[摘要]隨著全球化時(shí)代的到來(lái)，當(dāng)代西方公民參與面臨著民主參與精神和公共領(lǐng)域衰落、公民身份和權(quán)利流失、公民共和主義和公民自由主義內(nèi)在張力等困境，并通過(guò)非政府組織平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了進(jìn)入“生活政治”和“公民治理”的轉(zhuǎn)向。近年來(lái)我國(guó)非政府組織獲得了蓬勃發(fā)展，其中的公民參與具有特殊的“中國(guó)”意義和取向，因此，積極促進(jìn)非政府組織中的公民參與，推進(jìn)“公民治理”，就成為中國(guó)民主法治進(jìn)程中重要而持續(xù)的社會(huì)動(dòng)力。

　　[關(guān)鍵詞]非政府組織；
民主法治；
公民參與

　　當(dāng)今，中國(guó)正在現(xiàn)代化的建設(shè)中躋身于全球化進(jìn)程，特別是民主法治步伐不斷加快，其成效有目共睹。然而，我們也必須看到，中國(guó)民主法治進(jìn)程畢竟面臨著全球化和本土化的雙重壓力，面臨著文化傳統(tǒng)的重大轉(zhuǎn)型，面臨著民主法治機(jī)制的“中國(guó)試驗(yàn)”和重大創(chuàng)新。其中，非政府組織的廣泛興起就成為中國(guó)民主法治機(jī)制的重要增長(zhǎng)點(diǎn)，它在權(quán)力制約與分解、權(quán)利伸張與保障、自治管理與平衡、公民參與與民主治理等方面，發(fā)揮著重要作用，賦有一定的使命，也面臨著特殊的困境與問(wèn)題。因此，積極培育非政府組織，拓展并提高非政府組織中公民參與的領(lǐng)域和能力，充分發(fā)揮其民主法治功能，就成為時(shí)代的重要課題。

　　一、當(dāng)代西方公民參與的困境與轉(zhuǎn)向

　　自啟蒙時(shí)期以來(lái)，民主和法治就成為人們對(duì)美好制度和生活方式的一種追求。人們力圖通過(guò)民主和法治建立起權(quán)力制約平衡機(jī)制，保障社會(huì)成員的平等自由權(quán)利，構(gòu)造公平正義理想的理性規(guī)則秩序。民主和法治建立之初極大地調(diào)動(dòng)了社會(huì)成員的主體精神和創(chuàng)造力，促進(jìn)了社會(huì)文明和繁榮進(jìn)步。然而，也許是人們最初賦予了它們太多不切實(shí)際的理想，而且，19世紀(jì)以來(lái)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化條件不斷發(fā)生著重大變化，人們?cè)絹?lái)越發(fā)現(xiàn)民主和法治并沒(méi)能很好地兌現(xiàn)它們的承諾，甚至在當(dāng)代還出現(xiàn)了一定的困境和危機(jī)，特別是遭遇了公民身份、公民權(quán)利和公民民主參與的尷尬或難題。這無(wú)疑會(huì)引起西方理論界的高度關(guān)注，為此，20世紀(jì)90年代以來(lái)，在西方學(xué)術(shù)界開(kāi)始出現(xiàn)公民權(quán)研究的“復(fù)興”現(xiàn)象，并呈上升的趨勢(shì)［1］（P3）。同時(shí)，共和主義公民理論、自由主義公民理論、社群主義公民理論等也紛紛登場(chǎng)，展開(kāi)激烈的論辯。除了理論界，西方國(guó)家的政府近年也開(kāi)始致力于提升、改善公民資格和屬性，如英國(guó)公民委員會(huì)的《促進(jìn)公民屬性》（1990）、澳大利亞參議院頒布的《積極公民屬性修正案》（1991）、加拿大參議院頒布的《加拿大公民屬性：共擔(dān)責(zé)任》（1993）等［2］（P236），以克服“公民唯私主義綜合癥”。事實(shí)上，早在20世紀(jì)六七十年代，西方國(guó)家的公民參與和公共領(lǐng)域就出現(xiàn)了危機(jī)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

