自國民黨敗退臺灣至今，臺灣經(jīng)歷了三次土地改革，其土地制度是世界公認(rèn)的學(xué)習(xí)典范。20世紀(jì)50年代臺灣的第一次土地改革，主要是改革農(nóng)村中的生產(chǎn)關(guān)系，解放農(nóng)村生產(chǎn)力，提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性；
70~80年代的第二次土地改革，主要是為了擺脫以小土地私有制為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化、企業(yè)化和機械化；
90年代的第三次土地改革，主要是為了解決島內(nèi)農(nóng)地市場化問題，以因應(yīng)經(jīng)濟全球化和加入世界貿(mào)易組織的需要。這三次土改的經(jīng)驗教訓(xùn)，對正在推行土地流轉(zhuǎn)的中國大陸而言，有重要的參考價值。

　　和平土改

　　國民黨政權(quán)在大陸慘痛的失敗教訓(xùn)，使之清醒地認(rèn)識到，為了在臺灣能夠真正站穩(wěn)腳跟，就有必要對臺灣的社會經(jīng)濟關(guān)系，尤其是農(nóng)村中的土地關(guān)系，進行較大幅度的調(diào)整，建立一個支持其統(tǒng)治的社會基礎(chǔ)。

　　蔣介石到臺灣后，認(rèn)真總結(jié)了在大陸失敗的經(jīng)驗教訓(xùn)。在研究了太平天國的《天朝田畝制度》和大陸的土改政策后得出結(jié)論：太平天國以絕對平均主義均田，是農(nóng)民小私有者的幻想，根本不可能實現(xiàn)。大陸廢除封建土地所有制是合理的，但“打土豪”，“分田地”，“沒收地主土地財產(chǎn)”，侵犯地主利益是不可取的，因此決定在臺灣實行溫和的社會改良。

　　當(dāng)時臺灣的土地制度極為不合理，土地分配嚴(yán)重不均，56.01%的耕地為只占農(nóng)村人口11.69%的地主和半地主所占有；
剝削也極其殘酷，其苛重程度一般達(dá)到農(nóng)民收獲量的50%以上，有的甚至高達(dá)70%～80%。為維持其在孤島的政治統(tǒng)治，在當(dāng)時“中美農(nóng)村復(fù)興聯(lián)合委員會”的策動下，國民黨當(dāng)局從1949年起，以和平漸進的方式，進行了一場較為徹底的土地改革。

　　國民黨政權(quán)在大陸統(tǒng)治時期一直無法進行的土地改革，之所以愿意并且能夠在臺灣推動，主要是由于他們是從大陸逃到臺灣島的“新客”，與當(dāng)?shù)氐姆饨ǖ刂麟A級沒有直接的利益瓜葛，土地改革不僅不會損害到統(tǒng)治者的經(jīng)濟利益，反而有利于其加強和維護統(tǒng)治的社會基礎(chǔ)。

　　這次臺灣土改分三步依次推進。第一步是“三七五減租”。從法律條例限定租額，地租不得超過全年主產(chǎn)品收獲量的37.5%，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。條例也保障地主利益，佃農(nóng)按時納租，欠繳兩年地租地主可以解雇等。

　　第二階段的“公地放領(lǐng)”，將從日本人手中接收過來的“公地”出售給農(nóng)民，地價為耕地主要農(nóng)作物正產(chǎn)品全年收獲量的2.5倍，由承領(lǐng)農(nóng)民分10年20期平均攤還，不必負(fù)擔(dān)利息。

　　第三階段是“耕者有其田”，地主可以保留政府法定田地數(shù)額，超過部分一律由政府征購轉(zhuǎn)賣給尚未獲得土地的農(nóng)民，地價按耕地正產(chǎn)品的2.5倍計算，以實物土地債券(占70%)和公營企業(yè)股票(30%)作為補償。實物土地債券由臺灣當(dāng)局委托臺灣土地銀行發(fā)放，年利率為4%，在10年內(nèi)分20期償清本息；
公營企業(yè)股票是從日本人手中接收過來的四大公司(水泥、造紙、農(nóng)林、工礦)的股票。

