6月25日是全國(guó) “土地日”，有關(guān)土地制度改革的話題再度引起了廣泛關(guān)注。始于20世紀(jì)80年代的土地制度改革，一直是整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，也帶有中國(guó)改革過(guò)程中特有的種種曲折與艱難。近年來(lái)，作為國(guó)家批準(zhǔn)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，成都市的土地制度改革實(shí)踐，成為了一個(gè)具有開(kāi)拓性和啟發(fā)性的案例，得到了各界的普遍關(guān)注。自2009年初開(kāi)始，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院的一個(gè)綜合課題組，在該院院長(zhǎng)周其仁教授的帶領(lǐng)之下，對(duì)成都的改革實(shí)踐進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，起草了一份基礎(chǔ)性的調(diào)查報(bào)告。

　　像全國(guó)各地的改革實(shí)踐一樣，成都當(dāng)前的土地制度改革也帶有鄉(xiāng)土性的、自發(fā)的、不成體系但卻生機(jī)勃勃的特點(diǎn)，當(dāng)然也受制于各種因素，比如，改革試驗(yàn)的成功與否往往取決于地方政府的開(kāi)明程度與支持程度，改革的繼續(xù)推進(jìn)仍有賴于現(xiàn)行所有制與法律制度的改革，而成都作為國(guó)家批準(zhǔn)的試驗(yàn)區(qū)的特殊地位，甚至地震災(zāi)區(qū)重建的特殊背景，都與目前的改革成就有莫大的關(guān)系。正如周其仁教授所說(shuō)的，現(xiàn)在已非“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”時(shí)代，成都經(jīng)驗(yàn)不可簡(jiǎn)單復(fù)制。但作為一種突破性的嘗試，成都的改革實(shí)踐仍值得我們進(jìn)行較為完整的記錄和探討，為此我們特地刊發(fā)他們的研究結(jié)論，以為中國(guó)的土地制度改革提供一個(gè)有益的樣本，促進(jìn)我們?cè)谶@方面的思考和探索。

　　中國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系正經(jīng)歷著深刻的變化。在改革開(kāi)放的初期，經(jīng)聯(lián)產(chǎn)承包、人民公社解體、農(nóng)村工業(yè)化、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷改革和城鄉(xiāng)通開(kāi)，結(jié)束了農(nóng)村和農(nóng)民以低價(jià)農(nóng)副產(chǎn)品支持國(guó)家工業(yè)化與城市、卻使自己長(zhǎng)期陷于貧困的傳統(tǒng)道路；
改革開(kāi)放的中期，啟動(dòng)了數(shù)億農(nóng)村勞動(dòng)力積極參與工業(yè)化、城市化和全球化，使非農(nóng)業(yè)收入成為農(nóng)民收入的重要來(lái)源。然而，長(zhǎng)期城鄉(xiāng)隔絕的體制影響過(guò)于深遠(yuǎn)，一旦城門打開(kāi)，資源以更快的速度向城市積聚和集中，城鄉(xiāng)間的發(fā)展差距不僅沒(méi)有縮小，反而在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)中進(jìn)一步拉大。

　　為了扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，2003年中國(guó)提出了科學(xué)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新方針。而四川省成都市五年來(lái)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革經(jīng)驗(yàn)，作為一個(gè)具體的地方性案例，引起了人們的很大興趣。從去年年底以來(lái)，由北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院部分師生組成的綜合課題組，在成都進(jìn)行了比較系統(tǒng)的調(diào)查研究，初步提出一份報(bào)告《還權(quán)賦能：奠定長(zhǎng)期發(fā)展的可靠基礎(chǔ)——成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革經(jīng)驗(yàn)的調(diào)查研究》。這份報(bào)告還未最后定稿，本文擬介紹一下該報(bào)告的基本內(nèi)容與初步的結(jié)論。

