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土改田 聚焦“新土改”:從分田到戶到土地流轉(zhuǎn)

發(fā)布時間:2020-02-18 來源: 日記大全 點擊:

  [編者按]30年彈指一揮間。   30年前,中共十一屆三中全會揭開了農(nóng)村改革的序幕;而發(fā)端于農(nóng)村的改革,也啟動了中國經(jīng)濟體制改革波瀾壯闊的進程。   30年后,改革的重心重回農(nóng)村。于10月9日至12日在京召開的中共十七屆三中全會,主要議題是研究推進農(nóng)村改革發(fā)展問題,審議《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。
  隨著中國改革發(fā)展進入關(guān)鍵階段,農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展也面臨許多新情況、新問題。在新的起點上進一步推進農(nóng)村改革發(fā)展,是中國改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是中國發(fā)展的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。
  在中國,農(nóng)村的問題集中于土地問題。土地是中國最為稀缺的資源之一,農(nóng)地更是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ),是農(nóng)民問題的核心。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,土地問題已經(jīng)遠遠超出了農(nóng)民和農(nóng)村的范疇,它是連結(jié)農(nóng)村與城市的紐帶,是各方利益的交結(jié)點。
  回顧30年農(nóng)村改革歷程,在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后,“三農(nóng)”領(lǐng)域未再進行根本性的改革。土地制度的缺陷限制了農(nóng)村發(fā)展。故此,十七屆三中全會聚焦農(nóng)村問題,特別是土地問題,繼往開來的意味十分濃厚。
  
  10月19日,黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》正式公布了。這份文件明確了新形勢下推進農(nóng)村改革發(fā)展的指導(dǎo)思想,該文件中指出,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。
  文件提到,有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。
  可見,“決定”緊扣制度建設(shè)之根本,從穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度、完善農(nóng)業(yè)支持保護制度、建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度、建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度、健全農(nóng)村民主管理制度等六個方面,對完善、規(guī)范、創(chuàng)新現(xiàn)有農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展體制提出了一系列針對性新舉措。從現(xiàn)在起至2020年,倘若上述改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)能有較大突破,困擾中國已半個多世紀的“三農(nóng)”困(危)局,將在很大程度上得到破解。
  
  背景篇
  30年后小崗村再出發(fā)
  
  10月的陽光普照江淮大地。通往安徽省鳳陽縣小崗村的千米友誼大道上,曬著成片新打的稻谷,陽光下滿目金黃。不時有七八歲的頑童在稻谷上滾打玩耍。
  街道兩側(cè),數(shù)十幢洋氣的二層白色別墅整齊劃一,西式的太陽能路燈構(gòu)成了這條路上另一景觀。村中幾乎可以看到大城市中多數(shù)時髦的車型。
  友誼大道的一頭,是近年新擴建的“大包干”紀念館;另一頭的村民文化廣場上,安放著石雕版的鄧小平語錄。兩座東西相望的建筑,凸顯這個村莊的改革象征地位。
  村外,還有著上百畝葡萄園、上百架雙孢菇大棚。與安徽省樸實、平淡的其他村莊不同,進入小崗村,恍若進入一個童話天地。
  但這個天地并不平靜。小崗村,中國農(nóng)村改革的發(fā)源地,在中共十七屆三中全會召開之前,又一次成為媒體追逐的熱點。9月30日,正是在這里,中共中央總書記胡錦濤宣布――“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變,還要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)!
  10月8日上午,記者在當年小崗村生產(chǎn)隊長、“大包干”帶頭人之一嚴俊昌的家門口,和他攀談。67歲的嚴俊昌告訴記者,總書記的表態(tài)讓他很振奮,但他這些天一直在琢磨,這個“長久不變”到底是指“土地承包權(quán)”,還是指“農(nóng)地所有權(quán)”?
  作為“大包干”的發(fā)起人,嚴俊昌自當年“分田單干”起就一直認為,農(nóng)民離不開土地,土地要永久在農(nóng)民的手里。在他看來,農(nóng)民不僅要擁有長期穩(wěn)定的農(nóng)地承包權(quán),而且應(yīng)該擁有農(nóng)村土地的所有權(quán)。
  “只有土地歸了農(nóng)民,農(nóng)民種田才會心里有底,才會有長遠打算。沒有所有權(quán),總會擔心承包地有一天會被收回,或者被征去搞開發(fā)!眹揽〔f。
  嚴俊昌的擔心,其實也是很多中國農(nóng)民的心聲。目前中國農(nóng)村,農(nóng)民事實上只有農(nóng)地耕種權(quán),缺乏對土地的最終支配權(quán)。這造成兩大問題:一是一些鄉(xiāng)村組織強行調(diào)整或收回承包地;二是政府有權(quán)征用農(nóng)民的土地,用于非農(nóng)建設(shè),而農(nóng)民從中所得甚少。
  10月9日-12日的中共十七屆三中全會的決定,確保了農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程。
  