　　在本次土地改革中，農(nóng)村地主的損益情況各有不同，其中大地主收益最大。他們從水泥、造紙、農(nóng)林、工礦四大公司中，獲取大量的股票，搖身一變，成為新的工商巨頭，如臺灣原來的四大封建地主——辜振甫、林伯壽、林猶龍和陳啟清，就是依靠土地改革起家而成為臺灣地主財團的實力派。辜振甫控制的“臺灣水泥公司”在以后的發(fā)展中，逐步成為壟斷島內(nèi)水泥市場的集團企業(yè)。同時，也有部分中小地主，在應(yīng)征土地取得資金或股票后，轉(zhuǎn)營工商業(yè)，其中不少因經(jīng)營不善而被兼并，或趨于破產(chǎn)，甚至一部分地主將所獲土地征購款揮霍一空，最后淪為普通農(nóng)民。

　　在土地改革后，自耕農(nóng)成為臺灣農(nóng)村中農(nóng)戶的主體，臺灣農(nóng)業(yè)從以佃農(nóng)為主的生產(chǎn)體系，轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰愿�農(nóng)為主的生產(chǎn)體系。土地改革后，佃農(nóng)因獲得一定數(shù)量的土地而成為自耕農(nóng)，耕作興趣和投資意愿明顯增加，對于農(nóng)業(yè)知識和技術(shù)的需求更加迫切，因而積極參與農(nóng)業(yè)推廣組織舉辦的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和經(jīng)營管理改善活動，增加對土地的改良，從而有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高。臺灣的“總統(tǒng)府資政”李國鼎先生指出：“如果沒有土地改革，臺灣的農(nóng)業(yè)發(fā)展將要缺乏推動力，在那時這種推動力是非常重要的”。

　　農(nóng)業(yè)的集約化

　　然而，小農(nóng)經(jīng)濟對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的推動作用是相對有限的，到了一定時期，反而成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的主要障礙�！靶�塊土地所有制按其性質(zhì)來說，就是排斥社會勞動生產(chǎn)力的發(fā)展、勞動的社會形式、資本的社會積累、大規(guī)模的畜牧和科學(xué)的不斷擴大的應(yīng)用。”

　　隨著60年代臺灣經(jīng)濟發(fā)展重心轉(zhuǎn)向工業(yè)生產(chǎn)，臺灣當(dāng)局大力發(fā)展勞力密集型加工出口工業(yè)，相對忽視了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，并在某種程度上采取犧牲農(nóng)業(yè)的政策，實行“田賦征實”、“隨賦征購”和“肥料換谷”制度，壓低農(nóng)產(chǎn)品價格，從而抑制了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，使農(nóng)工發(fā)展不相適應(yīng)。在工業(yè)以雙位數(shù)增長的同時，農(nóng)業(yè)卻出現(xiàn)了負(fù)增長。

　　農(nóng)民收入偏低，導(dǎo)致其務(wù)農(nóng)意愿淡薄，大批農(nóng)村青壯年勞力涌入城市，更多的農(nóng)民則以兼業(yè)的方式維持生計。在專業(yè)農(nóng)戶中，絕大部分仍然采取個體家庭經(jīng)營的方式，只有一小部分是經(jīng)營規(guī)模不等的資本主義農(nóng)場。兼業(yè)農(nóng)基本上“離農(nóng)不離村”，為增加收入而就地受雇于加工制造業(yè)部門，是半農(nóng)半工的勞動者。兼業(yè)農(nóng)的大量增加，一方面，使廣大農(nóng)民的生活來源越來越依賴于非農(nóng)業(yè)收入；
另一方面，又使農(nóng)村勞動力趨于老化和女性化，青壯年勞動力大量減少。

　　另外，隨著工商業(yè)的迅猛發(fā)展，60~70年代每年都有1000公頃以上的耕地被用于開辟道路、興建工廠、商店、住宅以及公共基礎(chǔ)設(shè)施，有的年份甚至高達(dá)5000公頃以上，致使島內(nèi)可耕地日趨減少，地價急劇上升。由于土地增值迅速，許多靠近城市的農(nóng)村小土地所有者認(rèn)為，將土地投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不合算，寧愿讓土地廢棄而不進行耕作，有的在土地投機交易的吸引下，把土地高價賣給土地投機商，以致耕地荒廢和被占用的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查，僅1975年，被廢棄的農(nóng)地就有1.2萬公頃。