　　在今天的中國(guó)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是個(gè)非常艱巨的任務(wù)。在過(guò)去的五年里，中央政府取消一些農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，大幅增加農(nóng)產(chǎn)品(行情論壇)補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)村進(jìn)行投資和財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，舉措不可謂不大，但2008年的城鄉(xiāng)居民收入差距仍然大于2003年，達(dá)到了3.33：1，絕對(duì)差距則達(dá)人均12000元。但值得注意的是，在此期間，成都作為全國(guó)少有的幾個(gè)人口超千萬(wàn)的大都會(huì)城市，卻出現(xiàn)了城鄉(xiāng)人均收入差距略有下降的跡象，從2.64：1降為2.61：1。

　　成都的城鄉(xiāng)收入差距變化趨勢(shì)為何與全國(guó)平均趨勢(shì)相反，尤其是與北京、天津、上海等直轄市相反，這個(gè)現(xiàn)象頗有研究?jī)r(jià)值。從這個(gè)現(xiàn)象出發(fā)，我們考察了成都的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)成都的做法確有一定的特殊性，就是不僅將財(cái)政性資源向農(nóng)村和農(nóng)民傾斜，而且啟動(dòng)了土地制度方面的改革，通過(guò)重新界定權(quán)利，使經(jīng)濟(jì)資源的積聚和集中所帶來(lái)的土地級(jí)差收入，在分配上更好地兼顧了城鄉(xiāng)民眾的利益。我們認(rèn)為，成都的經(jīng)驗(yàn)對(duì)全國(guó)而言，具有普遍性的價(jià)值。筆者認(rèn)為成都經(jīng)驗(yàn)主要給我們四點(diǎn)啟示。

　　啟示之一：級(jí)差土地收入的意義

　　成都的改革實(shí)踐給我們的第一個(gè)啟示是，我們應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)和利用土地級(jí)差收益這個(gè)規(guī)律，來(lái)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

　　首先，何謂土地級(jí)差收入？一個(gè)普遍的現(xiàn)象是，位置不同的土地會(huì)有很大的市場(chǎng)價(jià)差，其原因就在于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)在的積聚和集中的趨勢(shì)，這表現(xiàn)為，人口、勞動(dòng)力、技術(shù)、資本等因素集中起來(lái)之后，就容易提升分工層次，進(jìn)而增加收入。這一趨勢(shì)推動(dòng)人們?nèi)ジ?jìng)爭(zhēng)具有優(yōu)勢(shì)位置的土地，所以一般而言，越是在城市或商業(yè)中心，土地價(jià)值就越高，距離商業(yè)中心越遠(yuǎn)的土地價(jià)值越低，在所有資源可以自由流動(dòng)的地方，這是一個(gè)普遍現(xiàn)象。

　　但目前，我們對(duì)級(jí)差土地收入規(guī)律的認(rèn)識(shí)和掌握還很不夠。這首先表現(xiàn)為，中國(guó)的城市化程度依然很低，雖然在改革開(kāi)放之后急劇提高，但仍低于世界平均水平，100萬(wàn)人口以上的特大城市的人口占總城市人口的比例，目前只有15％，低于18％的世界平均水平，遠(yuǎn)低于日本、美國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家。這說(shuō)明，中國(guó)的資源在空間上的積聚程度仍然嚴(yán)重偏低，使得級(jí)差土地收益的潛力遠(yuǎn)未發(fā)揮出來(lái)。

　　成都的改革實(shí)踐表明，充分利用級(jí)差土地收益規(guī)律，不僅可以更合理地配置城鄉(xiāng)的空間資源，而且可以為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供堅(jiān)實(shí)的資金基礎(chǔ)。成都已經(jīng)大范圍地展開(kāi)了 “國(guó)土整治”工作，包括農(nóng)地整治和村莊整治。通過(guò)對(duì)這一工作的考察，我們發(fā)現(xiàn)，推進(jìn)農(nóng)村國(guó)土整治所需要的龐大資本，不可能來(lái)自農(nóng)村和農(nóng)民的自我積累，而只能來(lái)自于由城市化推高的土地收益。惟有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌才能形成城市資本與農(nóng)村閑置土地資源的良性互動(dòng)，才能在城市化進(jìn)程中更集約地利用日益稀缺的土地資源，并為更公平地分配級(jí)差土地收益提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