  趨勢:硬化農(nóng)地承包權(quán)
  
  2008年,恰逢農(nóng)村改革30周年。在這個時點上,執(zhí)政黨召開專門一次中央全會討論農(nóng)村改革,備受國內(nèi)外關(guān)注。
  自1978年農(nóng)地承包制改革至今,中國農(nóng)村一直實行土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的制度。農(nóng)民基于承包合同獲得土地承包權(quán),承包合同一般由農(nóng)戶與該農(nóng)戶所屬的集體經(jīng)濟組織簽訂,并由縣級政府發(fā)給農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)證書。
  這些農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)具有一定的期限,30年來曾兩次延長。
  中國的農(nóng)地承包制,始于1978年12月小崗村18位村民秘密簽下了分田到戶、自主生產(chǎn)的“生死契約”。此后,小崗村村民的自發(fā)創(chuàng)造逐步得到上層的認可和推廣。但最初,一些地方簽訂的土地承包合同只有一年或數(shù)年。1984年,為了穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期,中共中央發(fā)文,要求把農(nóng)地承包期統(tǒng)一為15年,是為“第一輪承包”。
  1993年,最早承包到戶的農(nóng)村15年承包期滿,中共中央再次發(fā)文,要求在第一輪承包的基礎(chǔ)上,全國農(nóng)村延長土地承包期為30年,是為“第二輪延包”。
  2003年3月1日,《農(nóng)村土地承包法》施行,該法明確“耕地的承包期為30年”。至此,農(nóng)民才第一次從法律意義上擁有“30年不變”的土地承包權(quán)。
  
  執(zhí)政黨的農(nóng)地承包經(jīng)營的政策首次以法律形式得以確定,當時曾被認為是中國的“新土地革命”。
  但是,30年畢竟仍然是一個確定的期限。中國農(nóng)民是現(xiàn)實的,自然會問:30年期滿后怎么辦?是繼續(xù)承包還是重新分配?以1993年為界,“第二輪延包”目前距離承包期滿時已過半,決策者對此不能回避。
  不獨如此。其實,在一些地方,農(nóng)地承包30年不變政策執(zhí)行并不到位。在相當多的地方,部分由于農(nóng)民的均田沖動,部分由于鄉(xiāng)村干部的抵制,農(nóng)民并沒有簽訂書面的承包合同,也沒有承包經(jīng)營權(quán)證書,農(nóng)地依然“三年一小調(diào),五年一大調(diào)”。
  一個制度因素是:在高度集權(quán)的政權(quán)體制下,村組集體自然成為農(nóng)地所有權(quán)的代表,村組干部實際上掌握著農(nóng)地的分配和處分權(quán)。農(nóng)地名義上是農(nóng)民集體所有,實質(zhì)上,村組干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織享有決定權(quán),隨意調(diào)整土地就有可乘之機。
  全國人大常委會2003年的一項執(zhí)法檢查顯示,“有30%的農(nóng)戶沒有領(lǐng)到土地承包經(jīng)營權(quán)證書”;“個別地方的鄉(xiāng)村組織或村組干部,直接與工商企業(yè)簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同”;“違法批地用地、亂占濫用耕地的現(xiàn)象比較突出”。
  記者在湖北農(nóng)村采訪時曾發(fā)現(xiàn),由于1998年后糧價低迷,負擔沉重,農(nóng)民普遍不愿種地,不少鄉(xiāng)村干部趁機調(diào)整耕地,重新發(fā)包;或集中農(nóng)民的土地,植樹造林,開挖魚塘,挪用、扣繳、截留農(nóng)地收益。
  另一方面,農(nóng)村中存在的“均田沖動”,也是農(nóng)地頻繁調(diào)整的一個原因。很多農(nóng)民認為,婦女出嫁、老人去世,就應(yīng)收回承包地;而新生人口、婦女嫁入,則應(yīng)分到土地――只有這樣,才叫“平等”。
  土地頻繁調(diào)整不僅侵蝕了農(nóng)地承包經(jīng)營的基礎(chǔ),也妨礙了農(nóng)民生產(chǎn)投入的積極性,更給一些鄉(xiāng)村干部借土地牟利提供了可乘之機。近年來,一些基層干部受政績驅(qū)動,強行集中農(nóng)民的承包地,搞所謂的“規(guī)模經(jīng)營”或“農(nóng)業(yè)示范園區(qū)”,就是例證。
  記者在河南、湖北兩省一些農(nóng)村采訪時就發(fā)現(xiàn),相當多的農(nóng)戶并沒有簽訂承包經(jīng)營合同。當?shù)剞r(nóng)民坦陳,由于當?shù)剞r(nóng)村的土地每四五年就要動一次,既然承包地不穩(wěn)定,承包合同和證書就難以落實。
  權(quán)威專家指出,此次中央決策者提出農(nóng)地承包權(quán)“長久不變”,確實是對現(xiàn)有農(nóng)地家庭承包經(jīng)營制度的突破。
  其核心在于:保障農(nóng)民享有長期穩(wěn)定的土地承包權(quán)。這樣,農(nóng)民就可有更加長遠的預(yù)期,增加農(nóng)地的投入;有了更加穩(wěn)定的農(nóng)地承包權(quán),農(nóng)民就會有更大的積極性,切實保護稀缺的耕地資源;有了長久不變的土地承包權(quán),農(nóng)村內(nèi)部的矛盾有望減少,農(nóng)民利益有可能得到保障。
  
