當(dāng)前中國的基層政治出現(xiàn)了很大的問題，主要表現(xiàn)在大的群體性事件不斷出現(xiàn)，農(nóng)村的基層政府和農(nóng)民之間的矛盾以及不信任感在擴大，很多跡象表明中國基層政府和公眾之間的矛盾所導(dǎo)致的公眾對基層政府的不信任已經(jīng)在擴大，并嚴(yán)重地影響了總體上的公眾對政府的信任度。這些會使得中國公眾和政府之間的矛盾加大。因此從總體來看，中國社會的矛盾有可能已經(jīng)從社會之間的不同群體、階層之間的矛盾在向國家與社會之間的矛盾轉(zhuǎn)換，并有可能繼續(xù)擴大。因此在國家與社會之間矛盾和沖突逐步加大的時候，建立一個全國性的國家與社會之間的對話體制是非常必要的。從民主發(fā)展的歷程來看，這種對話制度應(yīng)該是一個簡單的民主制度，但是作用卻是非常大的，它可以化解許多的矛盾，減少沖突，建立政府和公眾之間的信任關(guān)系。但是從中國的整體情況來看，這樣簡單的制度要想建立起來也會是非常難的。實際上，溫嶺所建立的民主懇談制度就是這樣的政府與公眾、國家與社會之間的對話體制。因此溫嶺的建立政府和公眾之間的對話體制經(jīng)驗對中國民主的發(fā)展，對緩解社會和國家之間的矛盾是有很大的參考意義的。

　　一、溫嶺民主懇談的十年實踐

　　浙江溫嶺的民主懇談已經(jīng)進(jìn)行了十年，這是一個不簡單的記錄。因為從中國最近一段時間地方政府改革創(chuàng)新的情況來看，能夠維持十年以上的地方案例屈指可數(shù)，大部分的地方政府的民主創(chuàng)新改革，由于各種各樣的原因都或者已經(jīng)夭折，或者無聲無息，只有溫嶺的民主懇談在繼續(xù)發(fā)展并持續(xù)得到國內(nèi)外的關(guān)注。對溫嶺的這個經(jīng)驗加以研究對于中國民主發(fā)展的未來進(jìn)程有很大的意義。

　　從溫嶺的民主懇談的發(fā)展過程來看，可以分為兩個階段。

　　第一階段從1999開始，用了五年的時間，建立了一個政府和老百姓之間的對話體制。這個對話體制是由政府提出一些大家關(guān)心的問題，邀請老百姓來就這些問題進(jìn)行對話，并且將對話的內(nèi)容作為政府決策的參考意見。這樣的一個對話機制一般在農(nóng)村進(jìn)行，所談題目非常廣泛。從實踐來看，這種政府和公眾之間的對話體制基本上是一個在當(dāng)前政治體制之外所建立的對話系統(tǒng)，創(chuàng)造了一個新的政府和公眾之間的溝通形式，也逐漸演變成了一個當(dāng)?shù)氐闹贫�。這個對話系統(tǒng)對于及時有效地了解公眾的意見，并且讓公眾表達(dá)自己的意見和要求是有用的，對于政府的決策也有很大的幫助。這樣的一種民主懇談的對話方式是中國基層民主的發(fā)展中的一個制度創(chuàng)新，對中國民主的發(fā)展有所推動。

　　溫嶺民主懇談第二階段的實踐，從2004年開始到現(xiàn)在，也是五年的時間。在這一階段的實踐中，溫嶺將民主對話體制從體制外轉(zhuǎn)向體制內(nèi)，在政府體制內(nèi)部形成了公眾和政府的對話機制，對話以政府預(yù)算為主要內(nèi)容，對話的過程也圍繞著政府的預(yù)算過程進(jìn)行。這個圍繞預(yù)算而進(jìn)行的對話的載體主要是人大，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和市（縣）人大，也包括了社會廣泛的介入。從第二階段的實踐來看，這個對話體制的內(nèi)容更加深入也更加廣泛，圍繞預(yù)算過程所涉及到的問題不僅僅是老百姓所關(guān)注的日常的鄉(xiāng)村建設(shè)問題和民生問題，也包括更為廣泛的政府開銷、官員的行為、政府以及人大的法治建設(shè)、人大代表的能力問題等等。從內(nèi)容上比第一階段已經(jīng)有了非常大的提高，從一般性的農(nóng)村問題已經(jīng)發(fā)展到更為廣泛的經(jīng)濟(jì)、社會和政治問題。由于第二階段民主懇談的對話方式是通過以人大為中心的立法機關(guān)來完成的，因此對話的結(jié)論對于建立公共政策的制度、對于預(yù)算的制訂和執(zhí)行以及政府的行為有了更為剛性的約束力。而且在建立這個對話體制的發(fā)展過程中，對各種更為擴大的公眾參與方式都進(jìn)行了不同程度的探討，從而使得對話的方式更加活躍。由于溫嶺第二階段的民主懇談是在政府體制內(nèi)所建立的對話體系，因此使得溫嶺的民主懇談更為有效，對于民意的表達(dá)、法治的建設(shè)、政府的行為和政府的公共政策等都有了一個更好的表現(xiàn)平臺，也成為了十年來溫嶺民主懇談和其他地方的創(chuàng)新改革相比能夠繼續(xù)深入、持續(xù)發(fā)展的重要原因。