　　成都近年的土地市價(jià)急劇上升。在現(xiàn)行土地制度下，地價(jià)上升首先意味著政府出讓土地收益的猛增。成都經(jīng)驗(yàn)的可貴之處，就是啟動(dòng)了土地制度方面的變革，探索在城市化加速過(guò)程中收窄城鄉(xiāng)發(fā)展差距的可行途徑，這已不僅是簡(jiǎn)單地改變財(cái)政收入增量的分配，而且是一場(chǎng)涉及既得利益調(diào)整、流行觀念變革和體制運(yùn)行方式演進(jìn)的深刻改革。

　　2008年大地震之后成都災(zāi)后重建的經(jīng)驗(yàn)，也充分體現(xiàn)了級(jí)差土地收益的重要性。重建的最大問(wèn)題是資金，按最低的重建成本計(jì)算，成都也需要籌集幾百億元，才能將全部受損農(nóng)戶的房屋重建起來(lái)，這就給農(nóng)民和政府財(cái)政提出了難題。從實(shí)際情況看，災(zāi)情固然慘烈，但農(nóng)民擁有的土地還在，這作為一種連地震也難以毀壞的永久性財(cái)產(chǎn)，只要找到現(xiàn)實(shí)的路徑將農(nóng)民的土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為重建資本，便可以加快重建進(jìn)程。

　　成都市政府為這種轉(zhuǎn)化提供了政策保障。尤其讓我們印象深刻的，是城鄉(xiāng)居民聯(lián)建，和多種形式的統(tǒng)規(guī)自建、統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建。前者是災(zāi)區(qū)居民以部分宅基地?fù)Q得城市居民的建房資金，而投資方則在換得的土地基礎(chǔ)上，開(kāi)發(fā)商業(yè)性項(xiàng)目；
后者是指由政府籌資，幫助受災(zāi)農(nóng)戶到規(guī)劃的布點(diǎn)自行建設(shè)新村和新家。這些措施在本質(zhì)上都是讓農(nóng)民利用本來(lái)屬于自己的土地存量，換出部分資金流量，以助災(zāi)后重建家園。讓人感慨的是，釋放更高的土地級(jí)差收益帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)能量，難道在國(guó)家改革試驗(yàn)區(qū)都不能進(jìn)行，只有為大災(zāi)重建的艱難所迫，才可以進(jìn)行嗎？這既然能幫助災(zāi)區(qū)農(nóng)民重建家園，難道就不能在正常情況下，幫助普通農(nóng)民在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的框架下提高收入嗎？

　　啟示之二：“確權(quán)”是土地流轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)

　　級(jí)差土地收入是在土地資源的流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的，因此，要發(fā)揮級(jí)差地租規(guī)律的作用，就要啟動(dòng)土地資源的流轉(zhuǎn)。但成都的經(jīng)驗(yàn)表明，在實(shí)現(xiàn)土地資源流轉(zhuǎn)之前，中國(guó)還有更根本性、更基礎(chǔ)的工作要做，那就是對(duì)農(nóng)村各類土地和房產(chǎn)資源進(jìn)行普遍的確權(quán)、登記和頒證。

　　成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的首要內(nèi)容就是確權(quán)。這里的確權(quán)，不僅指明確界定土地的集體所有權(quán)，而且是要明確界定所有農(nóng)村耕地、山林、建設(shè)用地與宅基地的農(nóng)戶使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及住宅的農(nóng)戶所有權(quán)。成都改革的邏輯是，如果不以確權(quán)為基礎(chǔ)，貿(mào)然推行大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，則流轉(zhuǎn)的主體便不可能為農(nóng)民，而很可能是其他權(quán)力主體，如此一來(lái)，其他權(quán)力主體會(huì)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，獲得又一輪侵害農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的機(jī)會(huì)，那就與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的初衷完全相背了。

