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任中平:基層民主發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)及內(nèi)在機(jī)制探析——以四川省基層民主發(fā)展為例

發(fā)布時(shí)間:2020-06-19 來(lái)源: 人生感悟 點(diǎn)擊:

  

  摘 要:
20世紀(jì)90年代后期以來(lái)的四川省基層民主建設(shè)及制度創(chuàng)新實(shí)踐啟示我們,必須注重我國(guó)基層民主發(fā)展的動(dòng)力問(wèn)題。基層民主發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)包括經(jīng)濟(jì)、政治和文化等三個(gè)方面的因素,這些因素的交互作用,推動(dòng)了基層民主的發(fā)展。在這個(gè)動(dòng)力系統(tǒng)中,經(jīng)濟(jì)因素是基層民主發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和原初動(dòng)力,經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對(duì)于基層民主發(fā)展起著根本的制約作用;
政治因素(包括政府主導(dǎo)作用、政治精英推動(dòng)、民眾民主需求等)是基層民主發(fā)展的政治保障和直接動(dòng)力,影響著基層民主發(fā)展的方向和進(jìn)度;
而文化因素則是基層民主發(fā)展的文化支持和重要條件,它是原初動(dòng)力(經(jīng)濟(jì)因素)向直接動(dòng)力(政治因素)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化的必備條件。

  

  黨的十五屆三中全會(huì)明確提出, 要進(jìn)一步擴(kuò)大和推進(jìn)基層民主政治建設(shè), 并把“四個(gè)民主”作為村級(jí)民主政治建設(shè)的基本內(nèi)容。黨的十七大報(bào)告更是把發(fā)展基層民主、保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利作為社會(huì)主義政治建設(shè)的一項(xiàng)重大任務(wù),把它作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)。在全國(guó)推進(jìn)基層民主建設(shè)的進(jìn)程中,特別是20世紀(jì)90年代后期以來(lái),四川省基層民主建設(shè)及制度創(chuàng)新實(shí)踐尤具典型性和代表性,被海內(nèi)外媒體譽(yù)為“中國(guó)基層民主試驗(yàn)田”,在許多方面走在全國(guó)的前列。但在四川省基層民主發(fā)展過(guò)程中,不同地區(qū)的試點(diǎn)在改革實(shí)踐方面也出現(xiàn)了較大的差異,有的試點(diǎn)堅(jiān)持改革探索并逐步完善和深化,而有的試點(diǎn)則已經(jīng)停止改革試驗(yàn)并恢復(fù)原狀。究其原因,涉及到基層民主發(fā)展的動(dòng)力問(wèn)題。本文僅以四川省基層民主發(fā)展為例,具體探討一下基層民主發(fā)展的動(dòng)力問(wèn)題。

  

  一、基層民主發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)考察

  

  關(guān)于民主的動(dòng)力問(wèn)題,許多西方學(xué)者有過(guò)深入的研究。科恩在《論民主》中具體闡述了民主的條件問(wèn)題,認(rèn)為民主的各項(xiàng)條件對(duì)于民主的維持是很重要的。他把民主的條件分為以下五類:物質(zhì)條件、法制條件、智力條件、心理?xiàng)l件和防衛(wèi)條件。他明確指出:“如果要實(shí)行并保持民主,必須滿足這五類條件”[1]。

達(dá)爾認(rèn)為,民主的穩(wěn)固有一些基礎(chǔ)性條件,他說(shuō),我已經(jīng)一再地表明,一個(gè)國(guó)家的某些基礎(chǔ)性或背景性條件會(huì)有利于民主的穩(wěn)定。這些條件如果過(guò)于脆弱,或者完全缺乏這些條件,那么民主制度不可能存在,或者,即使它存在的話,這種存在也非常不穩(wěn)定。其中,軍隊(duì)和警察控制在由選舉產(chǎn)生的官員手里、民主的信念和政治文化、不存在強(qiáng)大的敵視民主的外部勢(shì)力是有利于民主的關(guān)鍵條件;
而現(xiàn)代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、弱小的亞文化多元主義也是民主的有利條件[2]。諾思還認(rèn)為,由教育等中介手段引起的持久的知識(shí)傳播,可能改變民眾的意識(shí)形態(tài),“促使一些群體不再按有關(guān)成本與收益的簡(jiǎn)單的、享樂(lè)主義的和個(gè)人的計(jì)算來(lái)行事。這是各種主要意識(shí)形態(tài)的中心問(wèn)題”[3](P59),“只要現(xiàn)實(shí)生活中的某些“相對(duì)價(jià)格”(如產(chǎn)權(quán)、交換條件、相對(duì)收入以及信息成本)發(fā)生變化,就會(huì)導(dǎo)致意識(shí)形態(tài)的變化”[3](P55),激發(fā)起改變現(xiàn)存秩序、推行民主政治的動(dòng)力。在亨廷頓看來(lái),政治精英在民主政治發(fā)展中的作用也不可忽視,因?yàn)椋坝欣诿裰鞯纳鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)和外部條件的出現(xiàn)絕不足以產(chǎn)生民主……只有政治領(lǐng)袖愿意冒民主的風(fēng)險(xiǎn)時(shí),民主才可能出現(xiàn)。”[4](P120-121)另一位西方政治學(xué)家帕特南在破解“永不合作”的制度均衡時(shí),對(duì)民主政治的生成動(dòng)力問(wèn)題也作了具體的闡述,他認(rèn)為:中央政府是實(shí)現(xiàn)地方自治的民主政治基礎(chǔ),中央政府的統(tǒng)一改革部署和地方政府的自主創(chuàng)新相結(jié)合是民主政治實(shí)現(xiàn)的重要策略,解決好農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題是民主政治順利發(fā)展的重要條件 [5]。此外,還有西方政治學(xué)家認(rèn)為民主文化對(duì)基層民主政治的生成和發(fā)展也非常重要,如政治文化大師阿爾蒙德所說(shuō),“一個(gè)穩(wěn)定的、有效的民主政府的發(fā)展,不能僅依賴于政府和政治結(jié)構(gòu);
它依賴于人們對(duì)政治程序的取向——依賴于政治文化。除非政治文化能夠支撐一個(gè)民主的系統(tǒng),不然,這個(gè)系統(tǒng)成功的機(jī)會(huì)是很渺茫的! [6] 而達(dá)爾也把“民主的信息和政治文化”視為民主的關(guān)鍵條件。

