眾所周知，憲法的制定很明顯的是政治行為。

　　在國民黨與民進黨聯(lián)手、新黨消極抗議之下，第4次修憲于1997年7月18日完成，達到了凍省及中央政府體制調(diào)整的目標，進入“中華民國第二共和”。

　　本研究首先試圖要探討的是此回修憲的政治背景何在？我們將分別從政黨政治生態(tài)、政府無能、及政黨組織著手。其次，我們要探討的是主要的憲政爭議為何？我們進而歸納在各政黨的認知里，他們各自追求的憲改目標為何？各自的策略為何？進而評估這回憲改的得失為何？最后，我們在結(jié)論將指出未來的可行方向，并提出另類的規(guī)范性(normative)建議──大幅度的修憲（或制憲）應(yīng)該有人民的廣泛參與。

　　在尚未進入正文之前，我們有必要先鋪陳本研究的途徑(approach)。我們以為憲政改革不是單純的憲法法理問題，因此必須從整個政治體的剖析來著手，否則不免有盲人摸象之憾。

　　在這個基本認識之下，憲政體系的設(shè)計必須同時考量三個交互影響的層面(Elazar， 1990)：政治制度的配置（含憲政、政黨、及選舉制度），政治權(quán)力的分配（包括選舉或黨內(nèi)派系互動）、及理念或價值觀的實踐（比如效率或代表性孰重、族群多元與國家整合的兼顧）。

　　在這樣的安排之下，我們進一步援引“新制度論”(new institu-tionalism)來了解政治人物的行為：政治制度界定了他們的理性，從而決定了他們的政治行為，因此，憲政體制以及其他政治制度的設(shè)計，可以視為菁英進行權(quán)力斗爭的競技場。

　　政黨政治的生態(tài)

　　1997年臺灣的政黨體系正面臨急遽的轉(zhuǎn)型，三大黨的國會實力大致是4：2：1，呈現(xiàn)出一大、一中、一小的態(tài)勢，然而，政黨刻意模糊其訴求以擴張選票，尤以1995年年底的三屆立委為甚，對許多選民來看，三黨分別高舉的“捍衛(wèi)中華民國”、“中華民國在臺灣”、“中華民國式的臺灣獨立”并無多大差別，造成傳統(tǒng)的政黨認同逐漸失去吸引力。而民進黨與新黨在1996年又三番兩次飛象過河般合作，除了造成分別支持統(tǒng)、獨的選民頓時不知所措外，更加速政黨認同的式微，選民的疏離感日益高漲是可以預(yù)期的。

　　中國國民黨是源自中國的流亡政黨。在過去，它的體質(zhì)近似于蘇聯(lián)的列寧式共產(chǎn)黨，試圖以一套意識型態(tài)來支配整個社會。又由于這個獨一無二的黨控制一切國家機器，學(xué)術(shù)上稱為黨國體制(party-state)，即一般所謂的“以黨領(lǐng)政”[1] 。

　　李登輝大致上掌有黨機器，算是學(xué)理上所謂的“旁系出走政黨”(lateral seceding party)(di Palma，1990)。為了防止政權(quán)面臨瓦解的危機，李開始以局部性的自由化改革來進行轉(zhuǎn)進，不僅破壞國民黨的領(lǐng)導(dǎo)階層，又與舊有政權(quán)的殘余勢力以及其忠貞黨員劃清界限。在形式上，李登輝仍然高舉中華民國的看板，實際上卻不想背著原有體制的包袱[2]。由于嘗試把國民黨改頭換面成為美國式的選舉機器，并且試圖走出舊有政治體制的陰影，這個本土化的政黨因此觸怒死硬派，被視為出賣國民黨。

　　面對充滿敵意的舊勢力，李登輝拉攏殘留在黨與國家機器內(nèi)的“外省人”，與宋楚瑜、李元簇、王作榮、錢復(fù)、徐立德、馬英九等少數(shù)舊核心份子進行實質(zhì)的“族群協(xié)和”(consociationalism)，也就是王作榮所謂的“由臺灣人主導(dǎo)與外省人共同統(tǒng)治與當家”。他并且積極透過民意代表的選舉來與本土的地方派系與財團結(jié)盟，同時也相當有默契地不斷與民進黨配合，比如對付郝柏村、以及連戰(zhàn)的行政院長同意權(quán)。他排除新黨而公開與民進黨合作，希冀以臺灣的民主化來鞏固其政治權(quán)力。

　　民主進步黨原先承續(xù)黨外時代的抗爭精神，是島內(nèi)各路反對國民黨勢力的松散結(jié)盟。由于其成員多為本土人士，因此一向被視為“臺灣人的政黨”，是臺灣人團結(jié)的象征。同時，它在1991年搶先通過『臺獨黨綱』，確認臺灣獨立的訴求；
它又打著關(guān)懷弱勢、打擊不義外來政權(quán)的旗幟，令人覺得它在道德上高人一等，是主導(dǎo)社會改造的良心。

　　民進黨一向以社會動員來挑戰(zhàn)國民黨政權(quán)[3]，藉之來累積政治資源，因而逐漸能取得中華民國體制內(nèi)的三分之一國會席次。不過，由于選舉的參與容易帶來政黨的馴化，再加上這些席次并非如民進黨原先所期待的線性般成長，民進黨人士開始躊躇不決，對自己的認同有所懷疑。首先，臺獨的訴求似乎在短期內(nèi)換不到選票；
而社會改造也不是像初期只要喊口號、或是收編幾個社會運動領(lǐng)袖即一蹴可即，必須經(jīng)過長期的耕耘才有可能把神話變現(xiàn)實；
而李登輝的“臺灣人的總統(tǒng)”不可避免地侵蝕民進黨具有臺灣人意識的支持者。這時的民進黨不免急功近利，開始在臺獨的意識型態(tài)上作妥協(xié)，以迎合想像中的中間選民。

　　在策略上，它驟然發(fā)現(xiàn)合縱連橫的重要[4]，不惜與意識型態(tài)南轅北轍的新黨進行“大和解”。原先，民進黨是要“進入體制去反體制”，目標是取代國民黨執(zhí)政。到了1995年年底立委選舉，民進黨為了加速圓執(zhí)政的夢，急欲與國民黨組聯(lián)合內(nèi)閣，強力推銷“全民內(nèi)閣”選舉主軸，附和新黨提出的“三黨不過半”訴求，希冀以大聯(lián)合內(nèi)閣(grand coalition)的正當性入閣；
待國民黨勉強獲得過半席次后，民進黨為了與新黨結(jié)合對付國民黨，又以“族群和解”的大帽子來合理化其“大聯(lián)合政府”的訴求，拐彎抹角不過是圓入閣之夢。它在1996年又大聲疾呼臺海危機而須組聯(lián)合政府，說穿了還是為了入閣罷了。