　　第一，公民民主參與精神和公共領(lǐng)域的衰落。在西方，公民民主參與具有久遠(yuǎn)的歷史傳統(tǒng)和深厚的思想文化根源。在古希臘，“公民”本性上是一種政治動(dòng)物，城邦就是“公民之家”，是平等的自由公民的自治團(tuán)體，因此，公民不可私有其本身，“任何公民都應(yīng)為城邦所共有”［3］（P407），這樣，就形成了整體主義情懷的公民共和精神，民主政治參與也就不僅是公民的一種權(quán)利，還是公民的一種義務(wù)，更是一種公民美德和城邦“優(yōu)良生活”的保證。這種既是“治者”，又是“被治者”的“忘我”的公民參與精神，經(jīng)過(guò)古羅馬共和國(guó)的改造傳承，在啟蒙時(shí)期再次得到弘揚(yáng)，并成為近代民主法治的重要?jiǎng)恿�。然而，隨著全球化、公司擴(kuò)張、消費(fèi)時(shí)代的來(lái)臨，以及行政權(quán)力集中和生態(tài)危機(jī)、社會(huì)危機(jī)等，西方國(guó)家的公民參與熱情銳減。就連曾以公開(kāi)辯論、公民權(quán)、公眾民主參與決策而自豪的美國(guó)，公眾對(duì)政府的信任度從1964年的75％，下降到1980年代末的35％，再下降到1990年代末的25％，而1998年美國(guó)國(guó)會(huì)選舉的投票率也只有36％。曾經(jīng)被定義為自由民主政治真正本質(zhì)的公民參與，現(xiàn)在似乎完全被一種崇尚追求個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的文化削弱了。這無(wú)疑導(dǎo)致了“深層的非政治化歷史過(guò)程、公民參與和社會(huì)治理的缺失、日益狹隘的公共話語(yǔ)，以及對(duì)古希臘人、盧梭、潘恩和杰斐遜等人來(lái)說(shuō)極具價(jià)值的政治社會(huì)的消逝”。而這種“政治的衰落僅僅意味著步履艱難地走向一種更加倒退的、反民主的秩序，趨向要求懷疑美國(guó)公民生活的真正基礎(chǔ)的地步”［4］（P11，18）。這樣，就出現(xiàn)了公民參與精神的衰落、“政治的終結(jié)”和公共領(lǐng)域危機(jī)，“民主的幻滅感”也就在所難免了。

　　第二，公民身份和公民權(quán)利的流失。隨著全球化進(jìn)程的加快，政治經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢(shì)越來(lái)越顯著，一方面貧富差距、南北差距越來(lái)越大，另一方面，國(guó)際交往和流動(dòng)互滲也越來(lái)越廣、越來(lái)越大，就造成了大量?jī)S民、難民、移民和無(wú)家可歸者等問(wèn)題，這些人群的公民身份得不到有效確定，公民權(quán)訴求也很難得到有效認(rèn)同，對(duì)傳統(tǒng)公民權(quán)觀念提出了挑戰(zhàn)，“主權(quán)國(guó)家在今天已不再是公民身份的唯一坐基”［1］（P7）。與此同時(shí)，在一個(gè)民族國(guó)家內(nèi)部，現(xiàn)代化的發(fā)展不但沒(méi)有導(dǎo)致同質(zhì)化的社會(huì)，反而強(qiáng)化族群的內(nèi)聚力和族群團(tuán)體之間的分化，這就很容易導(dǎo)致“主流族群將自己的意識(shí)形態(tài)當(dāng)成中性、普遍，而劣勢(shì)族群的差異常被等同為劣等或異常，由于主流族群將少數(shù)族群的行為和價(jià)值視為‘不正常’，為了避免這種異常危及公共福祉，因此采取排斥、隔離或壓制，以防止社會(huì)整合遭到腐蝕，似乎可以得到合理化的基礎(chǔ)”。這樣，少數(shù)族群的公民身份和權(quán)利就常常受到“普適性”價(jià)值和權(quán)利的壓制和侵蝕。為此，多元論者開(kāi)始主張“差異公民”（differentiatedcitizenship）觀，即“自由主義政府不但基于個(gè)人立場(chǎng)，保障每一個(gè)公民平等權(quán)利，而且為了肯認(rèn)和包容少數(shù)族群和團(tuán)體的特殊認(rèn)同和需求，賦予這些族群和文化以集體為單位的少數(shù)權(quán)利（minorityrights）”［5］（P157，161-162）。此外，福利國(guó)家時(shí)代的到來(lái)也助長(zhǎng)了公民對(duì)國(guó)家的依賴性和消極性，特別是把自己的權(quán)利交由代議制中的“委托人”來(lái)處理，進(jìn)而“促成從公民性向私人性的后退（privatistretreat），尤其將公民角色‘委托化’(clientalization)了”［2］（P243）。因而，公民就越來(lái)越遠(yuǎn)離民主政治的中心，越來(lái)越被邊緣化了。由上可見(jiàn)，全球化、現(xiàn)代化帶來(lái)的分化與整合直接沖擊到公民身份與權(quán)利，甚至造成了公民身份和權(quán)利的流失，民主和法治的根基就難免發(fā)生了動(dòng)搖。

