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趙樹(shù)凱:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之命運(yùn)

發(fā)布時(shí)間:2020-06-19 來(lái)源: 人生感悟 點(diǎn)擊:

  

  根本上看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前面臨的問(wèn)題,不是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”問(wèn)題,而是“政府”問(wèn)題。如果非要說(shuō)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的問(wèn)題,也只能說(shuō),是政府問(wèn)題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的體現(xiàn)。從這個(gè)意義上說(shuō),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之命運(yùn),緊緊地系于中國(guó)的政府改革。

  春天以來(lái),伴隨著新農(nóng)村建設(shè)的調(diào)研,從東部到中西部走過(guò)了六七個(gè)省的十幾個(gè)縣市,并專門(mén)去了幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革方面有大膽舉動(dòng)的地方。調(diào)查方法很傳統(tǒng),主要是與不同層次的干部的座談和個(gè)別交談。但是,這樣隨意的開(kāi)放交流相當(dāng)有深度。這其實(shí)是地方干部給我們這樣的所謂專家上課,這一系列課聽(tīng)下來(lái),認(rèn)識(shí)又有領(lǐng)悟,思考再起波瀾。

  

  根本上看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前面臨的問(wèn)題,不是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”問(wèn)題,而是“政府”問(wèn)題。如果非要說(shuō)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的問(wèn)題,也只能說(shuō),是政府問(wèn)題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的體現(xiàn)。從這個(gè)意義上說(shuō),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之命運(yùn),緊緊地系于中國(guó)的政府改革。離開(kāi)整個(gè)政府體系的系統(tǒng)性創(chuàng)新,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革本身斷無(wú)成功可言。但是,這樣強(qiáng)調(diào)并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能改革或者改革無(wú)所作為,恰恰相反,鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政府體系的末端,可以有比較多的自主創(chuàng)新和率先突破,事實(shí)上若干地方也多有動(dòng)作。可以說(shuō),在目前的條件下,如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革能夠有所創(chuàng)舉,將會(huì)為中國(guó)的政府改革立下奇功。

  現(xiàn)在,人們還在討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否應(yīng)該撤消的問(wèn)題,其實(shí),這些年來(lái)政府體系演變的結(jié)果,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)被撤消了,F(xiàn)在,鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然名為一級(jí)政府,但是,上邊有縣級(jí)政府之高壓,旁邊有垂直單位之排擠,內(nèi)有正在推行的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政體制的推進(jìn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)其實(shí)已經(jīng)沒(méi)有作為一級(jí)政府的獨(dú)立權(quán)力空間。如許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人所抱怨的,鄉(xiāng)鎮(zhèn)是有政府之名無(wú)政府之實(shí)的假政府。從法律的角度看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)既沒(méi)有被法律賦予行政許可的權(quán)力,也沒(méi)有被賦予行政處罰的權(quán)力。事實(shí)上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政府權(quán)力實(shí)體已經(jīng)不復(fù)存在。

  本人認(rèn)為,成為縣(市)政府的派出機(jī)構(gòu),可能就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的前途;蛘哒f(shuō),將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底改為派出機(jī)構(gòu),就是本人關(guān)于的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革主張。之所以這樣主張,基本理由有二。其一,如上所說(shuō),從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)行現(xiàn)狀看,目前的政府權(quán)力運(yùn)作,已經(jīng)基本上成為這樣的派出機(jī)構(gòu),或者說(shuō),他真正能夠有效工作的,就是派出機(jī)構(gòu)的角色功能。應(yīng)該將鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能進(jìn)一步定位于協(xié)助上級(jí)政府完成社會(huì)管理和公共服務(wù)工作,除此而外,不強(qiáng)加給這個(gè)機(jī)構(gòu)發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、增加自身財(cái)政收入等等權(quán)力不能企及的職責(zé)。沿著派出機(jī)構(gòu)的方面改革,應(yīng)該說(shuō)是順理成章、水到渠成的事情。其二,從農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要看,在縣(市)和村莊之間,也還需要這樣一個(gè)政府機(jī)構(gòu)。在目前情況下,斷然取消政府的管理層次似不穩(wěn)妥,經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,需要政府直接提供或者組織提供的公共服務(wù)比較多,常規(guī)的社會(huì)生活管理也有許多事情需要做,需要政府監(jiān)控和處理的事務(wù)也很多。如果所有的事情都依靠縣(市)政府直接處理,既于政府管理不利,也于農(nóng)民生活不便。從公共服務(wù)的角度看,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次有一個(gè)派出機(jī)構(gòu),有那么幾個(gè)工作人員,能夠代表政府處理種種事情,同時(shí),對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的需要和異動(dòng)做出比較及時(shí)的反應(yīng),也很有必要。有學(xué)者提出,把村民自治上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn),在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立自治政府,直接實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。本人以為,這應(yīng)當(dāng)成為努力的方向,但是目前的條件并不具備,或者說(shuō)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的現(xiàn)實(shí)選擇還不可能。理由可以講出很多。最重要的一點(diǎn)是,目前我們的村民自治,雖然推行以來(lái)成果豐厚,但是社會(huì)生態(tài)和制度環(huán)境等等問(wèn)題的制約,現(xiàn)狀很不令人滿意。在這種情況下,直接推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治,于國(guó)于民都勉為其難。

  鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的主要困難,其實(shí)不是設(shè)置什么樣的機(jī)構(gòu)。困難在于,不論設(shè)計(jì)成什么樣的機(jī)構(gòu),都要面首先面對(duì)一個(gè)基礎(chǔ)性難題,就是現(xiàn)在的這個(gè)政府里有許多人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力已經(jīng)虛空,但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的人員充斥。這是一個(gè)沒(méi)有什么權(quán)力但是有官員隊(duì)伍龐大的政府。不僅沒(méi)有權(quán)力,而且也沒(méi)有錢,問(wèn)題就更加麻煩。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多問(wèn)題由此而來(lái)。目前地方上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革方案,主要是機(jī)構(gòu)人員精簡(jiǎn)的方案。聽(tīng)地方談意見(jiàn),通常的情況是:根據(jù)上級(jí)部署,本地需要撤并若干機(jī)構(gòu),裁減若干人員;
按照某某標(biāo)準(zhǔn),需要補(bǔ)償費(fèi)用若干、交納養(yǎng)老保險(xiǎn)等“三金”若干,還有如拖欠工資若干、債務(wù)若干,等等。歸結(jié)起來(lái)說(shuō):“改革需要有成本,這些成本誰(shuí)來(lái)承擔(dān)”。話反過(guò)來(lái)說(shuō)的意思是:不給錢,就不要說(shuō)改革。上邊還有更重要的精神,叫“機(jī)構(gòu)改革要以社會(huì)穩(wěn)定為底線”,F(xiàn)實(shí)在于,上邊只是要求改革,而且要堅(jiān)定不移,但是上邊沒(méi)有錢,起碼是沒(méi)有“足夠”的錢。于是,改革就陷入僵局。上邊要求得急了,下邊就只有想別的招數(shù)應(yīng)付。進(jìn)一步的問(wèn)題是,即便有了錢,改革就一定能達(dá)到理想目標(biāo)嗎?也不盡然。不少地方,錢已經(jīng)花了,但是,改革也沒(méi)有達(dá)到目標(biāo)。有的縣委書(shū)記在操作了若干次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革以后,總結(jié)出來(lái)的意見(jiàn)是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革可以“各自為戰(zhàn)”。他們認(rèn)為,上級(jí)不應(yīng)該搞統(tǒng)一部署,不應(yīng)該提統(tǒng)一要求,尤其不要提出時(shí)間要求,限定什么時(shí)間必須搞完。上邊原則上規(guī)定編制“只減不增”就夠了,然后各個(gè)地方自己想辦法,慢慢消化解決。搞統(tǒng)一要求和硬性時(shí)間規(guī)定,集中突擊精簡(jiǎn)分流,往往矛盾集中爆發(fā),使得事情更難辦,錢花了很多,等風(fēng)頭一過(guò),“復(fù)辟勢(shì)力”就卷土重來(lái)。既然上邊沒(méi)有錢把下邊的問(wèn)題“包”了,也沒(méi)有辦法讓下邊都按照上邊的要求做,那就讓下邊自己折騰吧,各想各的辦法,F(xiàn)在,上級(jí)三天兩頭喊出新口號(hào),提出新要求,部署新任務(wù),開(kāi)展新檢查,而且各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都要提出自己的新口號(hào),下邊眼花繚亂,難以應(yīng)付。上級(jí)應(yīng)該先把自己該做的做好,自己的毛病不改,只是要求下邊改,結(jié)果是上邊也搞不好,下邊也搞不好。機(jī)構(gòu)問(wèn)題的制度根源主要出在上邊:機(jī)構(gòu)編制至今沒(méi)有法律規(guī)范,上級(jí)和領(lǐng)導(dǎo)重視什么工作,一個(gè)文件甚至一個(gè)講話就可以增設(shè)、擴(kuò)編或者升格一個(gè)機(jī)構(gòu),基層只有聽(tīng)命;
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中,原則上說(shuō)下邊設(shè)置什么機(jī)構(gòu)可以自主,但是接著又有文件要求某某機(jī)構(gòu)要保留甚至加強(qiáng);
上級(jí)政府部門(mén)控制資源,資源分配的規(guī)則不清晰,基層必須往上跑,有時(shí)候下邊有沒(méi)有對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)也成了給不給錢的重要標(biāo)準(zhǔn)。在這樣的情況下,上邊要求下邊改革,不僅改革效果很差,而且越改上下級(jí)政府之間越?jīng)]有信任。

