政府花多少錢，怎么花，人民如何才能說了算? 　　 　　預(yù)算是中國政治改革的重要內(nèi)容 　　 　　對一個責(zé)任政府來講，錢怎么收怎么支都應(yīng)該置于公眾的監(jiān)督之下。在社會各界對“陽光財(cái)政”的千呼萬喚之下，政府預(yù)算的神秘面紗終于被廣州市財(cái)政局撩開了一角。
　　3月25日，財(cái)政部通過其門戶網(wǎng)站向社會公布了2010年中央財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)。今年公開的范圍增加到12張預(yù)算表。預(yù)算公開在中央政府的層面上緩步推進(jìn)。然而，僅僅將政府預(yù)算掛在網(wǎng)上任公眾瀏覽還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。真正體現(xiàn)預(yù)算的公共性、民主性，不是光公開幾個數(shù)據(jù)就可以了，而是需要一系列配套的制度。
　　與廣州市財(cái)政局的“臨時起意”不同，上海閔行區(qū)公共預(yù)算的改革在政府主導(dǎo)和法學(xué)專家的參與之下已經(jīng)歷時三年。本刊記者對中國政法大學(xué)憲法研究所所長、上海閔行區(qū)預(yù)算公開項(xiàng)目改革的推動者蔡定劍進(jìn)行了專訪。
　　《世界博覽》：您是一個憲法學(xué)學(xué)者，為何想到要進(jìn)行公共預(yù)算改革的試驗(yàn)?
　　蔡定劍：我不僅研究憲法理論，我還希望自己是憲法制度的建設(shè)者。我曾經(jīng)在全國人大工作過，所以我一直關(guān)注實(shí)際的憲政問題，如何把憲法的理念變成現(xiàn)實(shí)的制度。預(yù)算公開是憲政的重要環(huán)節(jié)。如果說憲政是控權(quán)理論，而控權(quán)最有效的手段和辦法就是控制公共預(yù)算。
　　從現(xiàn)實(shí)因素上來講，中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時受到政府腐敗的嚴(yán)重困擾。每年財(cái)經(jīng)審計(jì)報(bào)告都能查出大量的資金濫用、盜用和違規(guī)使用。但是，審計(jì)部門的工作只是杯水車薪，審計(jì)查出來的都是末端的問題，解決這些問題的根本途徑在于把公共預(yù)算做好，使公共預(yù)算細(xì)化、公開、透明，得以讓全社會對其進(jìn)行監(jiān)督。所以，建立統(tǒng)一的、公開透明的、民主的公共預(yù)算制度，是中國公共財(cái)政制度改革的目標(biāo)，也是中國政府治理和政治改革的重要內(nèi)容。
　　
　　從公共過程的角度理解預(yù)算
　　
　　《世界博覽》：什么是公共預(yù)算?
　　蔡定劍：我參加公共預(yù)算項(xiàng)目時發(fā)現(xiàn)，有些財(cái)政學(xué)家所理解的公共預(yù)算的概念和憲法學(xué)家不太一樣。財(cái)政學(xué)家的理解是，把財(cái)政資金應(yīng)用于公共服務(wù)。我認(rèn)為，政府所有的服務(wù)都是公共服務(wù)。憲政意義上的公共預(yù)算是一個公共過程，預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督都是民主的公共參與過程，這一過程的前提是公開透明。
　　
　　中國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時候，資源的配置由中央計(jì)劃決定，預(yù)算只不過是計(jì)劃的反映。1992年的市場經(jīng)濟(jì)改革開始瓦解計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在資源分配方面的支配作用。原來由計(jì)劃委員會集中的資金分配權(quán)逐漸地被各個部門肢解，出現(xiàn)了部門各自為政，都有自己的小金庫。
　　1999年開始中央政府在全國人大要求下進(jìn)行的公共預(yù)算改革，逐漸地將預(yù)算權(quán)力集中到財(cái)政部門手中。但改革主要還只是政府內(nèi)部建立行政控制，即將財(cái)政部門轉(zhuǎn)變成真正意義上的“核心預(yù)算機(jī)構(gòu)”，由它來集中支配資源，并在預(yù)算執(zhí)行中對每個部門支出行為施加“外部控制”。也就是說，政府部門花錢，財(cái)政等部門可以監(jiān)督，但老百姓看不到。
　　我們想推動的是公共預(yù)算的民主化和公開化。
　　《世界博覽》：為何會選擇上海閔行區(qū)作為試驗(yàn)點(diǎn)?