　　第三，公民自由主義與公民共和主義的內(nèi)在張力。自由主義精神肇始于17世紀(jì)啟蒙思想家霍布斯，歷經(jīng)洛克、盧梭等而逐漸成為社會(huì)主導(dǎo)思想，并影響至今。它強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)人”假定、“守夜人”國(guó)家角色、功利主義傾向、世俗主義和個(gè)人主義精神。在這里，公民的民主參與和公共精神固然不可少，但是，公民生活的主要領(lǐng)域則在于私人平等而自由的價(jià)值選擇和生活方式追求。因此，它與古典共和主義那種追求卓越的德行公民相反，人天生就是一種非政治性的動(dòng)物，形成了追求自我利益和個(gè)人權(quán)利的自由主義“消極公民”。因而，一個(gè)好的政府并不依賴于公民的善德，而是依賴于制度的最佳設(shè)計(jì)和運(yùn)行，因此，“‘公民身份’象征個(gè)人可以經(jīng)由國(guó)家所保障的權(quán)利，充分地追求一己的私人生活和利益”［6］（P9）。這種公民精神無(wú)疑實(shí)現(xiàn)了人的解放和自由發(fā)展，但是，也帶來(lái)了一定的困境和問(wèn)題，特別是過(guò)度主張個(gè)人權(quán)利而懈怠公民責(zé)任，過(guò)度追求私人利益而漠視公共利益，過(guò)度強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由和個(gè)性差異而忘卻義務(wù)擔(dān)當(dāng)和共同福祉，“過(guò)度遷就和放縱了個(gè)人的自然愿望，不可避免地導(dǎo)致公民精神的失落，國(guó)家墮入了以‘資產(chǎn)者’為主角的統(tǒng)治”［7］（P10）。因而，出現(xiàn)了政治冷漠、逃避納稅、依賴福利、“搭便車”、貧富差距、環(huán)境污染等弊端，加劇了民主和法治的危機(jī)。正是基于這一困境和問(wèn)題，從20世紀(jì)70年代起公民共和主義開(kāi)始復(fù)興。與古典共和主義不同，當(dāng)今復(fù)興的公民共和主義已不再堅(jiān)守古典共和主義的整體主義精神，它吸納了自由主義的合理成分，但是，它反對(duì)自由主義的“消極公民”觀，主張民主參與、公民責(zé)任和公共精神的“積極公民”觀，認(rèn)為“健全和穩(wěn)定的現(xiàn)代民主不僅僅依賴于其‘基本結(jié)構(gòu)’的正義，而且還依賴于其公民的品性（qualities）與態(tài)度”�！叭绻麤](méi)有具備這些品性的公民，民主制就難以統(tǒng)治，甚至是不穩(wěn)定的。”［2］（P246）可見(jiàn)，公民自由主義與公民共和主義之間存在著一定的內(nèi)在張力，公民自由主義的好處在于突顯個(gè)人自由和權(quán)利，但是很容易導(dǎo)致世俗自利和公民精神的衰落，從而失去民主法治的根基；
而公民共和主義的好處在于弘揚(yáng)公民責(zé)任和公共精神，但也容易造成“普適價(jià)值”、“公共利益”、“政治崇高”對(duì)個(gè)性自由、私人利益和世俗生活的侵蝕，甚至有學(xué)者警告說(shuō)：“事實(shí)上所有當(dāng)代形式的多數(shù)獨(dú)裁都會(huì)利用這種強(qiáng)調(diào)公共精神的公民觀，在這些政權(quán)中所謂‘好公民’是指那些放棄一般道德考慮，完全接受權(quán)威所認(rèn)定的公共善的人。”［5］（P207）因此，公民社群主義、公民多元主義等可以視為對(duì)二者進(jìn)行平衡調(diào)和的不懈努力，但仍然不十分明朗。這種內(nèi)在張力反映了西方國(guó)家中公共利益與私人利益、政府與社會(huì)、自由與平等、權(quán)利與責(zé)任等的深層矛盾，并造成公民身份與角色、公民權(quán)利與責(zé)任、公民參與與德行等的選擇迷茫和現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)而加劇了西方民主法治的危機(jī)。