　　在面對民間資源取得日漸困難之際，建國黨復(fù)于1996年出現(xiàn)，缺乏自信的民進黨倍感傳統(tǒng)的臺獨支持者可能會大量流失，自然會思考如何救亡圖存，干脆向擁有無限資源的國家靠攏。這時，恰逢李登輝面對黨內(nèi)異議份子的掣肘而無力進行進一步權(quán)力鞏固，民進黨見機投和，因此有1996年年底的“國家發(fā)展會議”，為1997年的憲改鋪路。由此看來，如果說此時民進黨已全心全意擁抱中華民國體制是言過其實的話，不如說它并不太反對已有的體制。

　　新黨的全名是中華新黨，它的主要成員是原來國民黨政權(quán)中的核心份子與效勞舊政權(quán)的軍特勢力，可以算是正統(tǒng)的國民黨。他們是在1993年國民黨舉行14全第一次大會后嘩變，在新國民黨連線的領(lǐng)銜下分道揚鑣而去(extrication)。新黨表面要求作體制改革[5]，試圖漂白自己，其實，他并不能忘懷其原有的特權(quán)，也不反對舊有的體制，因為這是他們權(quán)力的來源，我們甚至可以說新黨的目標，是如何恢復(fù)舊體制，以及如何保有(或奪取)排他性既得利益[6]。

　　由于新黨尚屬都會區(qū)小黨，外省族群屬性又強，社會支持的基礎(chǔ)薄弱，自然在國發(fā)會及此回的憲改有局外人的無力感。對他們充滿鄉(xiāng)愁般的情感來說，中華民國憲法是法統(tǒng)的一部分，不容任何更易；
而在實際上的政治運作上，他們主張的“回歸憲法”是朝純粹內(nèi)閣制來走，除了要把李登輝架空為虛尊元首外，也認為內(nèi)閣制有利小黨的發(fā)展，因此把任何遠離內(nèi)閣制的傾向詮釋為大逆不道的“毀憲”、“制憲”。

　　這種混沌未清的情況，其實蘊涵著三個環(huán)環(huán)相扣的機制：首先，最根本的是政黨內(nèi)部(intra-party)都正在重新界定自己的目標與所追求的利益，也就是尋找自我的認同；
其次才是令人眼花撩亂的政黨間(inter-party)合縱連橫；
而選民最關(guān)心的則是自己與政黨間的關(guān)系如何作調(diào)整(realignment)。這三者的總合則決定了臺灣未來政黨制度的重新建構(gòu)與政治體制的走向。

　　政府無能

　　雖然經(jīng)過1991年二屆國大選舉、1992年二屆立委選舉、一直到1996年總統(tǒng)直選，民心望治，但是政治場域里的表現(xiàn)畢竟與民間的期待有相當?shù)木嚯x。民眾面對的政治現(xiàn)實是一個有民意卻無力掌控行政部門的總統(tǒng)，一個顧盼自雄卻又角色不清的國會，以及幾個組織散漫而又急于進行寡頭壟斷的政黨，這些是1997年憲改必須面對的挑戰(zhàn)。大體而言，我們可以把諸多政治亂象歸納成兩大項：政府無能，以及政黨政治不健全。任何憲政改革必須正視這些政治現(xiàn)實。

　　政府無能可以分別從國會與行政部門來觀察。首先擺在選民眼前的是一個意氣風(fēng)發(fā)而又自我專斷的立法院，它一方面亟思擺脫行政部門的支配，同時又不斷以各種訴求，比如內(nèi)造政黨的必要性，來抗拒黨中央的節(jié)制。

　　臺灣的強勢國會有其歷史背景。在過去，少數(shù)黨外立委憑藉言論免責(zé)權(quán)對國民黨政權(quán)大加撻伐，民主的香火得以茍延殘喘。十年來的民進黨大致上也是靠立委挑釁式的問政風(fēng)格，配合質(zhì)詢權(quán)來突顯國民黨政府顢頇無能，同時不忘以公職來拓展其資源�？梢妵鴷�有其對民主化的貢獻。

　　由于臺灣并非采取純粹內(nèi)閣制，政務(wù)官不需先要取得國會議員的身份，中央部會首長長年不食人間煙火，甚少有競選經(jīng)驗者；
相較之下，中央民代雖非身經(jīng)百戰(zhàn)，但至少經(jīng)歷大小選戰(zhàn)的洗禮。臺灣社會甚至已發(fā)展出一種嶄新的價值觀，如果肯定一個人，就建議他去選立委，視之為出人頭地的象征�？上�國會議員的自我定位不清，因循傳統(tǒng)民代對地方利益的重視，而選民的期許也仍留在選區(qū)服務(wù)的層次。

　　在這種國會至上的政治文化之下，不管執(zhí)政黨或在野黨的中央民代難免挾選票自重，164個立委儼然分裂成164個黨，那里會把行政部門看在眼里？在這種過度議會化的脈絡(luò)之下，任何削弱國會權(quán)限的憲改主張都會被視為不可行。因此，原本朝野大致有共識要廢除的國大竟然無形中被參議院化，無怪乎國會權(quán)限被牽制的總統(tǒng)制訴求被束之高閣。

　　就行政部門來看，執(zhí)政黨無法有力推動政策，除了人謀不臧[7]、以及總統(tǒng)權(quán)限不清外，主因在執(zhí)政黨未能有效掌握國會的過半支持。由于國民黨黨紀不彰，此時的國民黨政權(quán)在實質(zhì)上是一個國會席次不過半的少數(shù)政府。

　　政黨組織積弱

　　真正治絲而棼的是現(xiàn)實面上政黨內(nèi)部的組織問題。臺灣的政黨政治未上軌道，各黨在組織上都不能算強韌有力(weak party)，對內(nèi)缺乏鏗鏘綿密的理念來凝聚黨內(nèi)菁英，無法發(fā)揮政黨應(yīng)有的整合(aggregate)功能[8]，對外作戰(zhàn)當然就會出現(xiàn)黨紀不彰的窘態(tài)。