  征地沖突之源
  確保農(nóng)民承包權(quán)“長久不變”,是一個復(fù)雜而艱巨的任務(wù)。
  事實上,除了農(nóng)村內(nèi)部調(diào)整或剝奪農(nóng)民的承包地,城市和工業(yè)用地的擴張也嚴重威脅著農(nóng)地承包關(guān)系的穩(wěn)定。
  中國目前正處于工業(yè)化和城市化快速推進的階段,城市和工業(yè)用地的絕大多數(shù)靠征用農(nóng)地實現(xiàn)。如果說,鄉(xiāng)村干部的違法是農(nóng)村內(nèi)部土地矛盾的動因,那么城市和工業(yè)的擴張是造成當前諸多農(nóng)村外部沖突的根源。
  政績驅(qū)動下的“招商引資”、城市擴張,加劇了對農(nóng)村土地的非法占用,造成諸多群體性事件。
  中國的土地分為兩類:一類是國有土地,主要集中在城市;城市土地所有權(quán)歸國家所有,其實是歸各級地方政府所有,但政府可出讓國有土地使用權(quán)。一類是集體土地,歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員所有。在這里,集體土地又分為兩部分,大部分為耕地(含林地、草地、果園等),由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營,所謂農(nóng)地承包權(quán)實際上就是這部分農(nóng)地的使用權(quán);小部分是農(nóng)村集體建設(shè)用地,包括了宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地三種類型。
  依照現(xiàn)行《土地管理法》,集體土地要用于非農(nóng)建設(shè),都必須先征為國有。
  在中國,城鄉(xiāng)土地處于“二元分割”狀態(tài)。集體土地不能與國有土地“同權(quán)同價”。 農(nóng)民被征地后,原耕地部分最高只能獲得相當于征用前農(nóng)地年產(chǎn)值30倍的補償,原建設(shè)用地征用一般也只是比照此標準執(zhí)行。因此,各級地方政府擁有征地權(quán),意味著其可低價征用農(nóng)地,而后高價出讓,從而賺取巨額的土地級差收益。
  這不是一個市場交易的過程。因為農(nóng)村集體土地不能正常進入建設(shè)用地市場交易,農(nóng)地征用的補償標準不是按照農(nóng)地的市場價格,而是按照其農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值的一定倍數(shù)計算。農(nóng)民無從討價還價,也不能另擇買家。
  這事實上等于國家通過土地立法,限制了農(nóng)地所有者的權(quán)利,強行拿走了本屬農(nóng)民的土地級差收益。
  被征地農(nóng)民不得不以采取各種方式抗爭。據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文分析,中國農(nóng)村每年發(fā)生數(shù)萬起群體性事件,接近50%都與土地征占有關(guān)。
  由于征地制度的存在,城市不斷向農(nóng)村擴張,耕地數(shù)量不斷減少。
  根據(jù)國土資源部統(tǒng)計,近年來,中國每年非農(nóng)建設(shè)占用耕地一般都超過300萬畝,加上非法占用的耕地,可能超過400萬畝。按照中國人均一畝多地的耕地占用量,實際上每年有260多萬農(nóng)民失去土地承包權(quán)。
  由此可見,2003年3月1日正式施行的《農(nóng)村土地承包法》,并未如社會各界所期望的,成為保護農(nóng)民土地權(quán)益的利器,甚至在基層也未能真正地執(zhí)行。
  當農(nóng)民土地受到侵占的時候,農(nóng)民很難靠《農(nóng)村土地承包法》捍衛(wèi)自己的權(quán)利。
  