  如果說(shuō)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的有形難題,職能轉(zhuǎn)變則是無(wú)形的難題,這個(gè)難題的解決可以說(shuō)更加復(fù)雜?纯磸纳系较碌泥l(xiāng)鎮(zhèn)改革原則和方案,關(guān)于職能轉(zhuǎn)變的話都擲地有聲,應(yīng)該說(shuō)目標(biāo)是明確的,但是,如何轉(zhuǎn)向這個(gè)目標(biāo),人們是一頭霧水。連專門(mén)負(fù)責(zé)制訂方案的官員也在抱怨,在方案中寫(xiě)清楚職能目標(biāo)不難,但是這個(gè)職能目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn),誰(shuí)也不知道,F(xiàn)在看來(lái),中國(guó)的政府體系面臨的根本問(wèn)題,是政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展究竟應(yīng)該起什么的作用。改革以來(lái),政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起了主導(dǎo)作用,也可以說(shuō)直接成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體,這種作用帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng),但是也帶來(lái)了諸多問(wèn)題,集中表現(xiàn)為政府忽略了公共服務(wù),造成了因?yàn)楣卜⻊?wù)短缺或者質(zhì)量低劣形成的“治理危機(jī)”,雖然經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持了較高速度,但是,政府在履行自己的社會(huì)責(zé)任方面偏頗疏漏甚多,民眾的信任不斷沒(méi)有提升反而下降。在目前階段上,政府究竟如何定位自己,如何使這種定位在政府運(yùn)行中真正到位,是政府自身的巨大挑戰(zhàn)。政府直接充當(dāng)了發(fā)展主體,在東亞某些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)起飛中發(fā)揮了重要作用。政府的這種作用顯然是不同于西方歐美國(guó)家的政府。因此,西方學(xué)者在表述東亞一些國(guó)家的政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用時(shí),使用了“發(fā)展型政府”概念。從這個(gè)角度理解,中國(guó)政府其實(shí)也是一種發(fā)展型政府。現(xiàn)在提出科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)和諧社會(huì),可以說(shuō)就是要糾正過(guò)去發(fā)展中的偏差,也就是政府職能上的偏差。說(shuō)是發(fā)展觀念的問(wèn)題,其實(shí)是政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題。政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)不是理念,而是政府運(yùn)行機(jī)制的變革。說(shuō)觀念總是容易的,但是政府的行為方式并不取決于政治家的理念,而是取決于政府運(yùn)行機(jī)制。

  現(xiàn)在,政府改革面臨的問(wèn)題,就是雖然人們?cè)诶砟钌弦呀?jīng)意識(shí)到政府需要轉(zhuǎn)變,但是,政府的基本運(yùn)行機(jī)制還沒(méi)有轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)。從政府運(yùn)行的目標(biāo)來(lái)說(shuō),對(duì)于GDP的追求,對(duì)于財(cái)政收入的追求,仍然處于主導(dǎo)地位,而執(zhí)行公共服務(wù)職責(zé)并沒(méi)有真正的制度保障;
從政府運(yùn)行的機(jī)制來(lái)說(shuō),還是行政強(qiáng)制基礎(chǔ)上的運(yùn)動(dòng)特征,是動(dòng)員型政府的工作方式。在這樣的情況下,政府自己提出的口號(hào),與政府自身的運(yùn)行機(jī)制,其實(shí)是沖突的。或者說(shuō)表現(xiàn)在最直接是,政治家的施政綱領(lǐng),與官僚機(jī)器的運(yùn)行是沖突的。正是在這樣的大背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問(wèn)題突現(xiàn)出來(lái)了。突現(xiàn)在表面的主要是機(jī)構(gòu)、人員、財(cái)政困難等問(wèn)題,深處則是政府運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題。在這樣的情況下,政府職能的轉(zhuǎn)變,就不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個(gè)層面的事情。決定政府運(yùn)行方式的,不僅有行政架構(gòu)因素,也有政府架構(gòu)的因素。就是說(shuō),建設(shè)公共服務(wù)型政府,需要的是行政層面和政治層面的共同改革,而不僅僅是人員和機(jī)構(gòu)的增增減減。做出這樣主動(dòng)改革調(diào)整,對(duì)于政府領(lǐng)導(dǎo)是個(gè)重大挑戰(zhàn)。這是一個(gè)重大選擇,需要智慧,也需要勇氣。在這個(gè)變革過(guò)程中,宏觀上和高層的政府體制變動(dòng)難度大,從微觀的、低層次的難度相對(duì)小,于是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)就成為非常好的突破口。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是政府體系末端,比較容易啟動(dòng)改革,出了問(wèn)題也無(wú)關(guān)全局;
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)前危機(jī)深重,危機(jī)其實(shí)就是改革的動(dòng)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府里的人們要在尋找出路,這種尋找本身往往就是改革的突破。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政府改革中是可以有所作為的,也必將有所作為。