　　正是基于這樣一種公民參與的困境和危機(jī)，西方國(guó)家開(kāi)始探尋新的出路，力圖“在太多的公民參與和太少的公民參與之間找到一個(gè)適宜點(diǎn)，體現(xiàn)了公民參與面對(duì)的最大挑戰(zhàn)”［8］（P153-154），努力準(zhǔn)備“新公民資格”，實(shí)現(xiàn)公民參與新的轉(zhuǎn)向。這一轉(zhuǎn)向的核心就是“公民治理”。它既不同于古希臘城邦的那種家國(guó)一體、公私同構(gòu)、治者與被治者同一的“輪番為治”，也不是一直以來(lái)那種宏大政治中民主投票的“代議制”，而是一種“生活政治”和社區(qū)公民自主治理。這種“公民治理”的軸心取向是立足于“生活政治”，通過(guò)政府、公共機(jī)構(gòu)和公民的合作行動(dòng)，以理事會(huì)、公民委員會(huì)、公民受托代理委員會(huì)、公民團(tuán)體等進(jìn)行積極有效的民主參與，從而將公民帶入政策議程、社區(qū)項(xiàng)目管理和公共服務(wù)事務(wù)的中心地帶，創(chuàng)造了開(kāi)放、民主、互動(dòng)的現(xiàn)實(shí)參與機(jī)制，塑造新型公民身份和品格，化解公民參與困境和民主法治危機(jī)，推進(jìn)社會(huì)民主進(jìn)步。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這一時(shí)代轉(zhuǎn)向?qū)θ�球化時(shí)代的民主參與和法治建設(shè)具有不可忽視的重要意義和價(jià)值，對(duì)中國(guó)民主參與的發(fā)展和提高也具有重要借鑒作用。

　　二、非政府組織中公民參與的“中國(guó)”意義與取向

　　如前所述，以“公民治理”為取向的當(dāng)代公民參與轉(zhuǎn)向，主要是基于對(duì)公民參與精神和公共領(lǐng)域的衰落、公民身份和公民權(quán)利的流失、公民自由主義和公民共和主義的內(nèi)在張力等困境和危機(jī)的一種反應(yīng)，其核心是探尋“積極公民”和“消極公民”的契合點(diǎn)和平衡機(jī)制，培養(yǎng)適應(yīng)并保證民主法治得以健康運(yùn)行的“公民德行”。而“公民治理”的基本平臺(tái)就是“公民社會(huì)”，因?yàn)闃?biāo)志“公民社會(huì)”的各種非政府組織構(gòu)成了一種重要的“中間層政治”，促進(jìn)公民社團(tuán)加入公共事務(wù)的治理，并不是政府推卸其公共責(zé)任，而是尋求更好實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任的有效合作途徑。它不僅有助于克服政府單一治理結(jié)構(gòu)的“致命的自負(fù)”，也形成了活躍的公共領(lǐng)域空間和多中心治理結(jié)構(gòu)［9］（P247）。通過(guò)這一空間，充分實(shí)現(xiàn)了在“生活政治”中組織化的個(gè)體公民參與和基層民主。

　　對(duì)中國(guó)而言，當(dāng)下迫切地需要推進(jìn)現(xiàn)代化和民主法治，但是，中國(guó)背負(fù)著濃重的德治文化傳統(tǒng)和上千年國(guó)家統(tǒng)攝社會(huì)的歷史，因而與西方國(guó)家有著太多的不同。我們既沒(méi)有西方那種悠久的共和主義傳統(tǒng)，也沒(méi)有強(qiáng)盛的自由主義文化，更沒(méi)有發(fā)達(dá)的民間組織及其自治精神，因此，中國(guó)必然要在努力融入人類民主法治文明主流的同時(shí)，謹(jǐn)慎地去面對(duì)中國(guó)的道路和問(wèn)題。我們知道，改革開(kāi)放后，中國(guó)的非政府組織廣泛興起，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活等諸領(lǐng)域中發(fā)揮著重要作用，構(gòu)成了轉(zhuǎn)型期中國(guó)由“統(tǒng)治”走向“治理”的重要通道。然而，它在發(fā)達(dá)程度、角色功能、動(dòng)員能力、治理水平等諸多方面，與西方國(guó)家的非政府組織還有很大差距，它們?cè)诟�大意義上還是政府的配合者甚至是政府延伸、群體利益的代表者，更多的是一種整體性、代表性參與，還遠(yuǎn)達(dá)不到西方公民參與轉(zhuǎn)向中“公民治理”的程度。不過(guò)，我們也必須看到，在保持、發(fā)揮其整體性、代表性參與的同時(shí)，拓展其“公民治理”空間，強(qiáng)化公民對(duì)“生活政治”的民主參與，卻有著特殊的“中國(guó)”意義和取向。

