針對(duì)目前群體性事件的變化趨勢(shì)，于建嶸先生提出建立“中央巡察專員”制度，他們的職能是對(duì)重大問題進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查，目的是“通過創(chuàng)造民眾申訴的新制度渠道，爭(zhēng)取政治解決公民群體與地方政府沖突的時(shí)間”。

　　于建嶸的設(shè)想帶有古代巡察制度的遺風(fēng)。中國(guó)自秦建立單一制的中央集權(quán)制度，權(quán)力自上而下授予，如何監(jiān)督地方官吏，防范其為害民眾，就成為政制良窳的關(guān)鍵。地方巡察制度應(yīng)運(yùn)而生：西漢有十三部刺史，唐代有十道巡按使。明代最為完善，都察院分設(shè)十三道監(jiān)察御史，從中選派“巡按”巡察地方。這些巡按盡管職銜只是正七品，與知縣平級(jí)，卻是“代天子巡狩”，權(quán)勢(shì)極大，地方大員不敢輕視�！队裉么骸�、《四進(jìn)士》等戲曲里生動(dòng)地描寫了這些巡按的權(quán)威。

　　似乎正是以這樣的制度為本，中組部已初步建立“中央巡視制度”。于建嶸的設(shè)想是將其歸入行政系統(tǒng)，成為常設(shè)駐在機(jī)構(gòu)，并享有較大的獨(dú)立調(diào)查權(quán)。

　　考諸史實(shí)，巡察制度是有一定效力的。其邏輯是：巡按，或者說于建嶸所設(shè)想的巡察專員，直接從中央政府獲得權(quán)力，因而不受地方節(jié)制。相對(duì)于的權(quán)力庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)，他是局外人。因而他能夠在一定程度上給地方民眾提供一個(gè)特別的申訴渠道，并可能沖破那個(gè)地方權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，約束、懲罰不法官員。

　　不過，巡察制度的局限性也是顯而易見的。從性質(zhì)上說，巡察制度屬于同一個(gè)行政體系內(nèi)部的自我監(jiān)督機(jī)制。因而，它很難擺脫權(quán)力體系構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)。中央政府派遣之巡察官員經(jīng)常是主動(dòng)對(duì)地方政事進(jìn)行巡察，他的權(quán)力很大，但其活動(dòng)又缺乏確定的規(guī)則和公開的程序。歸根到底，巡察制度的宗旨是自上而下地監(jiān)察官員，因而，它經(jīng)常不能為地方民眾提供制度化救濟(jì)渠道。所以，盡管這一制度運(yùn)用了兩千年，構(gòu)成世界上最完整的地方監(jiān)察傳統(tǒng)，但其效果卻不如人意。

　　到今天，其實(shí)完全可以設(shè)想更為有效的約束地方官員的手段，那就是司法手段。于建嶸先生設(shè)想的中央巡察專員制度，特別強(qiáng)調(diào)其獨(dú)立調(diào)查權(quán)，似乎已顯示了從行政監(jiān)察向司法監(jiān)督轉(zhuǎn)向的趨勢(shì)。

　　司法監(jiān)督的制度依托是中央法院系統(tǒng)。此一制度如何設(shè)計(jì)，學(xué)界已有一些討論。一個(gè)可行的方案是在目前的地市層級(jí)建立中央法院的地區(qū)法院。政府近年來推行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革試點(diǎn)，探索省直接管理縣（市）的體制。換言之，就是取消地市一級(jí)政府。而這一級(jí)政府最初是作為監(jiān)察單位設(shè)立的�？梢詫�(duì)它進(jìn)行改造，剝離其行政職權(quán)，將其轉(zhuǎn)換為較為純粹的監(jiān)察與司法層級(jí)。負(fù)責(zé)執(zhí)行中央政府之其它政令的機(jī)構(gòu)，比如土地管理監(jiān)察、行政監(jiān)察、銀行監(jiān)管等等機(jī)構(gòu)，均可設(shè)立于此一層級(jí)，中央法院的地區(qū)法院也設(shè)立于此。

　　這個(gè)中央法院系統(tǒng)有權(quán)受理以其司法管轄區(qū)內(nèi)各級(jí)政府及其行政部門作為一方當(dāng)事人的糾紛，即所有行政訴訟，以及以這些政府為當(dāng)事人的所有民事訴訟。它也受理涉及兩省居民、法人的民事訴訟。

　　之所以設(shè)立這一法院系統(tǒng)，是因?yàn)�，目前的地方法院由于高度行政化、地方化，在所有這些案件中都難以公正司法，因而，全國(guó)性法律既不能統(tǒng)一執(zhí)行，地方政府的行為也不能在第一時(shí)間、在現(xiàn)場(chǎng)得到約束。中央法院系統(tǒng)的最大優(yōu)勢(shì)在于它不受制于地方政府，因而可以效忠于國(guó)家法律，能夠公平地對(duì)待當(dāng)事人，不論它是外地人、本地人，還是地方政府。在審理上述案件的過程中，它也可以審查地方政府地方行政法規(guī)、部門規(guī)章、紅頭文件的合法性及合憲性，一旦發(fā)現(xiàn)其違法或違憲，即可宣告其無效。這樣，中央法院系統(tǒng)就可以打破地方保護(hù)主義，確保法律的統(tǒng)一執(zhí)行。

　　這樣的司法過程，當(dāng)然也是監(jiān)督地方政府的過程。這種監(jiān)督與行政監(jiān)察不同之處在于，它是間接的、被動(dòng)的監(jiān)督，由權(quán)益遭到侵害的民眾啟動(dòng)的，以向民眾提供救濟(jì)的方式進(jìn)行。也正因?yàn)榇耍�它能夠在第一時(shí)間、在現(xiàn)場(chǎng)制止地方政府及其官員的違法行為。它是外部的監(jiān)督，因而，理應(yīng)更可信賴，會(huì)比行政監(jiān)察更為有效。同時(shí)，司法監(jiān)督是以精確的法律規(guī)則為依據(jù)，在公開的法庭程序中進(jìn)行的，其解決方案比行政巡察更容易獲得當(dāng)事人的認(rèn)可。

　　當(dāng)然，此一制度的建立，牽涉極廣，難度也可想而知。但是，它至少將從根本上大體解決兩大問題，這兩大問題是我們的老祖宗通過兩千年的政制實(shí)踐也始終未能有效解決的：如何有效地監(jiān)督地方官員，如何保障法律在全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一執(zhí)行。通過人數(shù)不用太多的法官，中央法院系統(tǒng)就可以越過諸多政府層級(jí)，把憲法與全國(guó)性法律的正義直接送到全國(guó)每個(gè)民眾門前。司法監(jiān)督的被動(dòng)性又意味著，這種監(jiān)督不至于遏制地方官員在服務(wù)民眾方面進(jìn)行嘗試的創(chuàng)造性。

　　南方都市報(bào)，2009，3，3

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