　　鑒于小土地私有制限制農(nóng)田經(jīng)營面積擴大的情況，第二次土地改革的主要內(nèi)容之一，是推行農(nóng)地重劃，就是耕地的轉(zhuǎn)移與合并，農(nóng)民之間以互換耕地的形式，把分散在多處的小塊土地集中在一起，以利于農(nóng)事耕作和管理；
或者以自愿結(jié)合的形式，將不規(guī)則的耕地聯(lián)成一片，辦成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)場或綜合利用。

　　另外就是輔導(dǎo)小農(nóng)轉(zhuǎn)業(yè)。它要求將島內(nèi)90萬公頃的土地，從分屬90萬農(nóng)戶轉(zhuǎn)變?yōu)榉謱?0萬農(nóng)戶，即將每戶平均擁有耕地從1公頃擴大至3公頃，安排60萬農(nóng)戶、約370萬農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，一方面，臺灣當(dāng)局鼓勵無耕種能力的自耕農(nóng)出售土地，輔導(dǎo)其轉(zhuǎn)業(yè)；
另一方面，提供貸款，輔助有能力的小農(nóng)戶購買棄耕或厭耕的土地，以擴大耕地面積，達(dá)成適當(dāng)?shù)慕?jīng)營規(guī)模。為此，臺灣專門設(shè)立了“農(nóng)地購置基金”，合計約新臺幣25億元，以低息貸給耕地面積較小的農(nóng)戶，協(xié)助其購買新的耕地。每個農(nóng)民可從中借錢購買3公頃的土地，每公頃耕地的貸款額度從以往新臺幣10萬元增至30萬元，凡增購的土地免納5年的農(nóng)業(yè)土地稅。這一措施有助于土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移和合并，在一定程度上擴大自耕農(nóng)的耕地面積。

　　在臺灣，10年農(nóng)地重劃期間(1962~1971)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指數(shù)上升19.6個百分點，同期農(nóng)作物生產(chǎn)總值增長約40%，僅在1966~1971年的6年期間，農(nóng)戶所得增長21%左右，扭轉(zhuǎn)了農(nóng)業(yè)下滑的局面。

　　為配合第二次土地改革，臺灣制訂了農(nóng)業(yè)機械化計劃，至1985年，水稻整地機械化程度已達(dá)98%，插秧、收割及干燥機械化程度分別為97%、95%、65%，每公頃使用馬力數(shù)約1.68馬力，各項指標(biāo)均超過原計劃。

　　從第二次土地改革的背景和內(nèi)容可以看出，它與第一次土地改革有很大程度的不同：第一次主要解決地權(quán)分配不均的問題，將土地化整為零，摧毀農(nóng)村中的地主經(jīng)濟，打破“大地主、小佃農(nóng)”的局面；
而第二次土地改革則是在以工商業(yè)為主體的社會經(jīng)濟形態(tài)下進行的，將土地化零為整，擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，造成“小地主、大佃農(nóng)”的局面。

　　放寬土地流轉(zhuǎn)限制

　　長期以來，臺灣農(nóng)地政策的核心是“耕者有其田”。但是，隨著臺灣經(jīng)濟轉(zhuǎn)入后工業(yè)化時代，繼續(xù)沿用這一政策，將嚴(yán)重制約土地流轉(zhuǎn)制度的改革，導(dǎo)致農(nóng)地制度的僵化。不少農(nóng)戶以私有土地利益為唯一依歸，不愿配合對社區(qū)公共建設(shè)有利的農(nóng)地重劃，拒絕負(fù)擔(dān)農(nóng)地重劃后地塊的整地費用，嚴(yán)重影響農(nóng)地重劃的總體效益。

　　臺灣的第三次土地改革，重點在于解決農(nóng)地的市場化問題，滿足經(jīng)濟建設(shè)和非農(nóng)業(yè)部門的用地需求，改善投資環(huán)境，提高農(nóng)民收入，構(gòu)筑適合臺灣社會經(jīng)濟發(fā)展的“土地規(guī)模經(jīng)營”新模式。90年代以前，臺灣《土地法》第30條規(guī)定：“私有農(nóng)地所有權(quán)之轉(zhuǎn)移，其承受人以能自耕者為限，并不得轉(zhuǎn)移共有，但因繼承而轉(zhuǎn)移者，得為共有。違反前項規(guī)定者，其所有權(quán)轉(zhuǎn)移無效�！�1990年臺灣當(dāng)局對此條款進行修訂，調(diào)整私有農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)移受讓人必須為自耕農(nóng)的限定，從而為土地流轉(zhuǎn)制度的改革掃清法律上的障礙。