  在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于基層民主發(fā)展的研究中,相繼出現(xiàn)了“政府主導(dǎo)論”、“精英推動(dòng)論”、 “鄉(xiāng)村矛盾沖突論”、“政府主導(dǎo)和群眾主體結(jié)合論”等幾種具有代表性的觀點(diǎn)!罢鲗(dǎo)論”強(qiáng)調(diào)政府有關(guān)部門(mén)尤其是國(guó)家民政部門(mén)在村民自治發(fā)展過(guò)程中的推動(dòng)作用和地方政府在基層民主發(fā)展中的組織作用,認(rèn)為基層民主的發(fā)展是由政府主導(dǎo)和推動(dòng)的!熬⑼苿(dòng)論”則認(rèn)為,政府的精英人物在推動(dòng)基層民主制度的創(chuàng)新上有著特別的重要貢獻(xiàn)。另有學(xué)者基于鄉(xiāng)村財(cái)政困難的事實(shí)展示了鄉(xiāng)村民主生成的另一種論斷,即“鄉(xiāng)村矛盾沖突論”,認(rèn)為基層民主的生成和發(fā)展是鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的利益之爭(zhēng)引發(fā)的產(chǎn)物,是由于財(cái)政短缺及征稅和收費(fèi)而引發(fā)的政治矛盾激發(fā)了基層民主的生成和發(fā)展,它實(shí)質(zhì)上是政府與農(nóng)民之間的一種權(quán)利交換和妥協(xié)。此外,還有一些學(xué)者提出了“政府主導(dǎo)和群眾主體結(jié)合論”的見(jiàn)解。

  筆者認(rèn)為,中外學(xué)者關(guān)于民主發(fā)展動(dòng)力問(wèn)題的論述可以說(shuō)見(jiàn)仁見(jiàn)智,各有見(jiàn)地,主要涉及了民主的物質(zhì)條件、民主的意識(shí)形態(tài)即民主文化問(wèn)題、中央政府與地方政府的制度創(chuàng)設(shè)、精英人物持續(xù)推動(dòng)、民眾的民主需求等各種因素,但似乎還缺乏充分的解釋力。究其原因在于,這些觀點(diǎn)往往只從其中一個(gè)或幾個(gè)因素來(lái)加以說(shuō)明,而未能從系統(tǒng)整體上加以把握,因而未能充分闡明其中決定性的因素以及各種因素之間相互作用機(jī)制。而在筆者看來(lái),恩格斯早在1890年致約•布洛赫的信中提出的著名的“歷史發(fā)展合力論”,為我們尋求這一問(wèn)題的答案提供了深刻啟示。恩格斯認(rèn)為:“根據(jù)唯物史觀,歷史中的決定性因素歸根到底是現(xiàn)實(shí)生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。無(wú)論馬克思或我都從來(lái)沒(méi)有肯定過(guò)比這更多的東西。如果有人在這里加以歪曲,說(shuō)經(jīng)濟(jì)因素是唯一決定性的因素,那么他就是把這個(gè)命題變成毫無(wú)內(nèi)容的、抽象的、荒誕無(wú)稽的空話。經(jīng)濟(jì)狀況是基礎(chǔ),但是對(duì)歷史斗爭(zhēng)的進(jìn)程發(fā)生影響并且在許多情況下主要是決定著這一斗爭(zhēng)的形式的,還有上層建筑的各種因素……這里表現(xiàn)出這一切因素間的交互作用,而在這種交互作用中歸根到底是經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)作為必然的東西通過(guò)無(wú)窮無(wú)盡的偶然事件向前發(fā)展”[7]。在此,恩格斯深刻闡明了影響人類歷史發(fā)展的主要因素包括:經(jīng)濟(jì)因素、政治因素和文化因素,或者說(shuō)生產(chǎn)力、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)(生產(chǎn)關(guān)系的總和)和上層建筑因素,所有這些因素都是社會(huì)動(dòng)力系統(tǒng)的要素之一,它們對(duì)社會(huì)發(fā)展的影響也是在交互作用中融合為一個(gè)系統(tǒng)整體,從而發(fā)揮著整體的功能,但在歷史合力的諸因素中經(jīng)濟(jì)因素歸根到底起著決定的作用。因此,綜合中外學(xué)者們各種觀點(diǎn),根據(jù)恩格斯關(guān)于社會(huì)歷史發(fā)展動(dòng)力的科學(xué)論述,筆者認(rèn)為:基層民主發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)包括經(jīng)濟(jì)、政治和文化等三個(gè)方面的因素,其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、民眾民主需求、上級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政治精英推動(dòng)和民主文化培育等各種因素之間發(fā)生交互作用,共同推動(dòng)了基層民主的發(fā)展,而在這種交互作用中經(jīng)濟(jì)因素歸根到底起著決定的作用。