　　從溫嶺民主懇談的十年經(jīng)驗來看，從第一階段體制外對話體系的建立，到第二階段體制內(nèi)對話體系的建立，是民主懇談不斷深入和持續(xù)發(fā)展的結(jié)果。這樣的一個發(fā)展過程，將一個比較弱小的對話體系逐步發(fā)展為一個比較剛性的體制內(nèi)的對話系統(tǒng)，十年實踐的發(fā)展表明，民主懇談可以作為中國基層民主發(fā)展的一個重要內(nèi)容，繼續(xù)加以改進(jìn)并發(fā)展。溫嶺的經(jīng)驗對于全國基層民主的發(fā)展來講，不完全是一個地方的試驗，只具備地方的意義，而且具有總體性的意義，對中國的民主發(fā)展來講是有全局意義的。

　　二、政府和公眾的對話體制是中國民主發(fā)展的實踐產(chǎn)物

　　從溫嶺民主懇談的實際經(jīng)歷來看，它的產(chǎn)生和發(fā)展既有地方的特殊原因，這是市場經(jīng)濟(jì)下小政府大社會的產(chǎn)物，也是溫嶺地區(qū)廣大基層干部具有開拓、改革、創(chuàng)新和感為天下先的精神的產(chǎn)物。從中國民主發(fā)展的實踐來看，溫嶺民主懇談的出現(xiàn)也是中國民主發(fā)展的結(jié)果，體現(xiàn)了中國形式的民主特色。

　　1.適合中國的國情。在中國農(nóng)村的廣大地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不是很高，群眾的素質(zhì)也不是很高，長期以來又缺少文化和教育的資源，也沒有民主發(fā)展的意識，因此要在中國建立一個民主發(fā)展的對話體制、建立一個和中國國情相適應(yīng)的制度安排并不是一件容易的事情。從全國許多地方的經(jīng)驗來看，有一些地方試圖在做這類的工作，但絕大部分都沒有成功，也就證明真正推動中國民主的發(fā)展不是一件簡單的事情，既需要有地方官員推動民主發(fā)展的勇氣、決心和智慧，也需要有廣大公眾的參與，同時也需要在制度的建設(shè)上找到一個適合中國國情的方法。因此，在中國基層推動民主的發(fā)展，需要適合中國的情況，找到一種簡單、方便、有效、成本低，既包括經(jīng)濟(jì)成本要低，也包括制度成本低的方法推動基層民主的發(fā)展。而溫嶺的民主懇談就是適合中國國情的，它體現(xiàn)了簡單、方便、有效和低成本的做法。無論是第一階段的民主懇談，還是第二階段政府體制內(nèi)的民主懇談都體現(xiàn)了這個精神和原則。一個簡單方便的對話機制可以解決許多的問題，而一個復(fù)雜的制度過程可能會使本來簡單的問題復(fù)雜化。例如在中國基層民主發(fā)展的過程中，現(xiàn)在許多的農(nóng)村地區(qū)為了推動基層民主的發(fā)展，建立了各種各樣類似于理事會、監(jiān)事會、財經(jīng)委員會等機構(gòu)。表面上看，似乎機構(gòu)健全，但是在一個小小的村莊里這些制度的疊床架屋，將一個簡單的農(nóng)村最基層的治理結(jié)構(gòu)搞得過于復(fù)雜、制度成本過高，實際無法運作，也無法長期存在下去；
也有一些地方試圖建立一些推動民主發(fā)展的方法，通常的做法是在現(xiàn)有的制度外建立另外一個制度，而這個制度從法律上講并不存在，是地方創(chuàng)新的產(chǎn)物，但是這種創(chuàng)新的東西很容易隨著領(lǐng)導(dǎo)人的更迭而被取消，所以相對的來講，這種新制度所維持的成本會比較高，而且難以持續(xù)。而溫嶺的方法就是先建立進(jìn)行簡單有效的對話機制、然后在已經(jīng)有了對話的基礎(chǔ)上盡量地利用現(xiàn)有的體制內(nèi)的制度化資源，特別是法律規(guī)定的憲政機構(gòu)來進(jìn)行改革。例如，從溫嶺的經(jīng)驗來看，推行預(yù)算改革的方法不是要去創(chuàng)造一個新的制度，而是通過激活現(xiàn)行的地方人大制度的方式，這就是一種簡單、方便、有效而且制度成本比較低的改革方式，這是適合中國國情的。