　　我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，提出確權(quán)不容易，認(rèn)真執(zhí)行更艱難。這是因?yàn)�，長(zhǎng)久以來(lái)，農(nóng)村的土地資源就沒(méi)有得到普遍的、明確的、法定的產(chǎn)權(quán)界定。農(nóng)村土地（包括山林）為集體所有，其使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)由農(nóng)戶享有，農(nóng)民住宅的所有權(quán)由農(nóng)戶享有，這早已是廣大農(nóng)村的基本現(xiàn)實(shí)，但這一現(xiàn)實(shí)至今沒(méi)有得到法律的普遍確認(rèn)。此外，多年以來(lái)農(nóng)村人口、勞動(dòng)力、行政區(qū)劃、政策與體制都有諸多變化，大量歷史遺留問(wèn)題欲理還亂，導(dǎo)致我們更加難以建立一個(gè)得到普遍接受的、法定的農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系。

　　成都經(jīng)過(guò)試點(diǎn)，摸索出了一套實(shí)際可行的確權(quán)程序，其中最為人稱道的，就是發(fā)明了“村莊評(píng)議會(huì)”（有的地方稱為“村資產(chǎn)管理小組”），就是將歷史上負(fù)擔(dān)過(guò)村莊公共管理責(zé)任的長(zhǎng)者推舉出來(lái)，由他們根據(jù)對(duì)多年來(lái)土地、房產(chǎn)變動(dòng)的回憶，對(duì)入戶產(chǎn)權(quán)調(diào)查和實(shí)測(cè)結(jié)果進(jìn)行評(píng)議，特別是對(duì)有異議和紛爭(zhēng)的疑難案例進(jìn)行梳理，最終將評(píng)議結(jié)果作為確權(quán)預(yù)案公示，待各利害相關(guān)方均接受后，才向政府上報(bào)確權(quán)方案。這就使確權(quán)從一個(gè)抽象的口號(hào)，發(fā)展為由動(dòng)員、入戶調(diào)查、實(shí)地測(cè)量、村莊評(píng)議與公示、法定公示、縣級(jí)人民政府頒證等環(huán)節(jié)構(gòu)成的，具有可操作性的程序。

　　實(shí)踐表明，確權(quán)加流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)，一哄而上的土地流轉(zhuǎn)，有可能歪曲改革，使改革背上黑鍋。成都以確權(quán)為先導(dǎo)的做法，消除了土地制度改革的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，為改革加上了一道保險(xiǎn)閥。這也讓我們認(rèn)識(shí)到：要保護(hù)農(nóng)民利益，首先要讓他們的資產(chǎn)具有清楚的權(quán)屬界定，并且得到普遍的合法表達(dá)。

　　改革開(kāi)放的歷程說(shuō)明了清楚確權(quán)的重要性：20世紀(jì)80年代早期的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包，將種地權(quán)還給農(nóng)民，解決了農(nóng)村的溫飽問(wèn)題；
從20世紀(jì)80年代中后期到90年代，我們將農(nóng)產(chǎn)品的銷售權(quán)還給農(nóng)民，廢除統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制，結(jié)束了中國(guó)農(nóng)副產(chǎn)品多年來(lái)供不應(yīng)求的歷史；
20世紀(jì)90年代中后期，城市居民住房制度改革，單位福利分房制結(jié)束，實(shí)行房改房，還權(quán)于民，從而創(chuàng)造出城市房地產(chǎn)業(yè)，改善了城鎮(zhèn)居民的住房條件，也為保障性住房建設(shè)提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這些歷史都表明，保護(hù)農(nóng)民利益的關(guān)鍵是確立農(nóng)民的權(quán)利。

　　在這個(gè)方面，成都的經(jīng)驗(yàn)具有普遍意義。我們?cè)诙冀�堰看到一幅�?biāo)語(yǔ)：“確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是核心，配套是保障”，真正要釋放土地級(jí)差收入的潛力，這三句話足矣。都江堰的柳街鎮(zhèn)最早進(jìn)行了確權(quán)實(shí)驗(yàn)，激發(fā)了農(nóng)民巨大的參與熱情。我們?cè)�詢�?wèn)農(nóng)民，對(duì)于自己居住的房屋和自己耕種的土地，為什么一定要獲取產(chǎn)權(quán)證？我們得到的回答是，產(chǎn)權(quán)證可以降低農(nóng)民保護(hù)自己財(cái)產(chǎn)的成本，而且有利于資源的流轉(zhuǎn)，例如在外打工的農(nóng)民，有了故鄉(xiāng)房屋的產(chǎn)權(quán)證，就可以靈敏地捕捉房屋出租的機(jī)會(huì)，獲得更大的經(jīng)濟(jì)利益。