　　蔡定劍：當(dāng)我們把這個理念確定下來后，就開始尋找能夠?qū)嵤┻@個方案的機(jī)構(gòu)。上海閔行區(qū)黨委書記孫潮，原是華東政法學(xué)院的憲法學(xué)教授，我們是好朋友。他曾經(jīng)在上海市人大法工委工作，當(dāng)過區(qū)長，是有理想的學(xué)者和官員。2005年我們見面談了我的想法之后，兩人一拍即合，開始把想法付諸實(shí)施。于是我們中國政法大學(xué)憲法研究所和財(cái)政部財(cái)科所合作成立了聯(lián)合預(yù)算改革課題組，推行全方位的公共預(yù)算改革，在閔行區(qū)實(shí)施。
　　這是改革的一個契機(jī)。我們都知道，這一類的改革需要由領(lǐng)導(dǎo)支持才能推進(jìn)。而且改革者一定要有大公無私的精神，因?yàn)檫@種改革需要承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)。另外一個因素就是，閔行區(qū)的干部素質(zhì)比較高，預(yù)算的規(guī)范化的程度比較高，并且在預(yù)算方面已經(jīng)進(jìn)行了內(nèi)部改革。
　　我們課題組在2007年出具了一套整體設(shè)計(jì)方案。將公共預(yù)算分成了預(yù)算編制、審議和監(jiān)督三個階段。我們用了三年時間，步步推進(jìn)，把利益逐步切割開來。第一，在預(yù)算編制階段，把預(yù)算在科學(xué)的基礎(chǔ)上細(xì)化，讓大家看得懂這個預(yù)算。
　　第二，預(yù)算要經(jīng)過民主的審議討論，關(guān)鍵在于人大要發(fā)揮審查和批準(zhǔn)預(yù)算的作用。
　　第三，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督。不僅僅是政府內(nèi)部的審計(jì)監(jiān)督，還要能夠發(fā)揮人大以及社會公眾對于預(yù)算的監(jiān)督作用。
　　
　　預(yù)算編制：黨委決策，政府執(zhí)行
　　
　　《世界博覽》：現(xiàn)在的預(yù)算編制都比較粗糙，您是如何細(xì)化的?
　　蔡定劍：預(yù)算編制是第一個階段，不僅要把預(yù)算在科學(xué)的基礎(chǔ)上細(xì)化，還要體現(xiàn)公眾參與。
　　第一步就是把預(yù)算編細(xì)。我們對預(yù)算信息進(jìn)行了分類，從財(cái)政的收入到預(yù)算的支出都集中到了11張表上，收入和支出都反映了出來。2009年的設(shè)計(jì)上有表，有編制，有目標(biāo)描述，還有柱圖和餅圖等，圖文并茂，在國內(nèi)其他地方還沒有過。人代會上我們就代表對該表的滿意度進(jìn)行了調(diào)查，滿意的比例達(dá)到了80％多。
　　我們還給財(cái)政部、全國人大財(cái)經(jīng)工作委員會推薦了一個預(yù)算表，供這些機(jī)構(gòu)規(guī)范預(yù)算信息做參考。閔行也沒有細(xì)化到這個程度，但是我們希望今后國家能用這個表格。(見下頁附圖。)
　　第二，我們改革了預(yù)算的編制方法。目前國內(nèi)的編制是以資金為導(dǎo)向的，各個部門把預(yù)算報(bào)上去，財(cái)政部門拼一拼。預(yù)算執(zhí)行得好的意思就是錢沒有挪用，也沒有多花。這樣并不能反映預(yù)算執(zhí)行的效率。90年代以后，許多國家開始采用結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算編制。預(yù)算管理的重點(diǎn)是支出、投入、產(chǎn)出到結(jié)果。
　　舉個例子，勞動人事部門要提高勞動就業(yè)率，培訓(xùn)下崗職工，培訓(xùn)費(fèi)100萬。按以前的方法，能否提高勞動就業(yè)率等都不得而知。而按我們的要求，首先要提出目標(biāo)，比如要解決2000人的就業(yè)問題。從這個結(jié)果出發(fā)，確定需要接受培訓(xùn)的總?cè)藬?shù)是一萬人，然后再定需要多少培訓(xùn)費(fèi)。所以，報(bào)預(yù)算的時候都要報(bào)目標(biāo)，這樣監(jiān)督也很容易，年終檢查的時候看原來的目標(biāo)是否達(dá)到就行了。如果最后只解決了一千人的就業(yè)問題，這個培訓(xùn)可能第二年就不繼續(xù)辦了。