　　2.適合中國文化特色。在中國的傳統(tǒng)文化中，政府和老百姓處于一種對立的兩極，老百姓不信任政府，政府也不信任老百姓。依照傳統(tǒng)文化的解釋，從官員來看，老百姓或者是順民，或者就是刁民和反民，順民就要聽話，刁民和反民就要鎮(zhèn)壓，只允許政府施恩于民，卻不允許民有權(quán)；
從老百姓的角度來看，官員們或者是貪官，或者是清官，是清官就給你建生祠送萬民傘，是貪官就造你的反。因此在中國傳統(tǒng)文化之下，沒有現(xiàn)代政治的內(nèi)容，官民兩方面不可能坐下來商議問題表達(dá)意見，更不可能進(jìn)行妥協(xié)磋商。因此現(xiàn)代的議會制度、政黨制度、法律制度等等都不可能從中國文化中產(chǎn)生。在中國民主發(fā)展的過程中，從各地的經(jīng)驗案例來看，建立這樣的對話機制是非常困難的。但是現(xiàn)代政治的一個中心內(nèi)容就是老百姓應(yīng)該有自己的意見表達(dá)的渠道，或者直接表達(dá)自己的意見，或者通過自己的代表表達(dá)自己的意見、制訂公共政策。而政府也應(yīng)該還權(quán)于民，成為真正老百姓的公仆，而不是騎在人民頭上的官僚，政府是為公眾服務(wù)的，而不是公眾是為政府服務(wù)的。這些觀念都不是中國的傳統(tǒng)文化中所具有的觀念。因此在這樣的一種傳統(tǒng)文化的特色影響之下，用什么樣的方式能夠建立現(xiàn)代民主制度，是一個需要認(rèn)真探討的問題。從溫嶺的實踐來看，比較好的方式就是先從建立一個簡單的政府和公眾之間的對話體系做起，政府官員和老百姓如果能夠平等地坐下來就某些問題交換意見，老百姓愿意并且能講敢講，而官員們愿意聽，并把老百姓多數(shù)形成的意見變成自己的決策，再進(jìn)一步就是將這種意見的表達(dá)和表達(dá)方式用法律和制度的形式固定下來，這就是中國民主發(fā)展中出現(xiàn)的制度雛形。這是符合中國的文化傳統(tǒng)的。溫嶺的實踐表明的也就是這樣的一個發(fā)展過程。從溫嶺的實踐過程來看，這樣的發(fā)展路徑就是要用一種法治化、制度化的直接表達(dá)方式和代議方式建立的政治制度來加以體現(xiàn)，溫嶺走的是激活人大代表制度，完善人大代表制度，加上提供公共參與的渠道的方式加以解決的。從中國文化特色的角度來考慮，建立一種政府和公眾之間的對話機制是改變傳統(tǒng)文化中官員和老百姓對立的一種簡單而且有效的方法，通過對話的方式雙方可以互相了解對方之考慮，并在充分了解雙方意見的基礎(chǔ)之上，讓多數(shù)老百姓的意見變成政府決策。這種方法可以從基層做起然后逐漸擴大，并在做的過程中逐步地完善、激活現(xiàn)在的人大代表體制，發(fā)揮基層人大的作用。

　　3.對現(xiàn)有的政治體制進(jìn)行改革。對于現(xiàn)有的政治體制，如何進(jìn)行改革是當(dāng)前中國民主化，也是中國政治體制改革的一個重要任務(wù)。從溫嶺改革的實踐來看，從基層老百姓與基層政府相交往的接口來進(jìn)行改革是一個比較好的辦法。所謂的接口就是在中國的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣，政府和公眾是直接接觸的。由于政府和公眾在基層可以進(jìn)行直接接觸，老百姓可以比較容易地向政府表示自己的意見，而基層政府也可以用和直接接觸公眾這一比較方便的特點在政府政策中表達(dá)公眾的意見。由于有這樣的機會，基層政府如果愿意聽取公眾的意見，就比較容易開展有關(guān)的改革活動。因此，在政府和公眾交接的地方所進(jìn)行的改革，就會比較符合實際的需要。從溫嶺的例子來看，在民主懇談的過程中，政府從公眾充分表達(dá)自己的意見和人大代表要充分了解情況、表達(dá)意見和行使權(quán)力的地方所進(jìn)行的改革，以及所進(jìn)行的制度改革和法律修改等，例如議案的修正權(quán)、人大辯論、投票權(quán)等來看，就有可能更好地形成公共利益和公共政策。因此在老百姓的意愿和基層政府相交接的接口如果能夠進(jìn)行民主懇談式的對話，就有可能產(chǎn)生一個符合地方需要的公共利益和公共政策。從這種公共政策的產(chǎn)生過程入手，充分地讓基層群眾和基層政府都表達(dá)雙方的意愿，然后經(jīng)過反復(fù)地討論、對話，以至妥協(xié)、讓步，在制度的運作中形成公共政策，這樣不僅可以使得公共政策本身適合社會的需要，而且也可以在這種對話的過程中推動現(xiàn)有政治體制的改革。經(jīng)過十年的改革，溫嶺的地方人大的體制目前已經(jīng)變成了中國國內(nèi)基層人大中最活躍、最有生命力的基層人大，而溫嶺的政府也變成了中國最愿意接受人大監(jiān)督的政府。通過預(yù)算改革所形成的政治體制改革的環(huán)境，對于改善溫嶺的生活環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會發(fā)展是非常有益的。