　　所以，在土地的集體所有權(quán)證之外，普遍地為所有農(nóng)民辦理農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)證、山林承包經(jīng)營(yíng)證、房產(chǎn)證所有權(quán)和宅基地使用權(quán)證，意義非常重大。確權(quán)的工作雖然瑣碎龐雜，但卻是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)居民已經(jīng)擁有的權(quán)利，農(nóng)村居民也應(yīng)擁有，否則城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和“公共服務(wù)均等化”從何談起？

　　與農(nóng)村居民相比，城市居民擁有的清晰的土地使用權(quán)與合法的流轉(zhuǎn)權(quán)，能有效地幫助他們分享城市化人口積聚帶來(lái)的土地收益增值。城鄉(xiāng)居民之間的收入差別，至少一部分是由城鄉(xiāng)居民擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的差別造成的。擁有較多土地資源的農(nóng)民，由于得不到“流轉(zhuǎn)”的陽(yáng)光普照，所以不能充分釋放他們擁有的土地的市場(chǎng)增值潛能。成都的綜合改革就是以這個(gè)難題為目標(biāo)的。厘清財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)與使用權(quán)不過(guò)是最低綱領(lǐng)，而完備農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的權(quán)能，尤其是賦予農(nóng)村居民與城市居民同樣的資源流轉(zhuǎn)權(quán)利，才是改革的最高綱領(lǐng)。

　　啟示之三：探索改革現(xiàn)行征地制度的現(xiàn)實(shí)途徑

　　成都的改革不僅涉及土地管理制度和政策的微觀調(diào)整，而且涉及現(xiàn)行國(guó)家征地制度的根本變革。中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的一個(gè)難解之結(jié)是，在現(xiàn)有的國(guó)家征地制度下，城市籌措巨額投資和建設(shè)資本的主要來(lái)源，就是政府低價(jià)征用農(nóng)民土地，把農(nóng)民的集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，再按市價(jià)向城市土地市場(chǎng)出售國(guó)有土地的長(zhǎng)期使用權(quán)，這是國(guó)家主導(dǎo)的土地資本化之路。這就帶來(lái)一個(gè)深刻的矛盾：中國(guó)農(nóng)民問(wèn)題的根本解決離不開(kāi)城市化加速，但在征地基礎(chǔ)上推進(jìn)城市化，卻又不斷損害農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和收入。

　　目前的國(guó)家征地制度不可能廢除，臨時(shí)性叫停征地或控制征地規(guī)模，不過(guò)是一種權(quán)宜之計(jì)，比較可行的出路，是在現(xiàn)行征地制的框架下啟動(dòng)變革。中國(guó)共產(chǎn)黨十七屆三中全會(huì)已經(jīng)提出“逐步縮小征地范圍”，并提出要區(qū)分公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地。會(huì)議的決定雖未明示，但隱含有只有針對(duì)公益性用地才能動(dòng)用國(guó)家征地手段的意思�？s小征地范圍是大勢(shì)所趨，問(wèn)題在于，我們應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)這個(gè)重大轉(zhuǎn)變，從一切工業(yè)化、城市化用地都靠國(guó)家征用，轉(zhuǎn)向只有公益性用地才動(dòng)用國(guó)家征地權(quán)，經(jīng)營(yíng)性用地則要講產(chǎn)權(quán)，講合意，講市場(chǎng)交換？