　　這樣一來，整個編制方法需要倒過來。先確定要通過預(yù)算實(shí)現(xiàn)什么政策目標(biāo)，再根據(jù)目標(biāo)來安排資金的使用方案。這個就涉及到?jīng)Q策機(jī)制的改革。
　　誰來出這個政策，在國外是很清楚的，比如美國議會根據(jù)奧巴馬的國情咨文制定預(yù)算指南，指導(dǎo)政府的預(yù)算編制。
　　閡行的改革就是政策決策歸口到黨委。黨委擴(kuò)大會議提出本年度預(yù)算的戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的大具體目標(biāo)，然后把這些目標(biāo)做成預(yù)算指南下達(dá)給政府，政府將黨委的戰(zhàn)略目標(biāo)和具體目標(biāo)細(xì)化成工作目標(biāo)，政府各部門通過預(yù)算編制將工作目標(biāo)轉(zhuǎn)化成詳細(xì)的績效目標(biāo)，人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)代表人民審查具體預(yù)算是否符合黨委提出的戰(zhàn)略目標(biāo)的具體目標(biāo)，并批準(zhǔn)預(yù)算。這個過程就是民主的過程，黨委、人 大、政府也各得其所。
　　第三，我們在編制過程引入了公共參與。流程是這樣：每年四月份開黨委擴(kuò)大會議討論政策目標(biāo)；五月份各個政府部門開始編制預(yù)算，比其他地方要早，因?yàn)槲覀兊木幹品椒ㄒ�求得預(yù)算信息比較詳細(xì)，其他地方都是七八月份才開始編；然后在八九月份把預(yù)算草案在當(dāng)?shù)孛襟w和財(cái)政局網(wǎng)站上公布，對涉及民生領(lǐng)域的預(yù)算項(xiàng)目公開征求意見。
　　
　　發(fā)揮人大審議、監(jiān)督預(yù)算的作用
　　
　　《世界博覽》：在預(yù)算審議階段，發(fā)揮人大的作用是重點(diǎn)對嗎?
　　蔡定劍：對。第二階段主要目標(biāo)就是，如何在現(xiàn)有的制度下，發(fā)揮人大審議預(yù)算的作用。這是民主過程非常重要的一環(huán)。人大審議預(yù)算的權(quán)力在1999年的改革后有所加強(qiáng)，但仍然不夠。比如，《預(yù)算法》并未規(guī)定人大的預(yù)算案修正權(quán)，由于沒有預(yù)算修正權(quán)，人代會在審查政府預(yù)算時只能整體通過或者整體否決；從地方到中央，人代會的會期都很短，而且沒有專門安排審議預(yù)算的時間；以前還有政府向人代會口頭報(bào)告預(yù)算的程序，后來被吳邦國取消了。
　　我們只能在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)推行改革。現(xiàn)在要求提前一個月把預(yù)算給人大的工作委員會，交由工作委員會來審議。我們在這期間納入了預(yù)算聽證的程序。因?yàn)轭A(yù)算公開不僅是結(jié)果公開，預(yù)算的參與過程比預(yù)算結(jié)果公布更為重要。在整個預(yù)算編制、審議過程中都需要有老百姓的參與，這樣他們才能理解這個預(yù)算。
　　2008年由財(cái)經(jīng)工作委員會主持了第一次預(yù)算聽證的實(shí)驗(yàn)，做了兩個項(xiàng)目的聽證。公告之后只有兩個人報(bào)名。官員們對聽證很質(zhì)疑，覺得老百姓都不關(guān)注。我解釋說，這很正常，因?yàn)槔习傩詹恢�道要做什么，讓公眾接受改革需要一些時間。
　　2009年進(jìn)行了五個項(xiàng)目聽證，人大的五個工作委員會都發(fā)揮了作用。當(dāng)時有300人報(bào)名參加，很成功。通過預(yù)算聽證，把百姓的意見反映到預(yù)算決策部門，讓他們有機(jī)會來修改完善。