  土地違法花樣翻新
  值得憂慮的是,本應(yīng)保護農(nóng)民利益的地方政府,卻成為土地違法的主體,而且違法的手法花樣翻新,層出不窮。
  中國耕地資源相當緊缺。截至2007年底,中國耕地保有量為18.26億畝(不含草原、林地等)。較之1997年的19.51億畝,十年間減少了1.25億畝,這相當于一個農(nóng)業(yè)大省的耕地總量。
  人們很難判定,在每年絕對減少的300多萬畝耕地中,有多少屬于城市化和工業(yè)化必需的,有多少是由于土地違法違規(guī)所造成。來自權(quán)威部門的信息顯示,土地違法造成的耕地減少量相當可觀。
  1998年以前,除了基本農(nóng)田征用必須經(jīng)國務(wù)院批準,縣級政府、地市級政府、省級和中央政府都有批準耕地轉(zhuǎn)用的權(quán)力。只不過政府層級越低,審批權(quán)力越小。
  地方普遍的土地違法可謂花樣多多。包括早期的“未批先占”“批少占多”,2003年前后的亂批“開發(fā)區(qū)”“工業(yè)園區(qū)”風潮,2004年后的“分拆征地”“擅自修改規(guī)劃,規(guī)避基本農(nóng)田轉(zhuǎn)用審批”等。
  發(fā)生于2004年的杭州西溪濕地公園征地事件,就是典型“分拆征地”案例。為了建設(shè)所謂“西溪國家濕地公園”,2004年5月8日,杭州市國土資源局、西湖區(qū)國土資源局聯(lián)合發(fā)出16個征地拆遷公告,把西溪濕地公園一期工程所需約4364畝農(nóng)地征為國有,交由西溪濕地工程指揮部開發(fā)建設(shè)。
  據(jù)記者查證,這16份“征地拆遷通告”都簽發(fā)于2004年5月8日前后,且文號相連,對應(yīng)著西溪濕地的第1至16地塊。而這16個地塊本是一幅完整的土地。
  依照現(xiàn)行土地法規(guī),中國只有省級政府和國務(wù)院具有征地審批權(quán)。而省級只有“一般耕地”525畝的審批權(quán)。超過525畝,就必須報國務(wù)院審批。
  為了規(guī)避中央政府的審批,杭州市把上述16個地塊的面積都控制在525畝以內(nèi)。據(jù)記者輾轉(zhuǎn)得到的九份征地通告,其中涉及面積最小的地塊為167畝,最大的地塊為450畝,共涉及三個地塊。
  為了執(zhí)行“世界上最嚴格的耕地保護制度”,1998年后,中央政府剝奪了縣級政府和地市級政府的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批權(quán)。農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批集中到省級政府和中央政府。
  2004年,中央政府決定調(diào)整土地管理體制,實行“省以下垂直管理”;市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地部門負責人由上級土地部門任免,不再受同級政府約束,企圖借此控制基層政府濫占耕地。
  但是,由于政績評價機制未變,各地占用土地招商引資、搞房地產(chǎn)開發(fā)的違法違規(guī)問題依然多發(fā)。
  
  “政策”敵不過“對策”
  2006年9月,中央政府決定實行土地調(diào)控,要求實行耕地保護“省長負責制”。
  具體做法是:每年分配給各省一定的農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標,然后按照該省全年實際占用的耕地考核。如果實際占用耕地超出年度耕地占用指標,就要相應(yīng)扣減下一年的耕地占用指標,同時“問責”該省省長。
  此次政策變動,其實是強化了省級政府對土地管理和耕地保護的責任。省政府對全省范圍內(nèi)的土地管理和耕地保護負總責。中央期望,強化了省政府的責任后,省政府就會強化省以下地方政府的責任。但是,事態(tài)的發(fā)展表明,這不過是一廂情愿。
  此后,省級政府違法批地確實少了,但鄉(xiāng)村干部和組織則被推向前臺。由于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標短缺,很多地方就指使鄉(xiāng)村組織和干部與企業(yè)或公司簽訂租地協(xié)議,實行“以租代征”,規(guī)避農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批。
  2006年后,雖然省級政府的土地違法案件減少了,但省以下政府尤其是縣鄉(xiāng)政府,依然有做大GDP和“以地生財”的需求,而中央政府又很難管住縣鄉(xiāng)政府,這就使得土地違法主體“下移”。
  在與中央政府博弈的過程中,地方政府很快就找到了“以租代征”的辦法。一些縣鄉(xiāng)干部或政府通過村干部或集體經(jīng)濟組織,以農(nóng)村集體的名義,把農(nóng)民的承包地集中起來,然后由工商企業(yè)與農(nóng)民或村集體經(jīng)濟組織簽訂租地協(xié)議,每年給農(nóng)民支付一定的報酬。于是,這些農(nóng)用地就改由工商企業(yè)搞非農(nóng)建設(shè)、開發(fā),規(guī)避了上級審批。
  該辦法從表面看,只是農(nóng)民和工商企業(yè)之間的事情,基層政府并不承擔任何責任。上級政府若追究下來,最多不過是“監(jiān)管不力”,不至于像“強行征地”那樣冒著被行政或法律懲處的風險;但其實,縣鄉(xiāng)政府則是“以租代征”的“幕后推手”。
  近三年來,與土地調(diào)控同步,“以租代征”愈演愈烈,成為土地違法的主體,直到成為新一輪土地清理整頓的主要目標。
  這就是所謂“按下葫蘆起來瓢”――只要內(nèi)在利益機制不變,政績評價機制不變,“政策”總是敵不過“對策”。
  鑒于“以租代征”愈演愈烈,2007年上半年,國土資源部發(fā)動清查土地違法“百日行動”,以打擊“以租代征”為重點。最終查出的土地違法面積高達100多萬畝。
  與此同時,地方政府千方百計為非農(nóng)建設(shè)用地“找出路”。2006年以來,一些地方不約而同地搞起了“農(nóng)民集中居住”;一方面讓農(nóng)民整體搬進多層或高層住宅,一方面強行拆遷農(nóng)民的房屋,收回農(nóng)民的宅基地,以增加非農(nóng)建設(shè)用地的指標。
  多年來行政性保護耕地的實踐,成效不彰。既有深刻的教訓(xùn),也是進一步創(chuàng)新思路、推進土地制度改革的動力。
  十七屆三中全會不能不面對這個嚴峻的挑戰(zhàn),研究未來一段時期整個土地制度改革勢在必行。
 。ā敦斀(jīng)》2008年第21期,作者為該刊記者)
  