　　首先，克服“兩極”行為模式，推進(jìn)理性參與。與西方國(guó)家不同，在中國(guó)幾千年的歷史發(fā)展中，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　皇權(quán)專制、等級(jí)特權(quán)、道德紐帶一直是主旋律，社會(huì)成員歷來(lái)是扮演“草民”、“臣民”、“賤民”角色，根本沒(méi)有“公民”身份和意識(shí)。社會(huì)組織體系也都是官方性的，非政府組織很多時(shí)候是作為民間秘密“會(huì)社”而受到壓制甚至追剿。因而，社會(huì)成員缺少應(yīng)有的利益和權(quán)利訴求渠道，沒(méi)有政治參與空間，他們大多數(shù)情況下是做“良民”、“草民”，但是，當(dāng)社會(huì)矛盾積累到一定程度，到了“官逼民反、不得不反”的時(shí)候，民眾就會(huì)揭竿而起，形成周期性的重大社會(huì)震蕩和改朝換代�？梢�(jiàn)，傳統(tǒng)中國(guó)的社會(huì)成員是一種“兩極”化的參與模式，要么做忍氣吞聲的“順民良民”，不問(wèn)國(guó)事；
要么就群起造反，進(jìn)行改朝換代的破壞性參與。直到近代，中國(guó)才在西方堅(jiān)船利炮之下進(jìn)行變革，并在20世紀(jì)初引入具有國(guó)家主人地位的“國(guó)民”概念（相當(dāng)于西方的“公民”），繼而在《臨時(shí)約法》中確立了國(guó)民主權(quán)原則。新中國(guó)成立后，五四憲法明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，并確認(rèn)了公民的基本權(quán)利和自由。然而，一系列因素致使社會(huì)成員的“兩極”化參與模式?jīng)]有發(fā)生根本性的改變，基本見(jiàn)不到公民理性參與的影子。

　　改革開(kāi)放后，非政府組織的興起帶來(lái)了公民參與的希望和生機(jī)。但是，由于多種因素的制約和影響，非政府組織在很大程度上仍扮演著政府的“好孩子”形象和“幫手”作用，它們?cè)诿耖g治理中更多的是行業(yè)自治管理、社會(huì)服務(wù)、信息咨詢、協(xié)調(diào)利益、決策建議，等等，缺少應(yīng)有的對(duì)國(guó)家政治生活的有效參與和獨(dú)立表達(dá)，更缺少個(gè)體公民在“生活政治”中的民主參與，因此，積極推進(jìn)非政府組織中的公民參與就成為亟待解決的時(shí)代課題。事實(shí)上，當(dāng)下中國(guó)仍然是只有法律上的公民身份和名義，卻沒(méi)有事實(shí)上的公民價(jià)值和行動(dòng)，要么不關(guān)心政治或者私下牢騷滿腹，要么走上街頭出現(xiàn)群體事件，這無(wú)疑成為中國(guó)民主法治進(jìn)程的一個(gè)大忌。通過(guò)積極推進(jìn)非政府組織中的公民參與，就可以有效化解這一問(wèn)題。非政府組織能夠組織化、理性化、程式化地使公民接近國(guó)家公共決策中心，并進(jìn)行必要的利益主張和權(quán)利表達(dá)，不僅釋放了公民的利益主張和權(quán)利訴求，也實(shí)現(xiàn)了“積極公民”的民主參與價(jià)值，從而奠定了公共決策的合法性基礎(chǔ)。同時(shí)，公民借助非政府組織與政府、公共部門合作，參與基層自治和社區(qū)治理，從而在“生活政治”中拓展公民參與，讓公民不僅是名義上、法律上而且是在現(xiàn)實(shí)生活中真正享有權(quán)利和承擔(dān)責(zé)任，從而在現(xiàn)實(shí)中感悟公民認(rèn)知和體驗(yàn)公民價(jià)值。這樣就可以逐漸培養(yǎng)公民的理性參與精神，消除“兩極”化的行為模式，真正形成社會(huì)成員的公民性品格，從而推進(jìn)民主法治進(jìn)程。