　　成都經(jīng)驗(yàn)探索出了一條改革征地制度的現(xiàn)實(shí)路徑，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　基本有四個(gè)環(huán)節(jié)。第一個(gè)環(huán)節(jié)是，在征地制度框架內(nèi)，主動(dòng)改變級(jí)差土地收益的分配模式，適當(dāng)擴(kuò)大政府征地所得對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的補(bǔ)償，通過(guò)占補(bǔ)平衡和掛鉤項(xiàng)目，從成都的土地收益中，逐漸拿出一個(gè)越來(lái)越大的份額，返還農(nóng)村，投入土地整理。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上來(lái)說(shuō)，提高征地所得的返農(nóng)比例，就是提高征地成本，最終會(huì)產(chǎn)生抑制征地需求量的效果，符合“逐步收縮征地范圍”的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　目前成都城市化土地收益的返農(nóng)比例還不是很高，但畢竟聊勝于無(wú)，而且成都在不斷提高返農(nóng)收益的份額，從1999年的每畝3100元一路升到2007年的每畝2.5萬(wàn)元。土地整理也收效良好，以金堂縣棲賢鄉(xiāng)向前村為例，在2005－2006一年里，該村以1723萬(wàn)元的市財(cái)政投資，完成了總面積4979畝的土地整理，新增耕地面積1081畝，且整理后的土地更適合于規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。一批批村莊的面貌因土地整理而得到顯著改變，這反過(guò)來(lái)促進(jìn)了各方人士對(duì)成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的認(rèn)同，促使他們更自覺(jué)地執(zhí)行。新津縣浦興鎮(zhèn)在土地整理之前，農(nóng)民居住環(huán)境很差，人均年純收入不足5000元，他們沒(méi)有改善家園的資金，但通過(guò)土地整理和政府提供的搬遷補(bǔ)償費(fèi)，農(nóng)民蓋起了質(zhì)量很好的新房，在2008年的汶川大地震中毫發(fā)無(wú)傷。

　　第二個(gè)環(huán)節(jié)是，適當(dāng)擴(kuò)大征地制度的彈性。成都的經(jīng)驗(yàn)表明，只要嚴(yán)格保證農(nóng)村減少的建設(shè)用地得到復(fù)墾，就可以適當(dāng)拉長(zhǎng)掛鉤項(xiàng)目的半徑，從而實(shí)現(xiàn)更多的級(jí)差地租收益，增加農(nóng)民可分享的利益。

　　第三個(gè)環(huán)節(jié)是尋求保護(hù)耕地的新機(jī)制。任何對(duì)現(xiàn)行征地制度的改革，都必須找到保護(hù)耕地的新機(jī)制，否則難以推行。成都市完全明白這個(gè)硬約束。成都改革的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)是，從地方的土地增值資金中每年拿出26億元，直接以補(bǔ)助農(nóng)民的方式來(lái)保護(hù)耕地。從地方性的土地收益中拿出一部分來(lái)保護(hù)耕地，為大規(guī)模利用市場(chǎng)機(jī)制、充分發(fā)揮級(jí)差地租規(guī)律創(chuàng)造了條件。

　　最后一個(gè)環(huán)節(jié)是，縮小征地與擴(kuò)大集體建設(shè)用地入市并舉。如前所述，級(jí)差地租規(guī)律是一個(gè)普遍規(guī)律，不僅國(guó)有土地的所有者會(huì)對(duì)這一規(guī)律做出反應(yīng)，集體土地的所有者和使用者亦如此。尤其是在大都市的城鄉(xiāng)結(jié)合部，在城市地租地價(jià)上升，政府嚴(yán)控耕地面積的雙重約束下，集體建設(shè)用地直接入市，形成了一股新趨勢(shì)，也因此帶來(lái)一些新問(wèn)題。成都的改革不回避現(xiàn)實(shí)，在堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、嚴(yán)保耕地的前提下，大膽而又謹(jǐn)慎地為農(nóng)村建設(shè)用地入市提供創(chuàng)新的合法通道，特別是在利用級(jí)差土地規(guī)律幫助災(zāi)后重建方面，進(jìn)行了具有開(kāi)創(chuàng)性的有益探索。成都的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，要建立統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，就應(yīng)該為集體建設(shè)用地公開(kāi)、合法、有序地入市創(chuàng)造更完備的條件。

　　在嚴(yán)格的征地制度的制約下，各地的民間出現(xiàn)了一些“合理”但不“合法”的灰色行為。成都市從實(shí)際出發(fā)，對(duì)龐大的法外世界里的行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)膮^(qū)分，經(jīng)由體制松動(dòng)和改革探索，把符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、可以協(xié)調(diào)的矛盾納入地方政策與現(xiàn)行制度的框架內(nèi)，給予承認(rèn)與規(guī)范。