  網(wǎng)友熱議
  土地流轉(zhuǎn)新政五大焦點
  
  如何保證農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)話語權(quán)?
  需要農(nóng)民點頭
  網(wǎng)友“安崇民”:現(xiàn)在的土地流轉(zhuǎn)改革,把對土地的支配權(quán)歸還農(nóng)民,理論上農(nóng)民可以自由自主決定是否流轉(zhuǎn)。關(guān)鍵在怎么確保農(nóng)民作為單個公民的權(quán)利可以公平應(yīng)對政府公權(quán)?怎么確保農(nóng)戶作為單個經(jīng)濟實體可以應(yīng)對強勢經(jīng)濟集團?怎么確保村民可以應(yīng)對村干部私吞土地財產(chǎn)?假設(shè)國家給了每個農(nóng)民一把捍衛(wèi)權(quán)利的刀,保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中有足夠的話語權(quán),這一切將迎刃而解。
  網(wǎng)友“說兩句”:流轉(zhuǎn)土地須先得到農(nóng)民允許和同意,要使土地流轉(zhuǎn)收益成為農(nóng)民的“特殊社保”,就要賦予農(nóng)民話語權(quán)。
  
  如何保障農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的收益?
  杜絕廉價流轉(zhuǎn)
  網(wǎng)友“阿祥52”:土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民把土地承包權(quán)轉(zhuǎn)手他人,從中獲得貨幣報酬或比照貨幣的實物報酬,這樣就必然存在賣者競相高價賣地、買者竭力低價買地。如果土地流轉(zhuǎn)在全國同步展開,由于價格互相攀比,很有可能會在比較高的價位上才能成交。一旦土地流轉(zhuǎn)市場形成,很難避免購地者再把地炒起來――仍然美其名曰“再轉(zhuǎn)包”。屆時農(nóng)用地增值,如此形成一波高過一波的農(nóng)用地地價,并使全國的地價空前膨脹,猶如過去的“炒房”。
  網(wǎng)友“暖色”:進入城市生活的農(nóng)民工“賣掉”土地承包權(quán),由于現(xiàn)有土地承包的小塊地以及用途限制,不大可能有大資本購買,只可能是這塊地周邊的農(nóng)民來購買。這樣一來會抽走種田農(nóng)民的資金,他們豈不更窮?我認為,政府至少應(yīng)該給予這些購地農(nóng)民以無息貸款支持。
  網(wǎng)友“三十難立”:完善土地補償機制,嚴格限制土地非法倒賣。20年內(nèi)土地增值的收益溢價應(yīng)該歸于原有農(nóng)民。杜絕土地被廉價流轉(zhuǎn),被高價倒賣。
  
  我們?nèi)绾伪U虾脟壹Z食安全?
  變大農(nóng)場模式
  網(wǎng)友“忽悠”:耕地的流轉(zhuǎn)才是根本要考慮的問題。這些土地不論怎么流轉(zhuǎn),仍然要種糧食。要確保流轉(zhuǎn)后土地向種田大戶集中,逐步變成大農(nóng)場模式,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力,保障國家糧食安全。
  網(wǎng)友“獨孤鶴”:土地流轉(zhuǎn)要建立在家庭經(jīng)營基礎(chǔ)之上,規(guī)?纱罂尚,具有很大彈性。土地流轉(zhuǎn)過程中,中央一定要規(guī)范基層政府或村級組織的行為,杜絕違規(guī)操作現(xiàn)象。特別是一些地方基層干部在利益驅(qū)動下,搞花樣翻新、硬性調(diào)整,經(jīng)過行政手段集中起來的耕地,用于“糧改非”,這既違背了農(nóng)民的意愿,也一定程度上威脅到國家糧食安全。要知道,我國耕地面積已下降到18.27億畝,逼近18億畝紅線。
  