　　李登輝是在1988年因蔣經(jīng)國未及安排接班人而逝，得以繼任總統(tǒng)與國民黨主席，從此國民黨內(nèi)部政爭不斷。先是在1990年的國民黨臨中全會上，有黨總統(tǒng)候選人起立派與票選派之爭。在1992年的13屆三中全會上，因總統(tǒng)選舉的方式而有主流派“公民直選”與非主流派“委任直選”的沖突，兩派水火不容。非主流派在1993年的14全第一次大會上又因當然代表的設(shè)置而遭整肅，兩派遂宣告正式分裂。到了1995年14全第二次大會上，主流派主張以黨代表推舉黨的總統(tǒng)候選人，用來壓制非主流堅持的黨員直選，造成實質(zhì)的清黨。

　　以國民黨來說，雖然原有威權(quán)組織在李登輝接手整頓的過程中分崩離析，但是在龐大的黨產(chǎn)未經(jīng)收歸國有或凍結(jié)，因此未步東歐共產(chǎn)黨樹倒糊孫散的后塵。黨內(nèi)老、中、青三代異議份子經(jīng)過出走已實質(zhì)清黨，但是中生代仍為接班問題內(nèi)斗不已，尤以省長宋楚瑜不時以選票作護身符來砲打中央，打擊連戰(zhàn)(副總統(tǒng)兼行政院長)在黨內(nèi)、外的威望。原先順服的地方派系，也相繼藉輔佐政權(quán)轉(zhuǎn)移成功來要求分享中央大權(quán)，甚至大有由過去的共生關(guān)系，擺出要脅不成即進行反噬之勢。國發(fā)會廢除鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉的主張，表面上除了可以掃除國民黨黑金的形象，其實就是一種削藩，意欲鏟除地方派系的根基，無怪乎被視為過河拆橋而反彈不已[9]。

　　相較之下，民進黨久為派系所苦，每逢黨內(nèi)提名或是黨主席改選，內(nèi)部斗爭之慘烈有甚于政黨間的競爭，一直到建國黨于1996年割席成立之后，各派系才警覺派系之間維持恐怖均衡的必要性[10]。在組織上，由于講求“內(nèi)部民主”，民進黨先天面對黨意與民意如何調(diào)和的矛盾，由黨員代表大會產(chǎn)生的黨中央與具有民意基礎(chǔ)的立院黨團一直互別苗頭。

　　此時黨中央由美麗島與新潮流系進行聯(lián)合共治，由美系許信良擔(dān)任主席新系掌黨中央機器，對外形象在表面上還算平和，但各派系仍是各懷鬼胎，尤其是民進黨與國民黨在國發(fā)會和解以來，正義連線與福利國兩系倍感淪為邊緣化，隨時都有割席而去的可能。

　　新黨對外以美國式柔性政黨自居，但因繼承國民黨威權(quán)體制的傳統(tǒng)，對內(nèi)仍然難逃封建式的作風(fēng)。它一向以斷腕方式清黨來營造出清新團結(jié)的形象，然而在朱高正事件后大為斫傷，中產(chǎn)階級與富理想性的學(xué)子多有天下烏鴉一般黑之嘆，可見其招降納叛的結(jié)盟策略并不順遂。此外，在國民黨內(nèi)部中生代外省籍有相繼叛服出走的傾向下[11]，如果國民黨刻意不留人的話，或有新的政黨出現(xiàn)，因此新黨的發(fā)展并不樂觀。

　　由三黨內(nèi)部缺乏凝聚力的情形來看，(點擊此處閱讀下一頁)

　　臺灣的政黨有重新排列組合的趨勢。而這種走向，又與選民對于現(xiàn)有政黨的認同息息相關(guān)。從民間“選人不選黨”的說法到三屆國大選舉的大量廢票，我們隱約可以嗅出一股不信任現(xiàn)有政黨的氣息。這大致可歸咎于政黨汲汲追求所謂的中間選民，以降低意識型態(tài)為由來模糊各自的訴求，造成黨的自我認同不明的情形，也讓選民無所適從。

　　憲政爭議

　　此時整個政治體系最大的問題在于國民黨未能有效掌握立法院過半數(shù)席次，而李登輝卻能贏得總統(tǒng)選舉過半票數(shù)，在這種情形下，在野黨以行政院長的同意權(quán)要脅，希望根據(jù)內(nèi)閣制的精神，以比例的方式來分享內(nèi)閣部會首長的職位，國民黨自是不肯，認為立法院對行政院長的同意權(quán)只是形式的。

　　在憲政體制不明的情況下，行政院長的任命受制于立法院，使此時的政權(quán)就如同多黨制國家的聯(lián)合內(nèi)閣般不穩(wěn)固，不僅政務(wù)曠日持久，甚至要隨時面對個別國會議員罷免議長的要挾。短期內(nèi)，唯一可以打破這種政治僵局的是強而有力的總統(tǒng)。李登輝雖然有54%的民意作后盾，然而憲政制度卻未能在權(quán)限上作適度的配合，使其未能像陳水扁般放手去執(zhí)行選民的托負(mandate)。

　　這里就牽涉到憲政結(jié)構(gòu)的問題。的確，此時的中華民國憲法對于行政與立法的關(guān)系規(guī)范不清。過去，國民黨以黨領(lǐng)政，自無政治僵局的情況，但是在自由化以后，臺灣的憲政傳統(tǒng)尚未建立，各黨派無不作對自己最有利的詮釋。在此時的國會生態(tài)下，國民黨如果硬要組閣，頂多算是一種少數(shù)政府(minority government)，而在野黨可以阻止行政院長前往施政報告，以可以運用立法院長的改選與罷免來要脅政治權(quán)力的分享，比如民進黨的政黨合作或聯(lián)合內(nèi)閣的要求。

　　如果站在主張內(nèi)閣制的人來看，總統(tǒng)只不過是虛位元首，根本沒有實權(quán)，真正的權(quán)力是由國會而來，也就是誰有辦法擁有國會過半數(shù)席次，誰就可以出來組政府并擔(dān)任總理，因此，行政院長就好像是總理，必須先取得立法院的同意才能上任。

