斷上收，責任層層下壓，無權有責的頻頻下放。這樣就造成"塊塊上任務無限大、責任無限大，權力無限小".在"壓力型體制"下，層層的責任制以任務的下派和完成表現出來。正如有的縣委書記講，有些事情"想得通照辦，想不通也得照辦".學員強烈呼吁要解決權力與任務、有限權力與無限責任不對稱的問題。在我們的問卷調查中，92.7%的人認同"有錢有權的部門都上收了，花錢的難辦的事都下放了".91.7%的人認同"縣鄉(xiāng)政府承擔了無限責任，但只擁有有限權力".78.5%的人認同"縣鄉(xiāng)政府是一個功能不完全的殘缺政府".

　�。ㄈ�）下放的不僅是事權和責任，一些難辦的事兒也甩給了地方

　　有的縣委書記講，"條條的權力都收上去了，不利的便一腳踢下來。"比如企業(yè)改制過程中，一些效益差、包袱重的虧損企業(yè)甩給地方政府，在經濟活動中縣政府實際上還是微觀參與者，包辦了企業(yè)的許多事情，本來該市場做的事兒，最后還是由政府來做，許多企業(yè)有了難事就到了政府那兒，要求政府出面解決。

　　許多學員在解釋中央"上收權力"的動機時表示，權力上收就是中央不相信縣級政權的結果。有學員反映，"中央不相信縣里的干部，認為都是貪官污吏".在部分學者看來，"中央可以不相信縣級干部的某個人，但不能懷疑整個一層的縣級政權。可以說，共產黨的天下，都是靠縣鄉(xiāng)基層政權"擋風遮雨"的".

　　除此之外，縣委書記還反映，不少基層群眾誤解基層干部。不少縣委書記講，現在群眾有這樣一個印象："中央很好、地方好狠"，"天上的都是神，人間的都是人，地下的都是鬼"——中央最愛群眾，基層干部都是干壞事的，念"歪"經的。在中央部分同志和基層部分同志的誤解下，基層干部感覺十分委屈和郁悶，認為許多壓力和任務還不是來自上面？！你政策就是這么定的，政策必然要把我推向前臺，扮演"黑臉"角色。我們認為，造成中央與地方缺乏基本互信的一個重要原因就是，上級政府把發(fā)展經濟、安全生產、社會穩(wěn)定、計劃生育等方面的壓力都留給了縣級黨委政府，卻沒有給縣級政權配備好足以完成上述使命的職權。

　　二、財權、事權不對稱

　　絕大多數縣委書記認為，中央在財稅分成問題上拿得太多，留給地方的太少，中央給地方的轉移支付也不多，造成地方財政困難。

　�。ㄒ唬┑胤截斄ο喈敵跃o，直接影響地方投身新農村建設的積極性

　　造成地方財力吃緊的一個重要原因，是1990年代開始實行的"分灶吃飯"，以及1994年開始實行的"分稅制"改革。雖然自上而下地劃分了各級"財權"，但是，在這個過程中各級政府的"事權"卻沒有進行制度化明晰，以致這項改革的客觀結果是：一方面自下而上地逐級集中財稅資源，另一方面上級政府盡量地將事權下移（或者通過目標考核機制下壓），層層向下"甩包袱"，最終承接"包袱"的是農村基層政府①。「參見李芝蘭，2005：""倒逼"還是"反倒逼"——農村稅費改革前后中央與地方之間的互動"，《社會學研究》，2005，4.」有學員講，區(qū)縣每增加一個億的增值稅，只能留下1500萬；
每增加一個億的所得稅，只能留下2500萬。有人形象地指出，"中央財政高速增長，省級財政喜氣洋洋，地州財政勉勉強強，縣鄉(xiāng)財政哭爹喊娘".除此之外，中央制定、實施一些稅費減免政策，還增加了地方政府的財政負擔，再加上中央財政轉移支付許多情況不到位，相關配套政策不完善，造成"上面請客，下面買單"的情況時有發(fā)生。一些縣委書記反映說，中央做好人多，只給政策，不給錢，自己請客不買單。比如，再就業(yè)政策，中央只給政策，不給錢。地方奈于財力吃緊而無法落實。還比如給公務員加薪，只給政策，卻不給地方政府下撥款項。財力吃緊的縣鄉(xiāng)兩級基層政府由于推動了很多政策調控、實現職能的手段，很難發(fā)展經濟，推進社會主義新農村建設。