  具體地說(shuō),在這個(gè)動(dòng)力系統(tǒng)中,首先,經(jīng)濟(jì)因素是基層民主發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和原初動(dòng)力,經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對(duì)于基層民主發(fā)展起著根本的制約作用,從總體上規(guī)定著基層民主的發(fā)展?fàn)顩r。其實(shí),對(duì)于經(jīng)濟(jì)狀況與政治生活之間的關(guān)系問(wèn)題,生活于17世紀(jì)的英國(guó)思想家哈林頓在《大洋國(guó)》中就已經(jīng)注意到了,他認(rèn)為政權(quán)是以經(jīng)濟(jì)權(quán)為條件的,國(guó)家的性質(zhì)、政府的形式是由地產(chǎn)分配的情況即“產(chǎn)權(quán)均勢(shì)”決定的,“統(tǒng)治權(quán)或土地所有權(quán)的比例或平衡怎樣,帝國(guó)的性質(zhì)也怎樣。”[8] 美國(guó)當(dāng)代政治學(xué)家達(dá)爾也曾專門(mén)考察過(guò)處在不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段上的國(guó)家的特征,他提出:“社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同水平對(duì)政治資源的分配、從而對(duì)多頭政制的可能性會(huì)有什么后果呢?一國(guó)中政治資源在人民中的分配方式,趨向于因其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平而異。除了一些重要的例外,在農(nóng)業(yè)社會(huì)的國(guó)家中政治資源的分配最不平等,工業(yè)國(guó)家次之,處于高度大眾消費(fèi)階段的國(guó)家最小!盵9] 而馬克思主義唯物史觀則對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與政治上層建筑的關(guān)系進(jìn)行了更為科學(xué)和系統(tǒng)的闡釋,這里已無(wú)須贅述。

  其次,政治因素(包括政府主導(dǎo)作用、政治精英推動(dòng)、民眾民主需求)則是基層民主發(fā)展的政治保障和直接動(dòng)力,影響著基層民主發(fā)展的方向和進(jìn)度,直接規(guī)定著基層民主的發(fā)展進(jìn)程。具體而言,在這些政治因素中,黨和政府起著主導(dǎo)性作用,政治精英起著關(guān)鍵性作用,而民眾的民主需求則起著決定性作用。因?yàn),無(wú)論是政府的主導(dǎo)還是政治精英的推進(jìn),即使在短時(shí)期內(nèi)可以啟動(dòng)或推動(dòng)基層民主發(fā)展,但從長(zhǎng)時(shí)期來(lái)看,都必然要受到民眾的民主需求的制約,否則就會(huì)出現(xiàn)基層民主可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力匱乏。不過(guò),上述這些政治因素的作用,歸根到底還是由經(jīng)濟(jì)因素所決定的。由此觀之,經(jīng)濟(jì)因素對(duì)于政治因素的決定作用,首先是通過(guò)民眾的物質(zhì)利益需求從而決定民眾的民主需求,進(jìn)而又直接表現(xiàn)為民眾的民主需求對(duì)于基層民主發(fā)展的決定作用。

  最后,文化因素則是基層民主發(fā)展的文化支持和重要條件,它是原初動(dòng)力(經(jīng)濟(jì)因素)向直接動(dòng)力(政治因素)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化的必備條件。如果缺乏這種條件,基層民主即使在特定時(shí)期可以依靠政治力量來(lái)推動(dòng),但也難以持續(xù)發(fā)展下去,因此可以說(shuō)文化因素對(duì)基層民主發(fā)展起著生長(zhǎng)培育的作用。當(dāng)然,文化因素本身也最終受著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響和制約。正如達(dá)爾所說(shuō):“處在草創(chuàng)發(fā)展階段的國(guó)家,一般連承受經(jīng)濟(jì)政治所需要的基本體制都沒(méi)有。例如,在這些國(guó)家中文盲率一般很高,缺乏為年輕人提供正式初級(jí)教育所需的經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資源(如提供專職的教師)!盵9] 這就是說(shuō),經(jīng)濟(jì)狀況也會(huì)通過(guò)文化教育對(duì)政治發(fā)展產(chǎn)生影響,從而制約著基層民主的發(fā)展。

  

  二、基層民主發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制分析

  

  在對(duì)基層民主發(fā)展動(dòng)力進(jìn)行系統(tǒng)考察的基礎(chǔ)上,還需要對(duì)這一系統(tǒng)的各個(gè)主要因素在基層民主發(fā)展中所起的作用,再作進(jìn)一步的具體分析(這里僅以四川省為例)。