　　相對的，如果站在總統(tǒng)制的角度來看，真正的政府首長是總統(tǒng)，行政院長只不過是他政治任命的幕僚長，只要總統(tǒng)提名的人在道德操守上沒有爭議，國會在形式上一定會同意，沒有道理以政治斗爭的方式來抵制。此外，總統(tǒng)選舉是一種“贏者全拿”(winner take all)的競爭方式，總統(tǒng)并沒有義務(wù)延攬在野人士來入閣[12]。即使執(zhí)政黨未能取得國會過半席次，產(chǎn)生所謂的“分裂式政府”(divided government)[13]，總統(tǒng)還是能運用立法否決權(quán)來制衡國會的杯葛，不用以職位交換來作安撫。

　　那么，到底那一種憲政體制比較好呢？從政治學(xué)的角度來看，制度本身沒有好壞之分，只能說那一種比較適合臺灣的國情，而具體的指標不外是否能處理民眾認為比較迫切的問題，以及是否能促進民眾要追求的價值觀。因此，光從法理來看憲政架構(gòu)是不夠的，也沒有一套體制是世界上最好的。

　　即使從實證的角度來看，政治學(xué)者對于各種體制的優(yōu)劣亦無定論[14]，一般人認知里的“內(nèi)閣制比較民主”或是“總統(tǒng)制比較穩(wěn)定與有效率”斷論并非放乎四海皆行(Shugart & Carey，1992)。在這里，我們有必要對于各種憲政體制稍作說明。

　　傳統(tǒng)上是以行政權(quán)與立法權(quán)的分合來分類憲政體制（Duchacek， 1973; Lijphart， 1984）──總統(tǒng)制采取兩者的分立（separation of powers），而內(nèi)閣制要求權(quán)力合并（fusion of powers）。我們分述如下：總統(tǒng)制最大的特色是總統(tǒng)與國會分別由選民選舉產(chǎn)生，任期固定，各自有民意基礎(chǔ)，互不相屬；
另一個特色是總統(tǒng)不只是國家元首也是最高政府首長，直接向選民負責(zé)，而非對國會負責(zé)，因此國會的責(zé)任是監(jiān)督行政，兩者的關(guān)系是相互競爭、牽制(check and balance)。

　　相對的，內(nèi)閣制最大的特色是行政權(quán)決定于國會，由國會代替人民行使主權(quán)，而總理則向國會負責(zé)；
在運作上端賴那一個取得國會優(yōu)勢的黨出來組閣。由于內(nèi)閣制并無制衡的精神，也因此不允許行政部門與國會的意見相左：當國會不滿意總理時，它可以提出不信任案來倒閣；
當總理不滿國會的杯葛時，他可以解散國會，訴諸民意，重新公開大選。

　　不過，也有一些國家并不遵循上述兩種被視為標準型(ideal type)的體制，比如戰(zhàn)前的德國威瑪共和國(1919-33)與戰(zhàn)后法國的第五共和國(1958-)。這些制度乍看之下像總統(tǒng)制與內(nèi)閣制的混合，也就是總統(tǒng)是民選的，但是國會對總理的任命權(quán)又有相當?shù)臋?quán)力，同時又有內(nèi)閣制不信任與解散國會的特色，有人因此稱為混合制(hybrid)或半總統(tǒng)制(semi-presidential)，而臺灣習(xí)慣稱之為雙首長制。

　　這種具有行政雙元性(executive dualism)的體制，最特殊的地方在總統(tǒng)與總理的權(quán)力沒有確定(Duverger， 1980)：當兩者同屬一黨之際，政府的運作較順利，總統(tǒng)可以任命自己的人馬擔(dān)任總理，甚或由他自己來主導(dǎo)政務(wù)，就如總統(tǒng)制一般；
但是當反對黨掌握國會時，總理勢必由反對黨出任，而到底誰的權(quán)力較大就難有定論──好一點的情況是出現(xiàn)美國分裂式政府的情況，總統(tǒng)面對國會必須委曲求全，而最壞的情況是總統(tǒng)淪為虛位的元首，宛如內(nèi)閣制。

　　《中華民國憲法》的憲政體制原本就屬此型，而臺灣法政學(xué)者普遍對此制度無多大評價。可是，目前除了法國、芬蘭、冰島、及奧地利等國家外，也有越來越多國家朝這種方向調(diào)整，從東歐共產(chǎn)國家加上其中獨立出來的總共20幾個國家來看，至少有1/3以上采取不同不同組合的雙首長制[15]。

　　為什么會有這種似乎令人匪夷所思的憲政趨勢呢？大體來說，上述國家在民主化的過程中都面對相同的困境：百姓希望具有民意基礎(chǔ)的國會來推選總理，但是又期待民選的總統(tǒng)能積極介入政務(wù)。大部分的國家大膽轉(zhuǎn)換為總統(tǒng)制，少數(shù)堅持正統(tǒng)的內(nèi)閣制（匈牙利、捷克、斯洛伐克），其他的國家比較務(wù)實，保守而漸近地采取各種模式的雙首長制。

　　照說除了新黨主張內(nèi)閣以外，其他的人會傾向總統(tǒng)制才對，但是此回國民黨與民進黨的修憲共識都是雙首長制，要如何解釋呢？對于李登輝來說，總統(tǒng)制對他來說是比較有發(fā)揮的空間，但是面對強勢的立法院，任何直接朝總統(tǒng)制走的作法一定會引起強烈反彈，因此含混的雙首長制是一種階段性的妥協(xié)。

　　相對的，部分在野人士推動的《臺灣憲草》雖然依總統(tǒng)制模式設(shè)計(施正鋒，1995c)，但是對于民進黨當權(quán)派來說，如果采用總統(tǒng)制，短期內(nèi)人事的主導(dǎo)權(quán)勢必掌于國民黨手中，任何人入閣難免被政敵視為收編，倒不如在雙首長制之下，可以冠冕堂皇地以政黨合作的名義來要求分享政權(quán)。

　　在這里我們必須指出，一般把雙首長制視為總統(tǒng)制與內(nèi)閣制的混合體，這種詮釋并不妥當，因為這些既非總統(tǒng)制，亦非內(nèi)閣制的設(shè)計，本身自成一個體系，而非兩制不同比例的混合。具體而言，我們看到的不再是傳統(tǒng)上專注行政與國會的分合關(guān)系，而是總統(tǒng)、總理與國會的三角關(guān)系。