　　其次，避免空洞政治，踐行“務(wù)實(shí)”民主。在西方，有著悠久的自治文化傳統(tǒng)，我們姑且不說(shuō)古希臘的眾多城邦，也不說(shuō)古羅馬帝國(guó)之下契約、權(quán)利發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就是中世紀(jì)也呈現(xiàn)國(guó)王、教會(huì)、貴族、城市的多元權(quán)力制衡，自治傳統(tǒng)一直承續(xù)到今天。而在中國(guó)的文化歷史傳統(tǒng)中，一直是國(guó)家統(tǒng)攝社會(huì)的格局，自古就缺少民間自治的傳統(tǒng)，曾經(jīng)的春秋戰(zhàn)國(guó)、“藩鎮(zhèn)割據(jù)”最終統(tǒng)一于天下。民國(guó)初年的聯(lián)省自治、鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，等等，也都因各種因素而以失敗告終。因此，與此相適應(yīng)，中國(guó)的思想文化傳統(tǒng)必然主張皇權(quán)至上、“大一統(tǒng)”觀念和“內(nèi)圣外王”之道，強(qiáng)調(diào)宏大理想和政治目標(biāo)，忽視“生活政治”和自治精神。新中國(guó)成立后，又受蘇聯(lián)中央集權(quán)主義和“左”傾思想的影響，我們的民主訴求就完全放大于國(guó)家政治生活層面，每個(gè)人都以“主人”的身份和意識(shí)參與到“階級(jí)斗爭(zhēng)”之中，表面上看是一種“主人”行動(dòng)，實(shí)際上卻是一種“集體無(wú)意識(shí)”和“空洞”政治，造成的后果是眾所周知的。

　　當(dāng)下中國(guó)正在積極推進(jìn)民主法治進(jìn)程，但是，在現(xiàn)有政治寬容、體制轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳統(tǒng)的背景下，不應(yīng)過(guò)多寄希望于國(guó)家政治民主化變革，而應(yīng)立足于自下而上的民主培育和啟動(dòng)，這可能更具現(xiàn)實(shí)意義和價(jià)值。而且，即使國(guó)家宏觀民主變革大幅推進(jìn)，如果基層社會(huì)缺少民主基因，那么，民主變革的理想最終也難免會(huì)化為民主的夢(mèng)幻。因此，我們一方面要從宏觀上來(lái)促進(jìn)國(guó)家政治體制改革，但另一方面更要注重“生活政治”。非政府組織中公民參與的主導(dǎo)傾向，就是走進(jìn)“生活政治”的“公民治理”。它以組織形式躋身具體的、基層的社區(qū)治理，在關(guān)乎切身現(xiàn)實(shí)利益的公共決策和管理實(shí)務(wù)中采取行動(dòng)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，每個(gè)人都會(huì)關(guān)心社會(huì)正義和制度合理性，但是，他們可能會(huì)更關(guān)心自身處境和切身利益。也即通過(guò)對(duì)那些涉及自己切身或者本群體或者本社區(qū)利益和權(quán)利的公共事務(wù)的積極參與，來(lái)切實(shí)踐行自己的公民權(quán)利和責(zé)任。這也是當(dāng)下中國(guó)一種“務(wù)實(shí)”民主的選擇，如果“公民治理”、民間自治、基層民主搞好了，就會(huì)成為推進(jìn)國(guó)家體制民主的根本推動(dòng)力。在這方面，非政府組織中的公民參與會(huì)有很大的作為。

　　再次，塑造公民性品格，培育民主法治根基�，F(xiàn)代民主法治僅僅有正義合理的制度設(shè)計(jì)是不夠的，具有現(xiàn)代公民性品格的主體是民主法治得以有效運(yùn)行的關(guān)鍵要素。而公民性品格很大程度上是通過(guò)公民參與來(lái)獲得的，特別是非政府組織中的公民參與。為此有學(xué)者指出，“公民的首要義務(wù)之一便是參與公民社會(huì)”，那是培養(yǎng)公民德行的苗圃，“我們是在公民社會(huì)的自愿組織（如教會(huì)、家庭、聯(lián)合會(huì)、種族團(tuán)體、合作組織、環(huán)境群體、鄰居社團(tuán)、婦女扶持團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)等）中習(xí)得共同義務(wù)感這種德性的”。換言之，“使民主政治成為可能的文明品質(zhì)只有在公民社會(huì)的團(tuán)體（association）網(wǎng)絡(luò)中才能習(xí)得”［2］（P253）。