  1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)作用

  四川省基層民主建設(shè)在20世紀(jì)90年代后期以來(lái)之所以能夠得到蓬勃發(fā)展,從內(nèi)部動(dòng)因來(lái)看,主要還是由于經(jīng)濟(jì)的原因。四川省是農(nóng)業(yè)大省,經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)比較落后,農(nóng)村的各種社會(huì)矛盾比較突出,農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展就顯得特別重要。當(dāng)時(shí)的四川省由于歷史原因和各種因素的制約,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)十分艱巨,面臨的難題和壓力特別沉重。全省有扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣36個(gè),占縣(市、區(qū))總數(shù)的20%。絕大多數(shù)市縣鄉(xiāng)財(cái)力薄弱,財(cái)政上基本沒(méi)有資源用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府負(fù)債面廣量大,已經(jīng)影響到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。全省5000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中,負(fù)有各種債務(wù)的占82%,其中因債務(wù)沉重而無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)的占15%~20%;
全省總鄉(xiāng)鎮(zhèn)總債務(wù)高達(dá)250個(gè)億,每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債480多萬(wàn)元,最高的達(dá)到1200多萬(wàn)元 [10]。在有的鄉(xiāng)鎮(zhèn),由于遲遲無(wú)法歸還村民的債務(wù),氣憤的村民甚至幾次把鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的牌子摘下來(lái),反映出黨群干群之間的關(guān)系已經(jīng)緊張到了相當(dāng)激烈的程度 [11]。農(nóng)村社會(huì)的各種矛盾和問(wèn)題逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政必須進(jìn)行改革和創(chuàng)新,改變傳統(tǒng)的干部選任方式和管理方式,以維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和黨組織在農(nóng)村的執(zhí)政地位;
必須解決如何在體制內(nèi)財(cái)政資源緊缺的情況下,用競(jìng)爭(zhēng)性選舉方式,改善黨群干群關(guān)系,以利于解決各種社會(huì)矛盾,增強(qiáng)黨在農(nóng)村執(zhí)政的合法性,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展的問(wèn)題。于是,積極推動(dòng)了基層民主,并形成了一定的“民主小氣候”。

  然而,正如亨廷頓所說(shuō),經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與民主政權(quán)之間存在著高度相關(guān)的關(guān)系。在大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家,民主制度是一個(gè)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴的過(guò)程[4]。當(dāng)代美國(guó)學(xué)者安東尼•唐斯認(rèn)為,關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治發(fā)展之間關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)研究檢驗(yàn)的一個(gè)基本假設(shè)是著名的李普塞特假說(shuō):經(jīng)濟(jì)繁榮促進(jìn)政治民主。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段,普通人民更傾向于關(guān)注基本的經(jīng)濟(jì)福利:物質(zhì)生活水平,就業(yè),等等,而不是政治權(quán)利。反過(guò)來(lái),在人們利益極其分散的條件下,民主可能將人們的努力更多地引向分蛋糕,而不是將蛋糕做大。但是,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高,一方面,人們將要求更多的民主,另一方面,民主本身,通過(guò)它對(duì)腐敗、大政府的抑制,對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)與契約的保障等等,也會(huì)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種有力的保障。特別地,到經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到相當(dāng)高的水平時(shí),增長(zhǎng)本身也將降下來(lái),收入分配問(wèn)題將日益突出來(lái),而民主顯然是解決收入分配分歧的最為公平合理的手段[12]。但這里的前提條件是經(jīng)濟(jì)繁榮或者說(shuō)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平足以支持政治民主的進(jìn)程。然而,直到目前來(lái)看,四川省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r在全國(guó)還處于落后水平,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

  而基層民主建設(shè)在許多方面卻走在了全國(guó)的前列,因而就必然會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與基層民主建設(shè)還不夠適應(yīng)的問(wèn)題。國(guó)內(nèi)許多研究者也認(rèn)為,一定的經(jīng)濟(jì)條件是村民自治和基層民主發(fā)展的原動(dòng)力。中國(guó)是個(gè)經(jīng)濟(jì)文化都仍然落后的發(fā)展中國(guó)家,同時(shí)又是一個(gè)城鄉(xiāng)二元分割的國(guó)家,因此,中國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平就更低了[13]。這就必然會(huì)影響我國(guó)基層民主的持續(xù)發(fā)展。所以,從短時(shí)期來(lái)看,雖然我們可以通過(guò)強(qiáng)大的政治動(dòng)員方式來(lái)啟動(dòng)基層民主建設(shè)進(jìn)程,但從長(zhǎng)時(shí)期來(lái)看,就必然會(huì)出現(xiàn)基層民主發(fā)展動(dòng)力不足的問(wèn)題。正是由于四川省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在全國(guó)處于比較滯后的位置,而基層民主政治建設(shè)在許多方面卻走在全國(guó)的前列,因而就會(huì)給四川基層民主政治建設(shè)的發(fā)展帶來(lái)很大的制約和影響,并且在有些地方,實(shí)際上已經(jīng)在相當(dāng)程度上制約了基層民主建設(shè)及其制度創(chuàng)新的進(jìn)程,其突出表現(xiàn)就是制度創(chuàng)新的根基并不牢固。近幾年來(lái),我們?cè)趯?duì)四川省舉行公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記試點(diǎn)單位的調(diào)研過(guò)程中,發(fā)現(xiàn)不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部大都贊成這一改革實(shí)踐,但也有不少人談到這一選舉過(guò)程導(dǎo)致的成本增加和經(jīng)費(fèi)緊張的問(wèn)題。例如我們?cè)谄讲h調(diào)查時(shí)了解到,進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子公推直選時(shí),縣財(cái)政撥付每個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2萬(wàn)元作為選舉經(jīng)費(fèi),各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己還要再籌集一些經(jīng)費(fèi),一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直選大約需要4萬(wàn)元經(jīng)費(fèi)。這對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下、負(fù)債難以還清的欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)講,的確也是一個(gè)很大的制約因素。又如我們?cè)谡{(diào)查中還發(fā)現(xiàn),在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的成都市所屬農(nóng)村,村干部平均每個(gè)月的各種補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金可達(dá)1000元以上,其工作積極性普遍較高,村里的各種公共設(shè)施也比較齊全,從而也為基層民主發(fā)展創(chuàng)造了良好條件;
相反,在四川的丘陵地區(qū)和山區(qū)農(nóng)村,村干部每個(gè)月的補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金還不到300元,其工作積極性明顯較低,各種公共設(shè)施也普遍短缺,農(nóng)村基層民主的發(fā)展顯然會(huì)受到很大的制約。