　　在總統(tǒng)直選的前提下，Shugart與Carey(1992)建議我們在國會與行政分立程度的這個面向外，應(yīng)該再觀察總統(tǒng)人事權(quán)的多寡；
前者的指標是國會對內(nèi)閣所提倒閣權(quán)的多寡與國會解散權(quán)行使的寬嚴，后者的指標是總統(tǒng)任免內(nèi)閣的權(quán)限。在2×2的組合之下，我們可以有四個象限：總統(tǒng)－議會制(presidential-parliamentary)、總統(tǒng)制(presidential)、議會制(parliamentary)，以及總理－總統(tǒng)制(primer-presidential)等四大類。[16]

　　由這里我們可以看出傳統(tǒng)看法的局限性：凡是不屬純粹總統(tǒng)制或內(nèi)閣制的都被籠統(tǒng)列為大雜燴式的雙首長制。我們根據(jù)總統(tǒng)人事權(quán)的多寡，至少可以把一般列為雙首長制的體制再細分為總統(tǒng)－議會制與總理－總統(tǒng)制，而芬蘭與冰島之間的設(shè)計是介于兩者之間。

　　其實學(xué)者除了嫌惡之外，對于雙首長的研究并不多。我們或可采取更開放的態(tài)度來探討各種可能的憲政改革途徑，分析其設(shè)計的考慮與可能的影響。比如以色列采取的是內(nèi)閣制，但是由于其選舉制度為極大化的政黨比例代表制[17]，因此多黨林立，尤其是歷來聯(lián)合政府多為極右小黨偏執(zhí)不妥協(xié)的態(tài)度所苦，因此在1992年修法，希望藉著總理的民選來鞏固行政權(quán)，以免多數(shù)民意時常為少數(shù)人否決(Doron，1997)，這種作法當然是徹底顛覆學(xué)者傳統(tǒng)的看法。

　　憲改的過程與策略

　　在這里，我們大致可以遵循民主化(democratization)文獻中的概念架構(gòu)(conceptual framework)來了解臺灣此時的政治改革：這是一個威權(quán)體制如何進行民主化的架構(gòu)，主要的行為者有保守派(standpatter)、改良派(reformer)、溫和派(moderate)、以及激進派(radical)，前二者屬于既得利益者或執(zhí)政者，后二者為在野者[18]。一般民主化的模式有三(Huntington， 1991: 14)：由執(zhí)政者指導(dǎo)轉(zhuǎn)型(transformation)，比如西班牙、蘇聯(lián)、南非、或巴西；
或由在野者主導(dǎo)，取代舊勢力(replacement)，比如菲律賓、葡萄牙、希臘、阿根廷、或羅馬尼亞；
也有可能是由朝野合作(transplacement)，比如韓國、波蘭、捷克、或匈牙利。

　　在臺灣，由于在野者力量不足以取代執(zhí)政者，而改良派也面對保守派的挑戰(zhàn)，因此尋求與溫和派結(jié)盟修憲，以期順利渡過和平的民主轉(zhuǎn)型(democratic transition and consolidation)與鞏固。

　　如果由結(jié)盟理論(coalition theory)來看，“最小獲勝聯(lián)合”(minimum winning coalition)應(yīng)該是由國民黨與新黨合作才合理(Riker，1962)，但是由于修憲必須經(jīng)過出席國大(2/3)中的3/4支持，所以國民黨尋求民進黨合作修憲，在程序上是不可避免的。

　　我們進一步考察政黨間的相容度，不論是由國家定位(獨vs.統(tǒng))、國家認同（臺灣人vs.中國人）、或者族群認同 （本省人vs.外省人）來看，此時國民黨與民進黨的立場較接近。也就是說，民進黨可以接受國民黨“臺灣優(yōu)先”的“獨臺”立場；
另一方面，它也可以順水推舟，以無法抗拒民意為合理的藉口，大大方方支持“臺灣人的總統(tǒng)”李登輝。相對的，新黨以打倒李登輝為首務(wù)，自是不可能與國民黨結(jié)盟。

　　民進黨在此前幾年大致以新黨（或新國民黨連線）為首要敵人，因此在戰(zhàn)略三角的關(guān)系中（Dittmer，1981），逐漸與國民黨改善關(guān)系，藉以離間國民黨與新黨的齟齬，甚至在形式上降低與新黨的意識型態(tài)之爭(施正鋒，1993)，儼然成為一個“關(guān)鍵黨”(pivot party)。

　　其實，早在1992年第二屆立委選舉之后、連戰(zhàn)組閣之前，民進黨對于聯(lián)合內(nèi)閣已是興致勃勃。當時國民黨內(nèi)部主流、非主流之間傾軋不已，連戰(zhàn)組閣恐有困難，民進黨內(nèi)部競相提出各種說法來合理化對連戰(zhàn)的幫助，最后以反郝柏村的立場來同意連戰(zhàn)組閣。

　　到1994年省市長選舉，新黨在臺北市議會稍有斬獲，造成“三黨不過半”的局面，當時的黨主席施明德想到以“三黨不過半”的局面來作立委選舉(1995)的主軸，這種務(wù)實的終南捷徑思考大致反映民進黨已無信心取代國民黨。稍后，施明德再以“全民內(nèi)閣”的口號來取代“三黨不過半”，擺明了即使國民黨取得半數(shù)立委席次，民進黨也要入閣。期間，國、民兩黨的關(guān)系曾因民進黨與新黨喝咖啡而有稍退，迨1996年入主黨中央的許信良以臺灣社會面對危機，主張以聯(lián)合內(nèi)閣方式見習(xí)執(zhí)政，至此，以聯(lián)合內(nèi)閣手段來執(zhí)政已蔚為民進黨的主流。

　　不過，國民兩黨的結(jié)盟并非完全順遂，因為各自內(nèi)部并非均一的。民進黨原本派系林立，美麗島系為傳統(tǒng)式反國民黨人物的結(jié)合，具本土草莽性格，人數(shù)多卻無組織；
新潮流系為反對運動第二梯隊出身，組織紀律森嚴，具列寧式政黨性格，各個能言善道，擅長批斗；
正義連線與福利國連線為分別以陳水扁、謝長廷為頭人的傘狀結(jié)盟，可以說是黨內(nèi)提名實施干部評鑒制度(1994)以來的靠行自保結(jié)合。