　　我參加過一個聽證，涉及的是資助養(yǎng)老床位的方案，按民政部的設(shè)計(jì)，政府要進(jìn)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)證，比如看該機(jī)構(gòu)條件夠不夠等，以決定給誰補(bǔ)助。這個方案聽起來還不錯，但馬上就有聽證代表反對，說原來政府建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受的多是經(jīng)濟(jì)條件比較差的老人，這些機(jī)構(gòu)雖然條件比較差，但是收費(fèi)很低。如果要求資質(zhì)認(rèn)證，這些機(jī)構(gòu)大多沒有接受補(bǔ)助的資格，有資格的都是私人開辦的收費(fèi)高昂的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，最后導(dǎo)致需要補(bǔ)助的機(jī)構(gòu)得不到補(bǔ)助，不需要補(bǔ)助的反而能拿到補(bǔ)助。所以說，民眾的意見還是能幫助政府改善方案中的不足。
　　第二，發(fā)揮人大常委會審議預(yù)算的作用。
　　第三，在人代會上恢復(fù)了預(yù)算口頭報(bào)告制度。
　　第四，建立了預(yù)算修正案制度。政府對此考慮了很久，萬一代表對一個重要項(xiàng)目提的修正案被表決通過了，相關(guān)部門可能會措手不及。盡管這樣，這項(xiàng)權(quán)力最終還是寫進(jìn)了程序，10個人大代表可以提出預(yù)算修正案。因?yàn)榇�表必須有預(yù)算修正權(quán)。否則的話代表發(fā)了言，提了意見而不采納，人代會的討論就成了空殼子。改革是一個過程，我們要先把制度建立起來，能不能實(shí)施是后話。
　　第一年人大代表沒有人提修正案，因?yàn)樗麄儾涣私膺@項(xiàng)權(quán)力。我們與復(fù)旦大學(xué)預(yù)算績效評估中心和上海市人大培訓(xùn)工作委員會合作，請他們幫忙做代表培訓(xùn)工作，增強(qiáng)代表對預(yù)算關(guān)注的能力。
　　培訓(xùn)工作還是有效果的。2010年1月份閔行開人代會，有人大代表提了預(yù)算修正案，但是由于議案比較敏感，主席團(tuán)沒有列入議程。雖然這個修正案沒有被主席團(tuán)列入議程，但是預(yù)算修正案制度存在本身就是有意義的。我反復(fù)強(qiáng)調(diào)，改革是一個過程，不可操之過急。
　　在這一階段中，人大最成功的還是預(yù)算公開聽證。我們正在考慮進(jìn)一步完善人大的制度，比如人代會期間延長會期，專門用時間討論預(yù)算，讓政府接受代表對預(yù)算的質(zhì)詢等。
　　《世界博覽》：預(yù)算監(jiān)督階段如何實(shí)現(xiàn)民主化和公開化呢?
　　蔡定劍：預(yù)算監(jiān)督有三個要點(diǎn)。
　　第一，如何讓人大也能夠利用審計(jì)手段。
　　第二，如何規(guī)范結(jié)算報(bào)告，需要有一個預(yù)結(jié)算的對照表，如果改變了資金用途，需要進(jìn)行說明。
　　第三，政府部門是否按預(yù)算執(zhí)行，由人大進(jìn)行評估。我們設(shè)計(jì)了一個部門預(yù)算績效評估指標(biāo)體系。包括幾塊：一是結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算改革和預(yù)算編制的科學(xué)性指標(biāo)，總分100分，下面又細(xì)分為若干小項(xiàng)。二是部門預(yù)算的管理制度指標(biāo)，下分若干項(xiàng)。三是部門財(cái)務(wù)管理指標(biāo)，我們評估的不僅是項(xiàng)目，還有財(cái)務(wù)制度。四是公共服務(wù)滿意度指標(biāo)。最后是扣分的情況。目前這個環(huán)節(jié)還沒有很好地實(shí)施。我們也在和閔行溝通，希望了解是什么原因沒有實(shí)施。
　　閔行區(qū)的公共預(yù)算改革是有系統(tǒng)逐步推進(jìn)的改革。大家很關(guān)注這個改革有沒有可持續(xù)性，擔(dān)心人走茶涼。我們也在想辦法通過人大作出規(guī)定把這個改革固定下來。但是我想，經(jīng)過這三年的改革有些東西很難再改回去了，比如預(yù)算編制的細(xì)化，還有新的編制方法以及預(yù)算聽證等。我們會在今年下半年開一個研討會，向其他地方介紹閔行區(qū)的改革，希望引起更多地區(qū)的關(guān)注。

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