  2.民眾民主需求的決定作用

  也正是基于同樣的理由,我們認(rèn)為,民主的發(fā)展在相當(dāng)程度上取決于民主的利益誘因和民眾的需求程度。決定民主發(fā)展的根本因素,不是別的,而是利益。“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切,都同他們的利益有關(guān)”[14]。民主不能憑空建構(gòu),僅憑純粹意識(shí)就能產(chǎn)生,只能是基于人們維護(hù)自己利益的政治訴求而產(chǎn)生。民主一旦抽去了利益基礎(chǔ),不但沒(méi)有任何意義,還會(huì)發(fā)生扭曲和變形。只有在民眾基于利益的訴求有著強(qiáng)烈的民主愿望或潛在的民主需求,在國(guó)家感到依靠原有的治理模式執(zhí)政成本過(guò)大時(shí),民主的治理形式才應(yīng)運(yùn)而生。因此,成都市新都區(qū)改革的代表人物李仲彬認(rèn)為,要扎實(shí)推進(jìn)基層民主政治建設(shè),必須要有來(lái)自上級(jí)黨組織的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和制度保障;
另外,決不能低估廣大民眾的智慧和素質(zhì),老百姓都表現(xiàn)出了對(duì)民主政治建設(shè)極高的熱情和極強(qiáng)的責(zé)任心[15]。的確如此,新都區(qū)的改革實(shí)踐自始至終得到了全區(qū)廣大群眾的積極擁護(hù)和普遍支持,并在群眾中獲得了很高的評(píng)價(jià)。我們?cè)谛露紖^(qū)調(diào)研期間乘坐出租車時(shí),司機(jī)了解到我們是外地人,于是熱情洋溢地給我們介紹新都區(qū)改革帶來(lái)的可喜變化。新都鎮(zhèn)天緣村曾某盡管是這次公推直選中的落選村書(shū)記,但他卻由衷地說(shuō):“我十分贊同這種差額直選方式,不僅體現(xiàn)了政治文明的進(jìn)步,也是改變黨委任命制的一種大膽嘗試”。清流鎮(zhèn)均田村落選書(shū)記李某則表示“一萬(wàn)個(gè)贊成差額直選制度”。新都鎮(zhèn)一機(jī)關(guān)工作人員也認(rèn)為:“差額直選是推進(jìn)政治體制改革的一項(xiàng)重要舉措,是推進(jìn)基層民主的有益嘗試。”[16] 可以說(shuō),新都基層民主建設(shè)“從制度上把對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下級(jí)、群眾負(fù)責(zé)內(nèi)在地不可分割地結(jié)合起來(lái)了。”[17]

  當(dāng)然,群眾的民主需求,歸根到底還是要與他們的經(jīng)濟(jì)利益緊密結(jié)合;鶎用裰饕坏╇x開(kāi)了民眾的實(shí)際利益,久而久之就必然出現(xiàn)動(dòng)力不足,就會(huì)難以持續(xù)。我們近年來(lái)在四川省農(nóng)村所做的兩次大規(guī)模的問(wèn)卷調(diào)查,就反映出四川省一些農(nóng)村村民自治實(shí)踐中存在的一個(gè)突出問(wèn)題,就是村民自治與農(nóng)民的利益相關(guān)性逐漸淡化,因而許多村民對(duì)村委會(huì)選舉感到缺乏興趣,而村干部對(duì)選舉最為擔(dān)心的問(wèn)題也就是村民的參選率較低而達(dá)不到法定要求[18]。然而,我們近期對(duì)成都市一些農(nóng)村出現(xiàn)的村民議事會(huì)這一新生事物進(jìn)行調(diào)研時(shí)又驚喜地發(fā)現(xiàn),廣大村民對(duì)于議事會(huì)成員的選舉和工作卻表現(xiàn)出極大關(guān)注和熱情支持。這是因?yàn)椋陙?lái)成都市在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中在各地農(nóng)村出現(xiàn)了一些利益關(guān)系調(diào)整上的新情況和新問(wèn)題,并且,隨著“512”大地震之后災(zāi)后重建的深入,村里關(guān)系到村民切身利益的事務(wù)也越來(lái)越多,各種矛盾也相應(yīng)增加。而這些矛盾和問(wèn)題要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是無(wú)力解決的,只有通過(guò)基層民主的辦法才能得到妥善解決。然而,許多村民認(rèn)為村委會(huì)是“政府的代言人”,于是他們推選出了“村民的代言人”來(lái)協(xié)商解決矛盾并取得了很好的效果,于是,“村兩委 + 議事會(huì)”這一新型的農(nóng)村基層治理機(jī)制便應(yīng)運(yùn)而生。不久前,我們?cè)趯?duì)南充市嘉陵區(qū)社區(qū)“主導(dǎo)型發(fā)展” (國(guó)際上稱之為CDD項(xiàng)目,是一種由社區(qū)主導(dǎo)下的新的扶貧方式,不同于以往由政府主導(dǎo)下的扶貧方式)試點(diǎn)情況進(jìn)行調(diào)研時(shí)也了解到,該項(xiàng)目從宣傳發(fā)動(dòng)到會(huì)議討論,從項(xiàng)目選擇到項(xiàng)目實(shí)施,從資金管理到賬務(wù)公布,廣大村民全程參與,完全獲得了參與、競(jìng)爭(zhēng)、施工、管理的資金控制權(quán)和項(xiàng)目決策權(quán),從“要我干”到“我要干”,充分利用了村民自治這個(gè)制度平臺(tái)的有利條件,使社區(qū)組織的能力得到了有效提升,充分調(diào)動(dòng)了社區(qū)群眾參與項(xiàng)目、建設(shè)項(xiàng)目、管理項(xiàng)目的積極性,民主管理能力得到顯著提高,從而促使村民自治真正落到了實(shí)處,使村民開(kāi)始真正成為新農(nóng)村建設(shè)的主人。可見(jiàn),基層民主發(fā)展必須與民眾利益需求緊密相關(guān),這樣它才具有長(zhǎng)久的生命力和廣闊的發(fā)展前景。