　　原本在陳水扁入主臺北市以后，在人事上對國民黨籍官員禮遇有加；
而站在國民黨的立場，如果要尋求與民進黨合作，形象較為清新的正義連線當然是較好的選擇。事實上，正義連線的葉耀鵬、蔡文斌、呂秀蓮分別為李登輝延攬為監(jiān)察委員、考試委員、及國策顧問。不過，正義連線立委張晉城在“二月政改”中亮空白票，(點擊此處閱讀下一頁)

　　未支持施明德與新黨合作競選立法院長，因而遭到開除黨籍，似乎使正義連線與國民黨進一步接近受挫。

　　早在1995年的立委選舉里，民進黨內(nèi)美麗島、新潮流、及福利國系聯(lián)合鯨吞蠶食失去陳水扁的正義連線[19]。在福利國方面，由于屬福利國的黨主席因為主導(dǎo)與新黨合作而聲望大降，連線頭人謝長廷為爭取到總統(tǒng)候選人與同屬福利國臺北縣長尤清內(nèi)訌，整個連線幾近分崩離析。這時，國民黨能合作的對象有限。

　　在施明德醞釀“六月政改”之際(1996)，美麗島系與新潮流一反長期對峙，合作取下民進黨中央，由許信良出任主席。許信良隨即會晤李登輝，化解民進黨與新黨再度連手搶立法院長的危機。當民進黨的“論述小組”指“臺灣己無體制外空間，需進入中華民國體制內(nèi)改革”之際，顯示美、新兩系與國民黨合作的企圖心不下他系。許信良甚至提出“政黨合流”的概念，也就是政黨重組(party realignment)，由國民黨與民進黨合組臺灣黨，以便取得“社會主流價值的控制權(quán)”。

　　1996年底舉行“國家發(fā)展會議”乃為1997年的修憲鋪路，民進黨方面由美、新兩系主導(dǎo)，正義連線意態(tài)闌珊，缺乏領(lǐng)導(dǎo)的福利國欲振乏力，只能作騷擾戰(zhàn)。表面上，正義運線或福利國系與民進黨主流派的爭論在于執(zhí)政途徑（單獨執(zhí)政vs.聯(lián)合政府）或憲政體制(總統(tǒng)制vs.雙首長制）之爭。但是在陳水扁與謝長廷被納入修憲九人小組之后，黨內(nèi)反對修憲國代組成“推動總統(tǒng)制聯(lián)盟”頓失怙恃，只得把爭議點轉(zhuǎn)為“公投入憲”及“總統(tǒng)選舉方式采相對多數(shù)”，可說錯估陳水扁與李登輝意志力對峙的企圖心[20]。

　　在國民黨內(nèi)部，主要反修憲力量來自宋楚瑜，對他來說，國發(fā)會“凍省”的決議是針對他而來，因此以“請辭待命”的哀兵姿態(tài)抗議。另一股力量是面臨“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長官派”以及省議員選舉停止的地方派系人物，與之有淵源的國大代表組成“祥和會”，與宋楚瑜相互奧援，但是他們多在黨紀處分的威脅與出路安排的利誘下讓步。

　　新黨在334席國代中只占了46席，人數(shù)不足以杯葛修憲，而內(nèi)部也為中產(chǎn)階級選票而爭議是否采取強烈肢體抗爭，最后與國發(fā)會時的作法相仿，選擇中途退出以示抗議。其實，新黨自知無力“護憲”，而攸關(guān)生存發(fā)展的選舉制度并非此回修憲重點，至于原先“責(zé)任內(nèi)閣制”的立場也軟化為追求“權(quán)責(zé)相符”的制度，亦可看出他們對憲政議題無心過問。不過，與新黨友好的各方勢力卻得以藉機整合，比如學(xué)界、媒體、文化界、宗教界（天主教）、退役將領(lǐng)，他們甚至成功地利用白曉燕命案結(jié)合各式各樣社運團體造勢。然而，由于他們社會支持的基礎(chǔ)薄弱，并未能真正帶動民意反對修憲。

　　最后值得一提的族群現(xiàn)象在此回憲改的角色。我們可以觀察到不論是以何種理由，反修憲者大致是以外省族群為主，而本省族群的政治勢力大體支持修憲或不反對修憲。此外，國、民兩黨的合作無間，多少也要歸功同屬客家族群的吳伯雄（秘書長）與許信良（主席）居中協(xié)調(diào)。

　　第四次憲改的評估

　　此回的憲改大致延續(xù)前面三回的作法，以憲政制度的設(shè)計來界定政治人物的影響力�；厥讈砜矗�第一次憲改（1991）確定了二屆國大與立委的選舉，以不分區(qū)制度來終決萬年國大、立委；
第二次憲改（1992）確立總統(tǒng)直選制，化解保守派以委任選舉來阻止總統(tǒng)制走向的企圖，同時賦予國大人事同意權(quán)（司法、考試、監(jiān)察院），無形中將國大參議院化；
第三次憲改（1994）除了加入原住民條款外，最重要的是取消行政院長對于總統(tǒng)人事令的副署權(quán)，進一步朝總統(tǒng)制邁進。

　　第四次憲改除了正式拿掉立法院對于行政院長的人事同意權(quán)，把行政院長變成總統(tǒng)的幕僚長外，更重要的是完成凍省，對于大方使用省府資源收編地方派系、叛服無常的省長宋楚瑜進行消藩，防止“葉利欽效應(yīng)”的可能出現(xiàn)，順利翦除黨內(nèi)的異議份子。

　　我們不論從行政、國會分合的程度或總統(tǒng)的人事權(quán)來看，可以把此時的中華民國憲法列為比較接近內(nèi)閣制：立法院可以藉覆議來對行政院長作有限制的不信任倒閣（57條），卻無相關(guān)的解散國會機制；
內(nèi)閣成員由行政院長提名、經(jīng)總統(tǒng)任命（56條）；
而總統(tǒng)雖然有權(quán)任免文武百官（41條），但是其提名的行政院長必須經(jīng)過立法院的同意來任命（55條）。

　　第二次修憲除了確立總統(tǒng)直選外，把司法院、考試院、及監(jiān)察院的人事同意權(quán)交給國民大會，將國大參議院化。由于監(jiān)察院對考試院及司法院的人事同意權(quán)被剝奪，加上監(jiān)察委員不再由省、市議員選出，其國會性質(zhì)己被淡化，五權(quán)憲法的架構(gòu)已遭到實質(zhì)侵蝕。