　�。ǘ�）在財權不斷上收的情形下，事權卻不斷下放，造成基層財權和事權嚴格不對稱

　　中央將數額大、穩(wěn)定性高、征收成本低、年增長率高的消費稅、增值稅（中央分享75%，地方分享25%）劃為中央固定收入；
而地方的固定收入則包括農牧業(yè)稅、耕地占用稅、農業(yè)特產稅和罰沒收入等，這些收入不但逐年遞減，而且難以征收。各省、市、縣、鄉(xiāng)基本上都是沿著這個模式分配各級的稅收，這樣一來，基層政府的財政收入勢必大減。從2003年起，幾個主體稅種實行省、市（地）、縣共享，并且提高了對縣一級的上劃比例，更加劇了這種不對稱性。一些學員反映，錢在中央，事在地方，1993年以來一直未變。地方發(fā)展自生自滅，給地方留的發(fā)展后勁少。我們設計了問卷，"您認為，從國民經濟全局看，中央和地方稅收分割比例應該調整嗎？"，回答分為三種：A.應該盡快調整，B.沒有必要調整，C.等待機會再調整。統計結果如表3所示：

　　調查結果顯示，高達82.1%的受訪者認為應該盡快調整中央與地方的稅收分割比例。其中增值稅部分，55.2%的受訪者認為50：50較為合適，有30%的受訪者認同60：40的分配比例。

　　而所得稅部分，54.6%的受訪者認為40：60較為合適，26.2%的受訪者認同50：50.總之，多數縣委書記主張應盡快調整中央與地方在增值稅和所得稅的分割比例，提高地方政府在上述兩個稅種的分配比例，以增強地方政府的財力。

　　（三）地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府承擔的財政開支壓力過大

　　有的縣委書記算了一筆帳，稱現在我國稅收過程中的"跑冒滴漏"現象嚴重，每年漏稅約4000-6000億元。如果大力加強稅收征管工作，盡最大可能堵塞稅收漏洞，就能平均為每個縣增加2-3億元。義務教育和社會保障明確中央和省為主，縣鄉(xiāng)適當配套，但實際操作中，地方承擔的壓力很大。很多縣委書記建議，中央財政要把農村義務教育、醫(yī)療和縣鄉(xiāng)公務員隊伍薪金承擔下來，這樣縣級政權的財政壓力將獲得根本性緩解。在我們的問卷調查中，91.9%的受訪者認同"目前地方政府，特別是縣鄉(xiāng)政府承擔的事權與財權不對等"的說法。

　　三、減少行政層級，廢除市管縣體制，實行省管縣、市管區(qū)的體制

　　不少學員認為，目前我國中央省市縣鄉(xiāng)五個管理層級，是歷史上管理層次最多的時代。行政區(qū)劃體制縱深長、層次多、成本高、機構龐大、人員冗多、效率低下，這種情況與加快發(fā)展社會主義市場經濟和社會主義民主政治的要求已經很不適應，在某種程度上成了深化改革的體制性深層障礙�，F行的"市管縣"體制，在一定程度上削弱了縣域經濟發(fā)展的內在活力和能力。這是因為，"市管縣"體制下的市級政府雖然同時承擔著發(fā)展城市和發(fā)展農村的雙重任務，(點擊此處閱讀下一頁)

　　但在發(fā)展的優(yōu)先次序上，城市往往被放在首位。有的學員反映，"市管縣"實際是市管不了縣，"市帶縣"實際是市帶動不了縣，甚至還拖累縣，與縣爭稅源、爭項目、爭資金，其結果是嚴重影響、制約了縣域經濟的快速健康發(fā)展。甚至有學員反映說，基層辦點事非常難，要層層匯報、拜佛，地市直機關部門的各種檢查、視察，讓基層苦不堪言。在經濟欠發(fā)達地區(qū)，市級行政設置不僅不能推進經濟發(fā)展，反而增加行政成本。我們設計了問卷"您認為，如果減少行政管理層級，應減哪一級為好？"答案分為三種：A.地市，B.縣區(qū)，C.鄉(xiāng)鎮(zhèn)。統計結果如表4所示：

　　實踐證明，絕大多數地方，特別是欠發(fā)達地區(qū)，市管縣體制有弊無利。因此，在我們進行的相關問卷調查中，有93.9%的縣委書記主張減"地市".91.6%的人認同"從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理層級太多，應該減少".