  3.上級(jí)黨委的主導(dǎo)作用

  同時(shí)我們也必須看到,十五大以來(lái)黨中央強(qiáng)力推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的戰(zhàn)略部署,四川省委領(lǐng)導(dǎo)以及省委組織部的積極倡導(dǎo)和及時(shí)指導(dǎo),為四川各地基層民主的改革實(shí)踐提供了強(qiáng)有力的支持。對(duì)于推進(jìn)基層民主政治建設(shè),新都區(qū)改革的“操盤(pán)手”李仲彬認(rèn)為:“要扎實(shí)推進(jìn)基層民主政治建設(shè),必須要有來(lái)自上級(jí)黨組織的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和制度保障。”[15] 新都區(qū)改革的實(shí)際操作者、原任新都區(qū)委組織部部長(zhǎng)麻渝生在與我們談到新都改革時(shí)也堅(jiān)持認(rèn)為:“我們所有的工作都是在省委組織部、市委組織部的指導(dǎo)下開(kāi)展起來(lái)的,從一開(kāi)始上面就是支持我們的。”事實(shí)正是如此。四川省以及成都市在推進(jìn)基層民主政治建設(shè)方面能夠走在全國(guó)的前列,這與四川省委、成都市委的領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)民主政治建設(shè)的深刻認(rèn)識(shí)和正確指導(dǎo)是分不開(kāi)的。他們強(qiáng)調(diào):“從近幾年的實(shí)踐和效果看,發(fā)展黨內(nèi)基層民主,必須首先從改革和完善基層黨內(nèi)選舉入手,真正讓黨員群眾選擇自己信得過(guò)的‘當(dāng)家人’”,落實(shí)黨員對(duì)黨的組織負(fù)責(zé)人的選舉權(quán),是黨內(nèi)民主建設(shè)的一個(gè)核心問(wèn)題。選舉權(quán)是一個(gè)綜合的民主權(quán)利,它“體現(xiàn)了有效監(jiān)督和制約黨的干部的權(quán)利”[19]。成都市委領(lǐng)導(dǎo)從一開(kāi)始就對(duì)于新都區(qū)基層民主建設(shè)給予了充分肯定和及時(shí)指導(dǎo),新都區(qū)基層民主建設(shè)始終堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,在黨章和法律的框架內(nèi)開(kāi)展。這項(xiàng)實(shí)踐從一開(kāi)始就得到了上級(jí)黨組織的大力支持和具體指導(dǎo),在實(shí)踐進(jìn)程中,又及時(shí)地得到了上級(jí)黨組織主要領(lǐng)導(dǎo)的肯定和鼓勵(lì)。成都市委書(shū)記李春城認(rèn)為,公推直選鎮(zhèn)黨委書(shū)記是一件具有“重要意義”的改革實(shí)踐,“給了大家一個(gè)當(dāng)家作主的重要機(jī)會(huì)”[20]。他同時(shí)指出,加強(qiáng)基層民主政治建設(shè),可以從根本上解決干部任用、監(jiān)督的機(jī)制問(wèn)題,改善干群關(guān)系,是一項(xiàng)必須要做且十分重要的工作,必須提高認(rèn)識(shí),堅(jiān)定信心,真心誠(chéng)意地推進(jìn)這項(xiàng)工作[21]。正因?yàn)槿绱耍陙?lái)成都市委已經(jīng)把新都區(qū)的許多改革舉措推廣到整個(gè)成都市,并且把城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程與基層民主建設(shè)作為一個(gè)系統(tǒng),整體加以推進(jìn),逐步實(shí)現(xiàn)了民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的全面深化和配套銜接。