　　第三次的修憲則再作調(diào)整：一方面明確取消行政院長對于總統(tǒng)的人事任免的到副署權(quán)（37條），同時增列了立法院對于總統(tǒng)免職行政院長的限制。

　　一般人認為第四次憲改是朝雙首長制走，我們以為是朝總統(tǒng)制調(diào)整。首先，最關(guān)鍵的是總統(tǒng)對于行政院長的任命，不再需要立法院的同意（55條），把行政院長變成總統(tǒng)的幕僚長，同時取消第三次修憲中立法院對于總統(tǒng)免職行政院長的限制。再來是建立有限制性的國會倒閣權(quán)及總統(tǒng)的解散國會權(quán)，用來補償立法院喪失的同意權(quán)，因此稍有朝內(nèi)閣制的走向。然而，由于立法院在倒閣后馬上要面對國會解散及改選的挑戰(zhàn)，只能算是化解僵局的機制，并不能抵消總統(tǒng)人事權(quán)大增的事實。如果立法院未來繼續(xù)個人化、對立化的作風(fēng)，為了避免立法效率不彰的覆轍，只要增加總統(tǒng)的立法權(quán)，或者干脆取消倒閣權(quán)，那么就可以堂堂進入總統(tǒng)制，中國政策與外交政策的主導(dǎo)權(quán)就更不用受立院的掣肘了。

　　就實質(zhì)議題的討價還價來看，一般人傾向于認為民進黨以取消行政院長同意權(quán)來交換取得凍省，以便往臺獨的方向走，未免為意識型態(tài)所蔽，不了解民進黨當權(quán)派的務(wù)實。事實上，如果凍省也是國民黨要追求的目標，那里能算是國民黨的籌碼呢？或許，傳言的人事承諾只是想像的，真正的報酬是政黨補助款，果爾，掌有黨機器（中央）的派系得利最大。

　　結(jié)論

　　政黨間的合縱連橫乃政黨政治之常，但是其前題是要建立在內(nèi)部共識的建立。但是擺在此時的卻是兩個散漫的政黨急于尋求虛假的共識，與一般民主國家結(jié)盟之道剛好悖道而馳，也難怪乎國發(fā)會的共識會被視為分贓式的寡頭壟斷 (cartel party)(Katz & Mair，1995；
Przeworski，1995: 54)。

此外，政治人物在這過渡時期多多關(guān)心個人生涯規(guī)劃，熱衷如何以小惠討好選民，缺乏前瞻性看法，選民因而只感受到政治斗爭的丑態(tài)，自然嫌惡臺面上的政治人物與政黨。如果說要健全政黨政治必先強化各個政黨的話，此時的選舉模式卻不利此種發(fā)展，尤其是選戰(zhàn)逐漸由政黨主導(dǎo)轉(zhuǎn)為以候選人為中心。

　　要避免少數(shù)政府的夢魘重現(xiàn)，區(qū)域選舉必須調(diào)整為單一選區(qū)，而且政黨比例代表制不能過半。臺灣一向采用的區(qū)域立委屬中選區(qū)制，具有半比例代表制的特色，而第一次修憲增設(shè)的不分區(qū)代表又使選舉制度朝政黨比例代表制調(diào)整，因此有多黨制的誘因，雖使國會的組成較有多元的代表性，但也因此容易造成立法與行政部門的僵局，使內(nèi)閣組成困難。

　　此回修憲以提高總統(tǒng)的人事權(quán)來打破這種困境，但是要真正改進行政效率，仍要有周詳?shù)恼�體的配合。首先，總統(tǒng)選舉制度必須采相對多數(shù)，以便鼓勵政治勢力競選前的整合，有效降低候選人及政黨的數(shù)目，使總統(tǒng)當選人不再為選后的結(jié)盟協(xié)商所苦，同時使選民能更明確依賴競選訴求來決定投票，并且逼迫政黨以負責(zé)的態(tài)度來制訂政綱與競選主軸。

　　此外，總統(tǒng)及國會的選舉與任期應(yīng)一致，使總統(tǒng)與黨籍立委休戚與共，促成總統(tǒng)的選舉結(jié)盟能順利轉(zhuǎn)化為執(zhí)政的結(jié)盟。此時各黨有調(diào)整任期為四年的共識，但是在未來總統(tǒng)有解散國會權(quán)的情況下，延長任期只能算是補償立法院喪失行政院長人事同意權(quán)，意義不大。

　　此外，總統(tǒng)的立法權(quán)必須加以限制。我們的考慮并非擔(dān)心走向獨裁，而是在國會立法權(quán)較大的情況下，政黨自然不能坐視立委以個人或選區(qū)利益來危及全國性利益，勢必想辦法強化組織與黨紀，以維持黨中央相當?shù)恼�策制定�?quán)。此回修憲把立法院覆議案人數(shù)由2/3門檻降為1/2，大致可符合限制總統(tǒng)立法權(quán)的精神。

　　若希望在此回的架構(gòu)下，使中央政府的運作更走向有效率的總統(tǒng)制，則政黨體質(zhì)的強化為必要的[21]。在憲政上可提高立法院的立法權(quán)（比如聽證、調(diào)閱、審計權(quán)），逼使各黨在結(jié)構(gòu)上不得不強化組織與黨紀。具體的作法除了先前所提總統(tǒng)、國會選舉一致化外，選舉制度一定要改弦更張，提高政黨比例代表的百分比；
但又同時考慮不能完全采比例代表制，以免國會多黨林立來造成僵局，因此單一選區(qū)的引入也不可避免。

　　就規(guī)范上來說，由于在野者當年并未排拒首度自由選舉（1991年國大，1992年立委，1996年總統(tǒng)），間接承認了《中華民國憲法》的正當性；
迄今幾次修憲，政治人物因為專注于黨內(nèi)﹑黨際的斗爭，又失去了制憲機會，只好接受逐步修憲的方式。

　　平心而論，經(jīng)過四次修憲，雖然未能達到制憲的程度，但是原本五權(quán)憲法及內(nèi)閣制的架構(gòu)已被大幅解構(gòu)�？上�國民黨黨產(chǎn)未能清算，因此中華民國體制仍屹立不搖，則此回憲改充其量只能算是“中華民國第二共和”，仍然是過渡時期的體制。此外，臺灣民主化采菁英協(xié)商模式，人民對憲改運動缺乏關(guān)注，因此，公民投票(plebiscite)，公民復(fù)決(referendum)制度應(yīng)適時引入，把憲改當作是全民尋求共識的過程。此外，在憲法法庭的釋憲傳統(tǒng)未確定之下，將憲政問題訴諸民意乃合理的發(fā)展。