　　縱觀各國(guó)民主法治進(jìn)程，公民文化具有重要的深層支撐作用［10］（P185-194）。然而，中國(guó)文化傳統(tǒng)中“臣民”觀念興盛，“公民”角色缺位，公民性品格就更微弱了。事實(shí)上，近年來(lái)我國(guó)立法加速進(jìn)行，制度不斷完善，司法體制也不斷推陳出新，但是，民主法治并未在現(xiàn)實(shí)生活中真正建立起來(lái)。其中很關(guān)鍵的一個(gè)因素，就是社會(huì)成員還只是法律和名義上的公民，沒(méi)有成為生活中名副其實(shí)的真正公民，還沒(méi)有形成與民主法治相契合的公民性品格，因此，公民性品格的培養(yǎng)就顯得至關(guān)重要。這就需要積極推進(jìn)非政府組織中的公民參與，使公民在民主商議、自主自律、對(duì)話協(xié)調(diào)、多元利益平衡、責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)墓�共決策和公共管理事務(wù)中，感受民主價(jià)值、社會(huì)良知和社會(huì)責(zé)任，養(yǎng)成民主參與的技能和習(xí)慣，從而培養(yǎng)公民的自由多元、理性寬容和公共精神境界。正因如此，有西方學(xué)者強(qiáng)調(diào)：“一個(gè)自由民主的政府必須依賴于范圍廣泛的、多種多樣的社團(tuán)來(lái)培育方方面面的公民美德�！保�11］（P21）只有形成了公民的公共精神，民主和法治秩序才能獲得有力的內(nèi)在支撐和根基。

　　三、非政府組織中公民參與的問(wèn)題與對(duì)策

　　盡管非政府組織中的公民參與賦有一定的特殊意義和使命，但是，中國(guó)非政府組織中的公民參與并不十分理想。這里有很多眾所周知的制約因素，比如，非政府組織的獨(dú)立性不夠、代表性和動(dòng)員能力不強(qiáng)、自主自律意識(shí)不高，等等，但此外還有一個(gè)十分關(guān)鍵的問(wèn)題，那就是非政府組織的定位和發(fā)展方向。

　　改革開(kāi)放三十年來(lái)，非政府組織獲得了迅猛發(fā)展，但是，人們對(duì)它的期待是不一樣的。政府部門最初是把非政府組織看成聯(lián)系群眾的“橋梁、紐帶和助手”，目前仍然把很多非政府組織看做政府的延伸，或者是貫徹政府政策、實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的平臺(tái)或媒介；
學(xué)者們?cè)诤艽笠饬x上則賦予非政府組織很高的政治價(jià)值和民主期待，特別是希望它們?cè)谥坪鈬?guó)家權(quán)力、保障社會(huì)自由和權(quán)利方面能有大的作為；
而政府組織自身定位則很尷尬，為了取得合法性和政府資金、授權(quán)等支持，非政府組織必須服從政府的領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃，但是，又出于所屬會(huì)員的信賴支持、權(quán)利主張和社會(huì)期待，有一定的自由民主追求①。從中我們可以看出，政府是傾向于統(tǒng)攝非政府組織的內(nèi)在路徑，學(xué)術(shù)界是傾向于非政府組織制衡政府的內(nèi)在路徑，而非政府組織自身則居中搖擺，尋找適合當(dāng)下國(guó)情和政治環(huán)境的恰當(dāng)位置。這不僅是中國(guó)的情況，發(fā)展中國(guó)家大致都是“依賴、對(duì)抗、壓制、合作等形式”［12］（P44）。事實(shí)上，這種恰當(dāng)位置的關(guān)鍵是獨(dú)立與合作，因此，人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到，不應(yīng)該在服從還是對(duì)抗的對(duì)立中選擇，而應(yīng)是走互動(dòng)合作的“第三條道路”，這個(gè)“第三條道路”根本支點(diǎn)就是“公民治理”。然而，由于我國(guó)的非政府組織還很不發(fā)達(dá)，公民參與熱情還不高，非政府組織在社區(qū)自治、“生活政治”領(lǐng)域中的影響和作用不足，因而真正的“公民治理”尚未形成，公民參與尚不到位。這就需要積極推進(jìn)改革，促進(jìn)“公民治理”的發(fā)展。

　　其一，拓展開(kāi)通非政府組織在“體制內(nèi)”的民主參與渠道。改革開(kāi)放三十年來(lái)，中國(guó)的民主法治進(jìn)程不斷加快，但是，民主參政議政的空間還需要進(jìn)一步拓展。目前，在“體制內(nèi)”的人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議等還沒(méi)有非政府組織的界別，這無(wú)疑是非政府組織民主參與的一個(gè)重要瓶頸。因此，有必要把非政府組織納入“體制內(nèi)”民主參與渠道，使非政府組織在國(guó)家政治生活中有更大的作為，并為“公民治理”提供更好的宏觀環(huán)境和民主條件。