  此外,從四川省的幾位基層民主改革代表人物如張錦明、李仲彬等都受到提拔重用來(lái)看,也充分表明了四川省委大力推進(jìn)基層民主建設(shè)的鮮明態(tài)度。因此,中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心的楊雪冬認(rèn)為,“改革創(chuàng)新者是否獲得了升遷,在中國(guó)的官場(chǎng)政治里其實(shí)意味著改革是否得到了肯定和推廣,是否得到了高層的支持。”[22] 令人欣喜的是,近幾年來(lái),四川省委組織部每年還專門(mén)為各地基層單位設(shè)立了組織工作創(chuàng)新獎(jiǎng),積極鼓勵(lì)來(lái)自基層的各種改革和創(chuàng)新舉措,這無(wú)疑也會(huì)促進(jìn)基層民主的蓬勃發(fā)展。

  4.政治精英的關(guān)鍵作用

  我們也不否認(rèn),基層民主改革中政治精英人物的個(gè)人作為,對(duì)基層民主的發(fā)展有著很大影響,甚至可以說(shuō)起著關(guān)鍵的作用。以遂寧市步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)選舉改革為例,后來(lái)正是由于精英人物張錦明的調(diào)離,對(duì)這里的改革發(fā)展就帶來(lái)了關(guān)鍵性的影響。這是因?yàn)椋谥袊?guó),民主進(jìn)程實(shí)質(zhì)上是在國(guó)家主導(dǎo)下啟動(dòng)的,一旦離開(kāi)國(guó)家在地方的代言人——地方政治精英對(duì)基層民主的推動(dòng),民主進(jìn)程就有可能半途而廢。美國(guó)學(xué)者穆迪以所謂儒家思想的統(tǒng)治模式對(duì)東亞地區(qū)自上而下的民主發(fā)展做了研究,他認(rèn)為,在東亞地區(qū),“那里有著對(duì)民主的社會(huì)需求,但民主來(lái)自上層的推動(dòng)。公民社會(huì)和草根階層(grass roots)自下而上的活動(dòng)仍然是很弱的! [23] 就國(guó)家的上層推動(dòng)之于民主發(fā)展的重要意義,亨廷頓也認(rèn)為,“民主國(guó)家不是由肇因建立起來(lái)的,而是由肇端創(chuàng)設(shè)的。政治領(lǐng)袖……必須采取行動(dòng)”,“在第三波中,創(chuàng)造民主的條件必須存在,但是只有政治領(lǐng)袖愿意冒民主的風(fēng)險(xiǎn)時(shí),民主才可能出現(xiàn)!盵4]穆迪的這種“民主來(lái)自上層的推動(dòng)”和亨廷頓的這種“政治領(lǐng)袖推動(dòng)民主”的觀念,實(shí)際上就是強(qiáng)調(diào)民主的國(guó)家建構(gòu)性和政治精英的關(guān)鍵作用。所以,我們認(rèn)為,四川省由于有了一大批基層干部的銳意進(jìn)取精神和大膽創(chuàng)新沖動(dòng),從而構(gòu)成了基層民主蓬勃發(fā)展的直接動(dòng)力。有學(xué)者通過(guò)對(duì)各地基層民主改革的案例進(jìn)行比較研究后認(rèn)為,創(chuàng)新型領(lǐng)導(dǎo)者的直接推動(dòng)是基層和地方黨內(nèi)民主發(fā)展的重要因素。中央編譯局的王勇兵提出:“凡是基層和地方黨內(nèi)民主發(fā)展比較好的地方,必定與一個(gè)創(chuàng)新型領(lǐng)導(dǎo)者聯(lián)系在一起。例如,四川遂寧市中區(qū)步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)候選人直選是與時(shí)任市中區(qū)委書(shū)記張錦明聯(lián)系在一起的,四川平昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子公推直選離不開(kāi)縣委書(shū)記劉謙祥的推動(dòng),成都新都區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記公推直選和系列民主改革不得不提起時(shí)任區(qū)委書(shū)記李仲彬”,“由于創(chuàng)新型領(lǐng)導(dǎo)者的直接推動(dòng),黨內(nèi)民主才在一些地方取得了突破,為黨內(nèi)民主的提升和推廣提供了經(jīng)驗(yàn)。這些創(chuàng)新型領(lǐng)導(dǎo)者在黨內(nèi)民主改革和創(chuàng)新過(guò)程中功不可沒(méi)[19]。

  但是,我們同時(shí)必須看到,政治精英的這種個(gè)人作用畢竟是十分有限的,或者說(shuō)只是在特定歷史條件下的短暫作用。從基層民主持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)過(guò)程來(lái)看,歸根到底還是民眾的民主需求起著決定性的作用。這是因?yàn)椋挥挟?dāng)政治精英能夠真正代表廣大民眾的根本利益,集中體現(xiàn)民眾的根本愿望,善于凝聚民眾的經(jīng)驗(yàn)智慧時(shí),他才能發(fā)揮這種關(guān)鍵性的作用。李仲彬本人對(duì)這一點(diǎn)的認(rèn)識(shí)非常堅(jiān)定明確:“在推進(jìn)基層民主政治建設(shè)實(shí)踐中,新都自始至終遵循了這樣一個(gè)標(biāo)準(zhǔn),那就是小平同志所說(shuō)的‘摸著石頭過(guò)河’、‘大膽地試’、‘大膽地闖’,只要是有利于絕大多數(shù)民眾的根本利益,為絕大多數(shù)民眾所擁護(hù),我們就大膽地干!”[15]