　　最后我們必須指出，就一個族群多元化的國家來看，臺灣即使能圓滿完成民主的鞏固，卻不一定代表已達成國家整合(national integration)。就此回修憲的過程來看，凍省的訴求雖然以行政效率或避免出現(xiàn)雙元行政來解釋，但是民間的動員多少是帶著族群的角度來看，尤以充滿危機感的外省族群為然。雖然他們對外的訴求較委婉，但是動員的程度與強度卻不容忽視。

　　如果說從國事會議到國發(fā)會象征的是本省族群要求政治權(quán)力重分配的過程，那么，什么是合理的分配原則與公式？如果國會能呈現(xiàn)多元代表(族群﹑階層﹑地域)，而行政部門能超越各種藩籬、代表全民來面對內(nèi)外難題，則總統(tǒng)制是最好的選擇。

　　注釋：

　　[1]在蔣介石與蔣經(jīng)國時代的早期，國民黨以外來的中國制度來掌控臺灣，除了一手包辦黨政軍警特以外，還壟斷司法、教育、與經(jīng)濟，與日本殖民統(tǒng)治的手段并無兩樣，我們可以稱之為“極權(quán)式”的體制(totalitarianism)。在蔣經(jīng)國后期，或許認清反攻大陸無望的現(xiàn)實，并且為外省人的未來著想，國民黨開始積極利用傳統(tǒng)的社會關(guān)系（比如地方派系）以及日本留下來的機構(gòu)（比如農(nóng)、漁會、水利會）滲透民間社會，同時擴大進行對于本地人的收編工作，也就是所謂的“本土化政策”。這時的國民黨體制，慢慢轉(zhuǎn)變“威權(quán)性”政權(quán)(authoritarianism)。

　　[2]國民黨主流派本土化與臺灣優(yōu)先的主張被稱為“獨臺”，更被指控把國民黨臺灣化，是“毀黨叛國”，企圖把國民黨變成“臺灣國民黨”。

　　[3]請參閱施正鋒，(1996a)對于社會運動團體與政黨間互動所作的分析。

　　[4]有關(guān)民進黨歷年對于合縱連橫的作法，請參考施正鋒(1993；
1995b)

　　[5；
在意識型態(tài)上，新黨毫不靦腆表現(xiàn)其大中國情懷以及對中華文化的鄉(xiāng)愁般戀眷。其支持者視之為“真正的國民黨”，自詡為國民黨的正統(tǒng)嫡系，以孤臣孽子的悲憤來質(zhì)疑李登輝把中國國民黨變?yōu)榕_灣國民黨。他們在口頭上支持與中國統(tǒng)一(rhetoric Chinese irredenta)，也主張反共，不像新同盟會等非主流人士般堅決追求統(tǒng)一。他們雖然在政治上自稱“也是臺灣人”(前提為“當然是中國人”)，但是在“反李”的斗爭中難掩其族群上的“中華沙文主義”，甚至不免有“外省優(yōu)越感”。與非主流人士相較起來，新黨在民族認同上仍是自認中國人，但是在政治上，以某種程度在口頭上作務(wù)實(或投機)地修正，試圖抓住臺灣人這塊招牌(ethnically Chinese， and politicallyTaiwanese as well)。相對的，非主流人士則不論是在民族上、或是在政治上都是死硬的中國人(both ethnically and politically Chinese)。

　　[6]難怪他們以“新保守主義”自居，無非要借尸還魂，類似東歐共黨的新瓶舊酒。

　　[7]官僚體系雖未明顯介入政爭，卻頑抗政治改革挑戰(zhàn)其既得利益，尤其是保守的外交部與教育彌漫大中國意識，短期內(nèi)并非空降開明首長能改觀。

　　[8]有關(guān)政黨組織強弱與政黨功能的關(guān)系，請參考Katz & Mair(1994)，Lawson & Merki(1988)，及Panebianco(1988)。

　　[9]地方派系的頭人覺得他們之所以會當選，完全是靠自己的實力，并不是靠李登輝的幫忙(coattail effect)；
他們甚至認為李登輝在選舉的過程中有虧欠他們，自然對于黨中央配合的要求不甚熱絡(luò)。

　　[10]有關(guān)民進黨各派系在立法院的實力，請參考施正鋒，(1995a)

　　[11]比如馬英九辭政務(wù)委員一職以抗議國民黨與民進黨在國發(fā)會的合作。

　　[12]除非執(zhí)政黨的人才不足，比方民進黨在臺北市，或者是在國家面對重大危機時，才有必要成立超黨派的全民政府(national government)。

　　[13]有關(guān)分裂政府的運作，請參考Cox(1991)與Fiorina(1992)。

　　[14]政治學(xué)上對于總統(tǒng)制與內(nèi)閣制熟優(yōu)的文獻汗牛充棟，可參考Lijphart(1992)，Linz(1990a；
1990b；

1990c)，Mainwarning(1993)，Stepan & Skach(1993)，以及Shugart & Carey(1992)。

　　[15]西方學(xué)者對于憲政體制與東歐國家民主轉(zhuǎn)型的關(guān)系相當關(guān)注，文獻也相當豐富，比如Baylis(1996)，Easter(1997)，Howard(1993)，Lijphart(1996)， Offe(1996)，以及Whitefield(1993)。

　　[16]在西歐與北歐的內(nèi)閣制之下，總統(tǒng)無實權(quán)，多為間接選舉。瑞士是一種獨立式的國會，其內(nèi)閣由國會選出來以后便獨立運作，不用向國會負責(zé)(Shugart & Carey， 1992: 161)。

　　[17]也就是不分選區(qū)，全國視為一個選區(qū)。

　　[18]有關(guān)民主轉(zhuǎn)型過程中的行為者，請參考di Palma(1990)，及Huntington(1991)。

　　[19]我們可以看到在初選失利的福利國成員尤宏及周平德能獲得補提名，而正義連線的葉耀鵬與許添財卻被逼退黨。

　　[20]先誓言頑抗到底的5名福利國國大，最后也在開除黨紀的威脅下屈服。

　　[21]美國的弱勢總統(tǒng)與政黨組織脆弱，卻能有效率，只能算是特例，見Shugart & Carey (1992: 178)的討論。

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