  拿什么來為土地流轉(zhuǎn)改革護航?
  完善法律制度
  網(wǎng)友“話不在多”:土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),是一件說起來容易,做起來復(fù)雜的事;鼓勵和發(fā)展土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),要以穩(wěn)定和自愿為前提,以合法、合理、公平、發(fā)展為原則,因地制宜、從實際出發(fā),循序漸進,不搞一刀切,不搞大躍進,不盲目跟隨一哄而上!鼓勵和發(fā)展土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),要以更嚴格的制度作保障,更健全的法律法規(guī)來護航,保證我們對“三農(nóng)”問題中土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革的萬無一失!
  網(wǎng)友“安崇民”:我更希望這樣的改革一定要有相對完善的法律制度保障。從開始就配套就約束,就有相應(yīng)確保農(nóng)民生存生活生產(chǎn)的制度。改革是必須的,步子也必須穩(wěn)當。要讓農(nóng)民清楚明白,政策和法規(guī)需公開透明、盡量減少公共權(quán)力暗箱操作的可能性;制度要公開透明,盡量杜絕資本強勢橫行霸道的可能。
  
  是否還繼續(xù)保持二元戶籍政策?
  拆除城鄉(xiāng)圍墻
  網(wǎng)友“mnbvcxz00000”:依我看,要想通過土地流轉(zhuǎn)減少農(nóng)業(yè)人口關(guān)鍵還需進一步推進城市化,尤其是改革二元戶籍政策。
  網(wǎng)友“暖色”:土地流轉(zhuǎn)最大的好處就是加速城市化進程,縮小城鄉(xiāng)差距。如果繼續(xù)保持二元戶籍政策,豈不是白費?須知造成城鄉(xiāng)差距的真正原因是城鄉(xiāng)二元戶籍政策,把失地農(nóng)民留在農(nóng)村并不能縮小城鄉(xiāng)差距。我認為,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須有戶籍制度改革配套才行。
  網(wǎng)友“安崇民”:土地流轉(zhuǎn)改革,給了農(nóng)民對自己那份土地長期承包的自由并同時給了流轉(zhuǎn)的相對自由。完全自愿或被迫流轉(zhuǎn)自己土地的農(nóng)民能不能在國內(nèi)自由遷徙?其實現(xiàn)實中農(nóng)民工遷徙自由、就業(yè)等等還沒有真正得到保障。二元體制、居民身份、社會保障不解決,城市鄉(xiāng)村“圍墻”不撤除,“土地流轉(zhuǎn)”后富余勞動力的問題就不好解決。(欣華)
  (10月20日“人民網(wǎng)”)
  
  現(xiàn)實篇
  
  新一輪土地流轉(zhuǎn)沖動
  土地流轉(zhuǎn)加速是當前農(nóng)村出現(xiàn)的一個重要動向,這既反映了農(nóng)村生產(chǎn)力重新調(diào)整的客觀屬性,也折射了農(nóng)村“第二次飛躍”的階段性特征。從基層調(diào)查情況看,土地流轉(zhuǎn)主體增多、范圍擴大、速度加快,土地用途出現(xiàn)“非糧化”趨勢。
  