  新中國(guó)以來(lái),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的遭際,可謂命運(yùn)多舛。我黨執(zhí)政之初,就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了政府。隨后,農(nóng)業(yè)集體化高潮到來(lái),將這級(jí)政府吞沒(méi)于人民公社的制度架構(gòu)之中。農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)體制確立后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府復(fù)出于八十年代之中。那個(gè)時(shí)候,決策者認(rèn)為,上層建筑要和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相匹配,農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營(yíng)需要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重建相適應(yīng)。在上個(gè)世紀(jì)八十年代中期的農(nóng)村改革中,重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是重要內(nèi)容,其中建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和將縣級(jí)政府的若干垂直單位化歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理是重點(diǎn),在基層叫“理順條塊關(guān)系”,或者干脆叫“條條服從塊塊”。那個(gè)時(shí)候,人們是真心實(shí)意把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往“實(shí)”里建的。但是,十多年之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革境遇大變,在政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被擠壓到生存難以為繼的困境。那些年的政府改革,一直是在削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的方向上大步前進(jìn)。就這樣,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從改革的產(chǎn)物變?yōu)楦母锏膶?duì)象,可謂興于改革,衰于改革。如果說(shuō)得再俗一點(diǎn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因改革而再生,也可能因改革而復(fù)死。這個(gè)現(xiàn)象給以我們?nèi)舾蓡l(fā),最直接的一條是:改革以來(lái)的二十幾年間,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒(méi)有按照決策者的改革設(shè)計(jì)演進(jìn),這就說(shuō)明,改革的設(shè)計(jì)是不成功的。由此引申出來(lái)的更深層的問(wèn)題是,如果說(shuō)社會(huì)的改革和發(fā)展有自己規(guī)律,那么,果然就像我們通常所自信的那樣,這個(gè)規(guī)律是可以“認(rèn)識(shí)并把握”的嗎?農(nóng)村改革的進(jìn)程顯示,家庭經(jīng)營(yíng)不是決策者設(shè)計(jì)的結(jié)果,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也不是決策者設(shè)計(jì)的結(jié)果,大規(guī)模的農(nóng)民進(jìn)城也不是決策者設(shè)計(jì)的結(jié)果。相反,按照決策設(shè)計(jì),這些被后來(lái)稱為“創(chuàng)舉”的東西,都曾被橫加打壓。決策者的英明,其實(shí)不是表現(xiàn)在設(shè)計(jì)這個(gè)“農(nóng)民的創(chuàng)造”,而是承認(rèn)并支持農(nóng)民的探索行動(dòng)。殷鑒不遠(yuǎn),具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革來(lái)說(shuō),也許合適的選擇是,決策者先不醉心于“設(shè)計(jì)”,而是給基層更大的選擇與探索空間,讓基層的人們?cè)诿髦姓业角斑M(jìn)的道路。

  借用改革以來(lái)的俗話說(shuō),鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革現(xiàn)在也是在“摸著石頭過(guò)河”。那么,問(wèn)題是誰(shuí)來(lái)摸這個(gè)石頭,是只有允許高層決策者摸,還是讓千千萬(wàn)萬(wàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府們自己摸。竊以為,讓大家來(lái)摸是上策。只讓上層摸,風(fēng)險(xiǎn)在于,上邊在摸,下邊在望,不知道何時(shí)能摸著,時(shí)間上等不得,貽誤時(shí)機(jī);
更重要的,上邊如果摸錯(cuò)了,這讓所有的人們都跟著踩空落水。讓下層分頭摸,好處在于,雖然會(huì)有人摸不著或者摸錯(cuò)了石頭而落水,但是,對(duì)于全局而言影響不大。更重要的是,也許對(duì)于每個(gè)地方來(lái)說(shuō),能幫助過(guò)河的石頭不同,各有最適合自己的那塊石頭。因此,就鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革而言,最重要的是,上級(jí)不要設(shè)計(jì)那么多的禁區(qū),也可以不規(guī)定那么多的統(tǒng)一動(dòng)作,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)在面對(duì)自己的河面,紛紛出手,摸石頭吧!我們相信,基層干部將在這種摸索中創(chuàng)造自己的新命運(yùn)!

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