　　其中的突破在于：一是放棄全面保護農(nóng)場的立場，不再堅持優(yōu)良農(nóng)地不得變更為非農(nóng)業(yè)用地的原則；
二是同意農(nóng)地變更使用從以往的供給引導(dǎo)，轉(zhuǎn)為需求引導(dǎo)，開放農(nóng)地自由買賣，嚴(yán)格監(jiān)控農(nóng)地農(nóng)用，落實農(nóng)地管理。

　　但在放寬農(nóng)地農(nóng)用但又不能確切落實的情況下，將來臺灣的土地資源是否會大量消失，農(nóng)村綠色環(huán)境是否會遭受破壞，還有待進一步觀察。

　　經(jīng)驗教訓(xùn)

　　縱觀臺灣的三次土改，第一階段的土地產(chǎn)權(quán)分配非常成功；
第二階段，在土地私有的現(xiàn)狀下，因為農(nóng)民不愿主動出售其狹小的耕地，擴大土地規(guī)模的目標(biāo)沒有實現(xiàn)，1990年與1955年相比，耕種0.5公頃耕地以下的農(nóng)戶占總農(nóng)戶的比例反從34.4%增加到46.8%，而同期耕種2~3公頃土地的農(nóng)戶則從7.8%減到4.3%；
第三階段，開放農(nóng)地自由買賣，某種程度上為黑金政治打開大門。一些財團與民意代表結(jié)合，很多先買下農(nóng)地，再去影響地方政府或議會，變更土地使用，這是黑金政治最典型的手段。大家都把農(nóng)地當(dāng)房地產(chǎn)來做，結(jié)果農(nóng)產(chǎn)品都要從國外進口了。

　　在筆者看來，臺灣土改的重要經(jīng)驗教訓(xùn)在于：

　　土地產(chǎn)權(quán)的不同形式不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的絕對決定因素，關(guān)鍵要看是否有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。在臺北最高的世貿(mào)中心附近的黃金地段，有一塊號稱臺北最貴的農(nóng)田，主人不賣這塊農(nóng)田，每天在地里種菜，旁邊是現(xiàn)代化的高樓大廈。臺北政府不能只給幾千塊錢就強行拆遷，但歸根到底，土地所有制的私有或公有只是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的眾多手段之一，公有產(chǎn)權(quán)容易滋生短期行為，但私有土地制度也會造成土地規(guī)模狹小和土地投機的盛行。

　　另外，規(guī)范產(chǎn)權(quán)的變遷，需要真正的法治，需要實行憲政，土地私有權(quán)要在政治權(quán)利的保護下才能真正實現(xiàn)。在臺灣，法律規(guī)定了結(jié)社自由與農(nóng)民成立農(nóng)會的權(quán)利。因此有強大的農(nóng)會組織，99%的農(nóng)戶都加入了農(nóng)會，農(nóng)會機構(gòu)完善、自治性強，實行的是民主選舉和管理，總干事由理事會聘任。農(nóng)會以農(nóng)民為主體，強調(diào)農(nóng)民素質(zhì)的提高和技能的增強，還包括農(nóng)民政治地位和權(quán)益的保護等。

　　臺灣地區(qū)的農(nóng)會是組織農(nóng)民的核心，同時也是政府實施農(nóng)村、農(nóng)業(yè)政策的重要助手，在協(xié)調(diào)、溝通政府和農(nóng)民的關(guān)系上扮演著重要角色。它接受政府的委托，宣傳推廣政府的政策計劃,辦理各項教育和生產(chǎn)培訓(xùn)，及時收集建議與意見，向政府反映農(nóng)民的愿望為政府決策作參考；
同時經(jīng)常進行農(nóng)民間的調(diào)解、溝通，以減少相互間的分歧與誤會，增進組織的團結(jié)和理解。

　　如果沒有臺灣的農(nóng)會，臺灣農(nóng)民的地位不會像今天這般重要，農(nóng)民的權(quán)利不會和社會其他階層那樣平等。正是因為臺灣的農(nóng)會制度，鞏固了臺灣的土改成果，打造了臺灣特色的現(xiàn)代化“小農(nóng)”農(nóng)業(yè)模式。

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