　　蛟龍工業(yè)港 “從合理到合法”的經(jīng)歷，即為一個(gè)很好的例子。蛟龍工業(yè)港是成都一個(gè)特殊的工業(yè)園區(qū)，其總面積達(dá)5平方米，但卻是在集體土地上建立的民辦工業(yè)園。這樣的工業(yè)園在全國(guó)也幾乎是絕無(wú)僅有的。其創(chuàng)辦者為民營(yíng)企業(yè)家黃玉蛟，他發(fā)現(xiàn)為中小企業(yè)提供辦廠場(chǎng)地和其他服務(wù)，是個(gè)不容錯(cuò)過(guò)的商機(jī)。他保留了園區(qū)土地的集體所有性質(zhì)，繞開(kāi)一次性對(duì)農(nóng)民土地的國(guó)家征用與補(bǔ)充，改由向所在地的農(nóng)民集體租賃，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是租用農(nóng)民土地、自籌資金蓋廠房，然后將標(biāo)準(zhǔn)廠房出租給中小企業(yè)。由于兩頭都是租賃環(huán)節(jié)，黃玉蛟的建園成本與中小企業(yè)獲得廠房的成本便大大降低了。但這一明顯具有經(jīng)濟(jì)合理性的實(shí)踐，其實(shí)卻不合法，因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)行法律，凡有農(nóng)地轉(zhuǎn)為工業(yè)和城市利用的，政府要先征用集體土地，將其永久性地轉(zhuǎn)為國(guó)有，并給予農(nóng)民一次性的補(bǔ)償�！罢鞯丶优�租”的模式，已成為今年來(lái)中國(guó)城市化擴(kuò)張的基礎(chǔ)。但一些民間的實(shí)踐，如20世紀(jì)80年代被鄧小平譽(yù)為“異軍突起”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在不斷突破這種法定的框架�，F(xiàn)在的蛟龍工業(yè)港也代表了一種新模式，若沒(méi)有青羊區(qū)政府的主動(dòng)支持，這個(gè)模式是不可能誕生的。

　　另一個(gè)明顯的變革例子是郫縣三道堰鎮(zhèn)的舊城改造，它探索出了一條市場(chǎng)化的出路。近年來(lái)，三道堰鎮(zhèn)的房產(chǎn)吸引了越來(lái)越多的成都人。2001年成都房地產(chǎn)升溫后，許多購(gòu)房人來(lái)到三道堰鎮(zhèn)，詢問(wèn)能不能在當(dāng)?shù)鼐用衩裾�基礎(chǔ)上，由當(dāng)?shù)鼐用癯龅�、外�?lái)戶出資，合蓋“兩樓一底”或“三樓一底”的小樓，然后分享樓層。這個(gè)想法得到了鎮(zhèn)政府的支持，從而走出了一條“居民戶投資，政府規(guī)劃協(xié)調(diào)頒證”的開(kāi)放模式，政府的確權(quán)頒證保護(hù)了買房人的權(quán)益，使他們得到了相對(duì)低價(jià)而安全的房屋。蓋在集體建設(shè)用地上的商業(yè)性地產(chǎn)，要給三道堰鎮(zhèn)帶來(lái)商業(yè)和服務(wù)業(yè)的繁榮，一個(gè)本地居民原本不過(guò)700來(lái)戶的小城鎮(zhèn)，按目前的速度發(fā)展，幾年內(nèi)便有望成為積聚上萬(wàn)人口的成都小衛(wèi)星城，居民安居樂(lè)業(yè)，鎮(zhèn)政府財(cái)源廣進(jìn)，皆大歡喜，善莫大焉。這一案例說(shuō)明，人們會(huì)自發(fā)對(duì)經(jīng)濟(jì)上有合理性的東西做出反應(yīng)，集體土地上的房產(chǎn)流轉(zhuǎn)可以為鎮(zhèn)鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力。

　　啟示之四：努力尋找新的平衡點(diǎn)