　　其二，努力建構(gòu)非政府組織在“公民治理”中的主體角色。如前所述，目前非政府組織更多地致力于整體性、代表性參與，在“生活政治”中的作用沒(méi)有得到有效發(fā)揮。因此，政府和相關(guān)公共服務(wù)部門應(yīng)加速開(kāi)放公共事務(wù)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，積極挖掘非政府組織的潛力，在基層自治和社區(qū)治理（如社會(huì)治安綜合治理、居委村委自治、環(huán)境整治工程、市場(chǎng)自治管理、交通綜合治理、消費(fèi)者權(quán)益維護(hù)、群體利益沖突的對(duì)話協(xié)調(diào)等）中，更多動(dòng)員和發(fā)揮非政府組織的力量和作用。同時(shí)，非政府組織也應(yīng)更積極主動(dòng)地投身于“生活政治”，從而走上“公民治理”的主角地位。這樣，才能形成政府、公共部門、相關(guān)單位和個(gè)人、非政府組織等共同動(dòng)手、互動(dòng)支撐的“多中心治理”結(jié)構(gòu)，從而推進(jìn)非政府組織中的公民參與，實(shí)現(xiàn)公民價(jià)值，培育民主法治根基。

　　其三，提高非政府組織的公信力和動(dòng)員能力。非政府組織中的公民參與很大程度上依賴于該組織的公信力和社會(huì)動(dòng)員能力與水平。在西方國(guó)家，有很悠久的民間自治傳統(tǒng)、公民意識(shí)和民主精神，非政府組織發(fā)達(dá)，人們甚至有時(shí)對(duì)非政府組織的信任要高于政府組織，公眾參與率自然就高。如美國(guó)在20世紀(jì)90年代公民參與社會(huì)組織人數(shù)有所下降，但仍保持在70.0％，日本為67.1％，亞洲并不發(fā)達(dá)的蒙古也在63.2％［13］（P87）。然而，由于多種因素的制約和影響，中國(guó)人過(guò)多相信政府，而對(duì)非政府組織信任度不夠，公民參與度也就不高。因此，就需要政府繼續(xù)強(qiáng)化宏觀調(diào)控而縮小行政干預(yù)和職能輻射范圍，讓非政府組織擁有更廣闊的發(fā)展參與空間。特別是在當(dāng)下社會(huì)轉(zhuǎn)型期和非政府組織的成長(zhǎng)期，政府應(yīng)該在政策導(dǎo)向、經(jīng)費(fèi)籌集、授權(quán)委托、業(yè)務(wù)活動(dòng)、公信力鑄造等方面給予非政府組織以大力支持和幫助。同時(shí)，非政府組織也應(yīng)該充分利用“社會(huì)事業(yè)社會(huì)辦”所提供的廣闊舞臺(tái)，積極組織立竿見(jiàn)影的業(yè)務(wù)活動(dòng)，廣泛吸納并動(dòng)員公民參與，強(qiáng)化自律服務(wù)品格、社會(huì)責(zé)任意識(shí)和公共精神，從而擴(kuò)大社會(huì)影響和提升社會(huì)動(dòng)員能力，更充分地展現(xiàn)非政府組織中的公民參與價(jià)值。

　　其四，提高公民的民主法治意識(shí)和參與精神。社會(huì)中的公民是非政府組織的基本細(xì)胞，只有公民對(duì)非政府組織的信任依賴和廣泛參與，非政府組織才有基礎(chǔ)、動(dòng)力和活力。因此，公民民主法治意識(shí)的高低，就成為非政府組織興衰的關(guān)鍵因素。而活躍發(fā)達(dá)的非政府組織又能推進(jìn)有效的公民參與，能夠提升公民的民主法治意識(shí)和公民性品格，從而形成良性互動(dòng)。在我國(guó)，公民對(duì)非政府組織之所以參與度不高，不能不說(shuō)與公民的民主法治意識(shí)不高直接相關(guān)。事實(shí)上，“如果要改善一個(gè)社會(huì)，那就必須先從改善其公民入手，只有善德的公民才能創(chuàng)造美好幸福的社會(huì)”［14］（P39）。就是西方較為成熟的民主法治國(guó)家，也十分注重公民教育和民主法治精神的培養(yǎng)。因此，在我國(guó)集權(quán)專制文化濃重、沒(méi)有民主法治及公民傳統(tǒng)的國(guó)情下，更需要進(jìn)行必要的民主法治精神“啟蒙”，特別是應(yīng)把它納入學(xué)校的公民教育和“六五”普法規(guī)劃，以強(qiáng)化公民的民主參與意識(shí)和公民精神，進(jìn)而促進(jìn)非政府組織的蓬勃發(fā)展，為民主法治進(jìn)程提供重要而持續(xù)的社會(huì)動(dòng)力。

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