　　三、如何在中國建立民主對話體制

　　1.建立體制外的對話機制。從當(dāng)前中國的基層政治來看，建立一個民主對話的體制對于改善中國目前的政治環(huán)境，推動基層的民主、推動政治體制改革是非常必要的。從溫嶺的經(jīng)驗來看，建立一個民主對話機制可以分為兩步走。第一步可以先從體制外的對話機制入手，例如可以建立各種類型的政府和公眾的對話方式，叫懇談會、對話會、交流會、表達(dá)會等等都可以，其辦法是讓群眾充分地就自己關(guān)心的問題表達(dá)意見，而在群眾意見充分表達(dá)之前，政府不要急于做決策，這是最為簡單的方式。稍微進(jìn)一步的是應(yīng)該允許公眾建立各種不同的社會組織，例如在全國各地有些地方出現(xiàn)的工會、出租車司機聯(lián)合會，還有其他的NGO組織，例如關(guān)注環(huán)境問題的、關(guān)注弱勢群體的、扶貧的等等都可以，通過這一類公眾的社會組織方式可以集中同類公眾的意見，利于表達(dá)公眾的想法。同樣，政府也可以通過和他們的接觸，比較清楚地了解社會公眾在想什么、在做什么，他們的要求和政府之間的要求有什么樣的差距，一個比較適合于公眾和政府的公共政策是什么，免得在許多地方出現(xiàn)社會群體性事件。許多社會群體性事件發(fā)生的原因就在于社會和政府之間沒有對話體制，這就使得政府第一不知道老百姓在想什么，第二不知道該通過什么方式和老百姓進(jìn)行對話，第三不知道該和誰進(jìn)行對話。這樣往往等到事件的發(fā)生給當(dāng)?shù)卦斐删薮蟮呢敭a(chǎn)甚至于是人員的傷亡之后才進(jìn)行處理。因此，一種經(jīng)常性的、制度性的體制外的對話機制應(yīng)該提前建立起來。

　　2.將對話機制從體制外發(fā)展到體制內(nèi)。從溫嶺的實踐來看，建立體制內(nèi)的政府和公眾的對話系統(tǒng)是非常必要的，而且是擴大基層民主發(fā)展決定性的一步。所謂體制內(nèi)的對話系統(tǒng)就是要將現(xiàn)行的政治體制特別是人大體制變活，使之能夠成為社會與政府進(jìn)行對話的場所，并通過相關(guān)的法律規(guī)定和憲政原則讓人大具有真正法定所賦予的權(quán)力，這樣能夠更為有效地進(jìn)行政府和老百姓之間的對話，并且提高公眾制度化參與的程度，這在中國民主的發(fā)展過程中是至為關(guān)鍵的一步。從溫嶺的經(jīng)驗來看，應(yīng)該考慮當(dāng)民主對話體制能從體制外建立之后，應(yīng)迅速地和體制內(nèi)的政治制度相結(jié)合，以保證對話體制具備持續(xù)發(fā)展的可能性。目前從法律的規(guī)定講，我們的人大已經(jīng)具有相當(dāng)大的憲法所賦予的權(quán)力，能夠行使對政府的制約、監(jiān)督，因此將政府和老百姓的對話機制建立在人大基礎(chǔ)之上，通過具體的某一項公共政策例如預(yù)算的產(chǎn)生、執(zhí)行、監(jiān)督的過程以及其他相類似的公共政策的制訂過程來轉(zhuǎn)變成政府和社會的對話，將會有效地推動中國政治體制的改革和民主的發(fā)展，擴大公眾參與政治的空間。建立這樣體制內(nèi)的政府和公眾的對話機制能夠更為有效地提高對話的效率，提高對話的合法性和制度化的程度。這些對于中國基層民主的發(fā)展來說是至關(guān)重要的。這種體制內(nèi)的對話機制的建立可以從溫嶺的經(jīng)驗來加以考慮，先在基層政府，也就是縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行這樣的制度建設(shè)，然后再逐步擴大。

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