  5.民主文化的培育作用

  公民的政治參與狀況也與其文化背景密切相關(guān)。鼓勵(lì)公民參與的政治文化會(huì)促進(jìn)公民的參政熱情,相反,遏制公民參與的政治文化則會(huì)導(dǎo)致公民的政治冷漠。民主的發(fā)展需要有一種民主的政治文化為背景,沒(méi)有民主的政治文化就不可能建立起民主的制度。對(duì)于那些缺乏民主文化傳統(tǒng)的國(guó)家來(lái)講,必須經(jīng)過(guò)一個(gè)傳統(tǒng)政治文化的變化和民主政治文化的營(yíng)造過(guò)程,這些國(guó)家才能逐步形成那種生長(zhǎng)和發(fā)育一個(gè)穩(wěn)定的民主制度的深厚土壤。然而,在基層民主的實(shí)踐中,人們往往忽視民主的社會(huì)存在,以為民主就是人們的民主權(quán)利和體現(xiàn)主權(quán)在民的政治制度,認(rèn)為只要人們享有以選舉權(quán)為核心的民主權(quán)利,只要國(guó)家完全規(guī)定了體現(xiàn)人民主權(quán)的政治制度,那就是一個(gè)民主國(guó)家或民主社會(huì),以至于人民在追求民主的歷史進(jìn)程中,過(guò)于注重民主政治而不是致力于造就民主社會(huì)。沒(méi)有民主社會(huì)的基礎(chǔ)性支持,民主政治必因流于形式而徒有虛名,甚至在民主的旗幟下回歸傳統(tǒng)老路。中國(guó)歷史上確實(shí)缺乏民主的傳統(tǒng)和氛圍,而要讓民主在中國(guó)的土地上生根發(fā)芽、開(kāi)花結(jié)果,就必須使民主為人民群眾帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的利益和好處,并且還要讓民主逐步成為人們?nèi)粘I畹囊粋(gè)重要部分,養(yǎng)成一種基本的生活方式和生活習(xí)慣。人民群眾的民主素養(yǎng)和民主能力也只有在民主的實(shí)踐中才能逐漸形成和不斷提高。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

  我們?cè)谡{(diào)研過(guò)程中也了解到,在四川省不少地方,農(nóng)村村民的政治文化素質(zhì)的確還不能完全適應(yīng)基層民主政治建設(shè)發(fā)展的需要。在這些經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)還普遍存在著農(nóng)民文化水平偏低,政治法律知識(shí)缺乏,并且由于絕大部分有文化的中青年外出務(wù)工,加之農(nóng)村黨員干部普遍年齡老化,因而有的地方還出現(xiàn)了村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子難以找到滿意人選的情況。這也在相當(dāng)程度上制約了農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展。這就決定了基層民主建設(shè)必須根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和文化教育水平等實(shí)際情況來(lái)區(qū)別對(duì)待和適度推進(jìn),總體上只能是一個(gè)漫長(zhǎng)的、非均衡的發(fā)展過(guò)程,切不可搞政治運(yùn)動(dòng)一哄而起。

  然而,近年來(lái)我們?cè)谒拇ㄔS多地方也欣喜地看到,隨著基層民主建設(shè)的蓬勃發(fā)展,正在逐步地培育和鍛煉廣大群眾的民主觀念、民主能力,在廣大群眾中逐漸產(chǎn)生了相當(dāng)程度的民主意識(shí)和民主要求,逐漸營(yíng)造了一種濃厚的民主氛圍,民主政治的社會(huì)土壤正在形成之中。如成都市在近些年來(lái)推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的過(guò)程中,通過(guò)選舉村(居)民委員會(huì)、公推直選村黨支部書(shū)記、公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記以民主評(píng)議鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記這些廣泛的基層民主實(shí)踐活動(dòng),并且將基層民主政治建設(shè)與推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程緊密結(jié)合,共同推進(jìn),使群眾實(shí)實(shí)在在地體會(huì)到了發(fā)展基層民主帶來(lái)的甜頭和實(shí)惠,從而增強(qiáng)了主人翁意識(shí),提高了政治參與熱情,已經(jīng)使民主逐漸融入到普通群眾的生活之中,按民主的方式處理農(nóng)村的各種公共事務(wù)已經(jīng)逐步成為農(nóng)民的一種生活習(xí)慣,民主的理念已經(jīng)開(kāi)始貫穿到社會(huì)生活的方方面面。尤其是成都市政府近年來(lái)廣泛推行的規(guī)范化服務(wù)型政府的建設(shè)和實(shí)踐,便是這種理念的典型表現(xiàn)。這在成都市新都區(qū)更具有代表性,在這里,黨政辦公大樓是開(kāi)放的,普通群眾進(jìn)入政務(wù)超市去辦一個(gè)手續(xù),申請(qǐng)一個(gè)文件,蓋一個(gè)公章,一路上通行無(wú)阻,簡(jiǎn)單便捷。在區(qū)黨委全委會(huì)上,黨代表可以自由發(fā)言,參與對(duì)于重大事項(xiàng)決策的討論,這些都可以說(shuō)是對(duì)民主的最好的詮釋。人民群眾通過(guò)這些日常民主活動(dòng)的參與,親身感受到自己是國(guó)家的主人,從而更加關(guān)心國(guó)家改革建設(shè)的全局和本單位的發(fā)展,由此激發(fā)出強(qiáng)烈的主人翁責(zé)任感和積極性、創(chuàng)造性。這必定形成巨大的力量,有力地推進(jìn)基層民主建設(shè)的持續(xù)發(fā)展。

  

  (責(zé)任編輯:向波)

  

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 。▉(lái)源于《探索》2009年3期)

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