  農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿增強
  總體上看,傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的土地流轉(zhuǎn)比例低一些,而工業(yè)化較快的沿海地區(qū),土地流轉(zhuǎn)比例則大幅度提高。不少地方政府為了擴大規(guī)模高效農(nóng)業(yè)的比例,出臺一些政策鼓勵土地流轉(zhuǎn),農(nóng)民則在比較利益的驅(qū)使下流轉(zhuǎn)意愿增強。
  江蘇省第一產(chǎn)糧大市興化市的周莊鎮(zhèn)62歲農(nóng)民呂官玉算了一筆賬:家里共有10畝地,其中5畝地流轉(zhuǎn)給了興化市禽業(yè)有限公司,每畝流轉(zhuǎn)費500元,年收益2500元;另5畝地種一季水稻,每畝效益400元,共計2000元;自己在企業(yè)打工每月1200元,年底還有500元獎金,計1.49萬元。呂官玉說,他家在10畝地上的直接和間接(打工工資)收入共1.94萬元,如全種水稻,一年收入只有4000元。
  土地流轉(zhuǎn)有五種類型
  土地流轉(zhuǎn)進程中,政府包括村級組織、農(nóng)戶、種養(yǎng)殖大戶、龍頭企業(yè)都在扮演著各自的推動角色。政府的導(dǎo)向很管用,張家港市2006年出臺了“土地流出農(nóng)戶每年每畝財政補貼300元”的政策,大大刺激了農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的熱情,土地流轉(zhuǎn)比例一年提高了8個百分點。安徽省一些地方也出臺優(yōu)先安排就業(yè)等優(yōu)惠政策,推動土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大。
  接收土地流轉(zhuǎn)的主體也發(fā)生了變化。無錫市農(nóng)辦副主任周士良說,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾絽⑴c,以無錫為例,土地流轉(zhuǎn)給種養(yǎng)大戶的有21.3萬畝,占36.1%;其次是流轉(zhuǎn)給鎮(zhèn)村的有20.8萬畝,占35.3%;農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)的有10.3萬畝,占17.6%;流轉(zhuǎn)給企業(yè)的有6.5萬畝,占11%。從蘇皖兩省土地流轉(zhuǎn)的總體情況看,有五種流轉(zhuǎn)類型:一是“農(nóng)戶+農(nóng)戶”,有些農(nóng)戶因外出務(wù)工或者從事二三產(chǎn)業(yè),將部分或全部土地轉(zhuǎn)包或租賃給其他農(nóng)戶,或交給親朋代耕,無償或收取一定費用,這種現(xiàn)象比較普遍;二是“農(nóng)戶+種養(yǎng)殖大戶”,農(nóng)戶把土地租給種養(yǎng)殖大戶,收取固定租金;三是“農(nóng)戶+龍頭企業(yè)”,龍頭企業(yè)為發(fā)展基地,需租用農(nóng)民成片土地,由企業(yè)付租金;四是“農(nóng)戶+村委會”,農(nóng)戶自愿把土地交給村里統(tǒng)一耕作,或自愿委托村委會把土地租賃出去;五是“農(nóng)村能人+專業(yè)協(xié)會(合作社)+農(nóng)戶”,能人大戶牽頭組建專業(yè)協(xié)會或合作社后,租用農(nóng)戶土地,實行產(chǎn)供銷一體化管理。
  
  農(nóng)民收益需留“活口子”
  土地經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民獲得利益的一個重要渠道,在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)甚至是唯一手段。但在新一輪土地流轉(zhuǎn)中,農(nóng)民的收益權(quán)出現(xiàn)了“低位固化”現(xiàn)象,即用流轉(zhuǎn)合同把每畝收益固定在一個較低的水平上,有的合同長達20年。綜合江蘇、安徽多個接受采訪的地區(qū)看,目前土地流轉(zhuǎn)的每畝費用大致在350元至900元之間,少數(shù)地區(qū)突破了1000元。土地的用途不一樣,流轉(zhuǎn)費有差異。記者在位于錫山區(qū)的無錫現(xiàn)代農(nóng)業(yè)博覽園看到,這里有10個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園,由于每個園的用途不一樣,流轉(zhuǎn)費也有較大差距。在水稻園區(qū),8000畝水稻田流轉(zhuǎn)給了8個大戶,土地流轉(zhuǎn)費用是每畝350元,其他經(jīng)濟作物園,土地流轉(zhuǎn)費是每畝800元,其中高科技花卉園的土地流轉(zhuǎn)費是每畝900元!艾F(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)費不是談判談出來的,基本上是比照種糧的效益來定的。用這種辦法,農(nóng)民基本說不上話,只能單向接受!币恍┤耸恐毖圆恢M地說。記者采訪發(fā)現(xiàn),現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)年限短則一年,多則五六年,少數(shù)十年以上;利益分配模式基本采用保底流轉(zhuǎn)費的做法,部分采用“保底流轉(zhuǎn)費+分紅”的模式,零星的有土地入股收益的辦法。由于分配模式缺少“叫價”“競價”環(huán)節(jié),農(nóng)民處在了土地流轉(zhuǎn)收益的末梢,與流轉(zhuǎn)公司、種養(yǎng)殖大戶之間未能建立起合理的利益分配機制,出現(xiàn)了“農(nóng)戶得利過小、流轉(zhuǎn)公司(大戶)得利過大”的利益格局。
  原江蘇省委農(nóng)工部部長、資深“三農(nóng)”問題專家吳說,目前的流轉(zhuǎn)利益分配模式,農(nóng)民是默認的。但隨著土地要素、糧食產(chǎn)品等價格上漲,農(nóng)民的意識會覺醒,到那時可能出現(xiàn)新的利益紛爭,所以土地流轉(zhuǎn)機制上,要留給農(nóng)民分享利益增長的“活口子”。
  