　　基于這種情況，大多數縣委書記呼吁，要相信縣級政權的管理服務能力，盡快精簡中國管理體制，抓緊取消市管縣體制，加快省管縣試點步伐。地級市也不能撤銷，只是不管縣，精簡人員，快速推進城市改革。這樣做的目的，就是減少中間環(huán)節(jié)，減少行政成本，提高行政效率。有的縣委書記建議，減少縣級區(qū)劃單位并提高縣的行政規(guī)格，具體說，就是縮減縣的數量、擴大縣的規(guī)模，大縣不動，小縣兩個、三個并一個，或者三個并兩個。在這個基礎上，縣、地、市并軌，行政等級同一，省、縣之間不再設立中間層次，省直接領導市、縣。

　　我們認為，行政區(qū)劃體制改革可以成為推進生產力發(fā)展和社會進步的最重要的杠桿之一。

　　改革開放以來，設置經濟特區(qū)、浦東開發(fā)區(qū)、濱海新區(qū)，對部分大城市實行計劃單列，特別是海南撤區(qū)建省、重慶市直轄，其對當地乃至更大范圍的發(fā)展所起的推動作用是有目共睹的。省管縣的體制對于進一步激活地方的活力、降低行政成本的好處是不難想見的。我們建議，要盡快建議取消"市管縣"體制，擴大縣級職權，實行市縣分治，加快推進"省直管縣"體制。市縣分治，即省管縣，市管區(qū)，縣在行政地位上與市平行，地級市并不撤銷，而是調整管理范圍，只管理城市自身，除郊區(qū)外，其他縣改由省直接管理。"市縣分治"體制，可以使縣級政府成為真正的統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主體，有效避免中心城市對縣域資源的占用，防止農村發(fā)展和農民利益受到忽視，增強縣域經濟自主發(fā)展的活力和能力，從而有利于縣域經濟發(fā)展，加快新農村建設步伐。同時，應減少省級政府對縣財力的集中比例，逐步取消地級市對縣域財力的集中。如果全盤推進有困難，建議可以選取項目資金、財政等作為改革的突破口，先在這些方面實行"省直管縣"的體制。

　　四、結語

　　隨著社會主義市場經濟和民主政治的發(fā)展，已經越來越有必要將憲法關于"中央和地方國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性原則"的規(guī)定，加以具體化、規(guī)范化、法治化了。要統籌地方和中央的發(fā)展，認真研究如何調動中央和地方兩個積極性的問題，特別是調動地方積極性的問題。在維護中央集中統一領導的前提下，給予地方更充分的自主權，以使地方的工作更加充滿生機和活力。黨的十六大也明確提出，要深化行政管理體制改革，"依法規(guī)范中央和地方的職能和權限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關系".黨的十七大還將統籌中央與地方的關系寫入政治報告，重申"規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關系".問題的關鍵是科學合理地劃分中央與地方的事權，并做到財權及其他的權利與事權相一致、相對稱。

　　強縣擴權，建立健全與建設社會主義新農村工作任務相適應的行政體制，是縣委書記的主流聲音。從目前的發(fā)展形勢來看，中央應該改革現有的體制機制，在整體把握的基礎上給地方適當分權，下放還原縣級職能部門，使縣級政府成為健全的政府，確�？h級政權能夠高效、積極地運轉。要采取切實可行的措施增強中央與地方之間的互信，中央要相信地方和基層能夠把事情做好，依法履行執(zhí)政和行政職能；
同時地方和基層也應相信中央。中央既要關心基層建設，也要關心基層干部，更要信任基層干部。在我們看來，上級和下級關系是一級相信一級，一級帶動一級，賦予地方更多的手段來推動新農村建設，否則就會力不從心。

　　針對上述情況，我們建議如下：

　　第一，要改革現行的條塊分割體制，盡快減少并下放部分垂直管理部門，增強縣級政府統籌協調能力。

　　第二，要改進現行的項目資金投入管理體制，中央不要都把建設項目"條條化"，應調動和相信基層政府的作用，避免普遍的"跑部錢進".

　　第三，強化縣級財政，減少垂直管理上級，體現權責統一；
對縣級社會經濟發(fā)展相關部門應條塊管理結合，以塊塊為主，并從法規(guī)角度確立縣人代會對垂直管理部門的監(jiān)督職能。

　　第四，在新農村建設的資金支持方面，中央切實兌現大幅度增加新農村建設資金的諾言，并強烈要求改變現在資金和項目"多頭管理"體制，建議將各地新農村建設資金一攬子撥付到縣級政府統一使用，以降低成本，提高資金使用效率。

　　第五，明確中央、地方在財權、事權上的分工機制，加大對基層政權的財政支持力度，加大向農村的財政轉移支付力度，建立財權與事權相匹配的體系，建議中央應盡快出臺賦予縣（區(qū)、市）級政府行政職能、權利、義務的法規(guī)。

　　來源：《經濟社會體制比較》2008年第4期

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