　　眾所周知，土地資源具有空間上的唯一性。同一塊土地，放在城市便不能用于種地，用來(lái)建工廠便不能用來(lái)蓋酒店。由于利益矛盾與理念的雙重糾葛，人們?cè)谕恋貑?wèn)題上往往抱有對(duì)立的想法，這也是改革土地制度的困難所在。成都給我們的啟發(fā)是，面對(duì)再大的困難，也要盡最大努力尋找新的平衡點(diǎn)。比如耕地和建設(shè)用地，二者之間當(dāng)然有矛盾，但成都的經(jīng)驗(yàn)表明，二者之間也有統(tǒng)一。農(nóng)業(yè)的落后有很多原因，重要原因之一是城市遠(yuǎn)不夠發(fā)達(dá)，既沒(méi)有足夠的需求，也無(wú)從對(duì)農(nóng)業(yè)提供現(xiàn)代技術(shù)、資金等投入。成都堅(jiān)持尋找新的平衡點(diǎn)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方略下，既通過(guò)保護(hù)耕地直接保護(hù)農(nóng)業(yè)，又充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展工業(yè)和城市，最終間接刺激農(nóng)業(yè)，從而找到新的平衡點(diǎn)。

　　另一個(gè)例子是，對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地，特別是農(nóng)村居民自用的宅基地，人們擔(dān)心如果允許流轉(zhuǎn)，會(huì)不會(huì)造成農(nóng)民流離失所。這種擔(dān)心是有根據(jù)的，但成都的經(jīng)驗(yàn)表明，保證農(nóng)民的居住權(quán)，包括那些進(jìn)城打工失敗又返鄉(xiāng)的農(nóng)民的居住權(quán)，人均30－35平方米的宅基地便足夠了。不過(guò)由于多年集體福利分地，農(nóng)民實(shí)際占有的宅基地面積大大超過(guò)人均30平方米。成都怎么尋找新的平衡點(diǎn)？就是將農(nóng)民占用的建設(shè)用地分開(kāi)處理，其中人均30－35平方米的部分用來(lái)保護(hù)農(nóng)民的居住權(quán)，余下的部分確定為 “其他農(nóng)村建設(shè)用地”，經(jīng)由合理的程序，可以釋放出來(lái)投入流轉(zhuǎn)。這些探索都是很有價(jià)值的。

　　我們希望成都能將一些現(xiàn)在已經(jīng)被證明是成功的做法，成片地普遍地做開(kāi)來(lái)。改革的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，在點(diǎn)和線上管用的，并不代表最終管用，只有像當(dāng)年的包產(chǎn)到戶一樣，在大面上行得通，才算真正行得通。另外，改革現(xiàn)行土地制度，勢(shì)必要涉及一些敏感環(huán)節(jié)。中國(guó)的城市化嚴(yán)重滯后，空間資源面臨大規(guī)模的重新配置，在這個(gè)過(guò)程中，如何保證耕地總量不減少，質(zhì)量有提高，又不阻礙城市化、工業(yè)化的發(fā)展，這是一個(gè)前所未有的難題。要解決這些問(wèn)題，唯一的出路是設(shè)立改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，大膽實(shí)驗(yàn)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐和評(píng)估，再得出適用于全國(guó)的結(jié)論。

　　成都的實(shí)踐已經(jīng)揭開(kāi)了 “土地資源經(jīng)轉(zhuǎn)讓而提升收入流”這一經(jīng)濟(jì)邏輯的神秘面紗。實(shí)踐的效果使成都的改革者和群眾相信，在普遍確權(quán)的基礎(chǔ)上，建設(shè)一個(gè)公開(kāi)、公正流轉(zhuǎn)的土地市場(chǎng)，就能夠釋放儲(chǔ)存在農(nóng)村資源存量里的收入存量。在普遍的資源所有權(quán)和使用權(quán)的基礎(chǔ)上發(fā)展合法轉(zhuǎn)讓權(quán)，是資源或資產(chǎn)經(jīng)由流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)最高收入流的關(guān)鍵，也是資源或資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本的秘密。成都的改革實(shí)踐為全國(guó)提供了許多新鮮的經(jīng)驗(yàn)，也揭示了繼續(xù)改革所面臨的一些巨大挑戰(zhàn)，值得進(jìn)一步的深入研究。

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