  “陽光流轉(zhuǎn)”正破題
  一段時期以來,土地流轉(zhuǎn)大多局限在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間,流轉(zhuǎn)與被流轉(zhuǎn)間通常是口頭約定,缺少規(guī)范,而且土地流轉(zhuǎn)往往沒有備案,一旦發(fā)生糾紛,調(diào)處困難。針對這一情況,一些地方政府著手探索建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)程序。
  江蘇省東?h2008年初在21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,中心的主要職能是負責全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)信息搜集與發(fā)布,提供交易場所和規(guī)范的合同文本,指導(dǎo)流轉(zhuǎn)過程。東海縣副縣長王夫玉說,服務(wù)中心成立后逐步遏制住了土地私下流轉(zhuǎn)的勢頭,新增農(nóng)業(yè)項目的流轉(zhuǎn)雙方基本都愿意到服務(wù)中心進行規(guī)范交易。東海縣已有4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地服務(wù)中心完成流轉(zhuǎn)土地3000畝以上,駝峰鄉(xiāng)已流轉(zhuǎn)了8160畝。鄉(xiāng)長樊平說,土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心讓土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成為有形市場,農(nóng)民的流轉(zhuǎn)權(quán)益得到較好保障。
  土地股份合作社是沿海等發(fā)達地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的又一個新現(xiàn)象。江蘇昆山、張家港、東海、安徽肥西等縣市,土地股份合作社發(fā)展較快,張家港市已成立了39個土地股份合作社,昆山市幾乎每個行政村都有土地股份合作社。土地股份合作社成為流轉(zhuǎn)農(nóng)戶對外談判的一個主體,按照社員代表大會的授權(quán)決定土地流轉(zhuǎn)相關(guān)事宜。
  一些專業(yè)人士認為,由于中介組織嚴重缺失,土地流轉(zhuǎn)初期的規(guī)范建設(shè)需要政府來引導(dǎo),無論是成立服務(wù)中心還是成立土地股份合作社,沒有政府的推動是很難操作起來的。但土地流轉(zhuǎn)市場化交易是方向,政府包括行政村組織不能由引導(dǎo)變成領(lǐng)導(dǎo),否則就形成了干預(yù),最終會把土地流轉(zhuǎn)的風險轉(zhuǎn)移到政府頭上來。
  
  農(nóng)民盼望“交易平臺”
  目前多數(shù)地方農(nóng)村都沒有建立土地流轉(zhuǎn)信息平臺,誰要流轉(zhuǎn),誰來流轉(zhuǎn),信息對不上茬,F(xiàn)在通常的操作辦法是,有土地需求的企業(yè)或大戶先找到鎮(zhèn)村,通過鎮(zhèn)村再去組織土地流轉(zhuǎn)。而一般情況下,究竟有多少農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)土地,底數(shù)不清,外界也沒有渠道可以獲悉。
  針對土地流轉(zhuǎn)發(fā)展速度快的實際,有關(guān)人士建議三項工作需啟動:一是把土地流轉(zhuǎn)納入法制化軌道,江蘇等少數(shù)省份已經(jīng)出臺了省級土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法,但全國性的法規(guī)文件還沒有,建議在國家層面制定出臺土地流轉(zhuǎn)的配套法規(guī),以此來約束土地流轉(zhuǎn)用途、土地流轉(zhuǎn)程序、土地流轉(zhuǎn)風險、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模;二是大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu),為土地流轉(zhuǎn)提供合同服務(wù)、法律服務(wù)、競價服務(wù)、糾紛仲裁服務(wù)、風險保障服務(wù),保障農(nóng)民利益不受損害,確保土地流轉(zhuǎn)朝健康方向發(fā)展;三是逐步建立區(qū)域性甚至全國性的土地流轉(zhuǎn)信息交易平臺,當前至少要以縣為單位建立縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)信息采集系統(tǒng),準確掌握基層土地流轉(zhuǎn)的新態(tài)勢和新情況。另外,在信息采集的基礎(chǔ)上,要在縣鄉(xiāng)兩級建立土地流轉(zhuǎn)公共服務(wù)平臺,把土地流轉(zhuǎn)需要的各種服務(wù)要素引入到平臺上,引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方運用市場化的手段完成土地經(jīng)營權(quán)交易,確保雙方利益有一個合理的平衡點。在適當?shù)臅r候,省級乃至全國土地流轉(zhuǎn)交易平臺也要順勢而建。
  
  警惕“非糧化”勢頭
  一些地方在土地流轉(zhuǎn)中難以守住糧食種植這一底線。一些本來種糧食的土地被流轉(zhuǎn)為搞養(yǎng)殖業(yè)、花卉業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等。土地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”勢頭不減。
  記者在江蘇東?h駝峰鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心拿到一份“駝峰鄉(xiāng)2008年農(nóng)業(yè)項目計劃建設(shè)情況”一覽表,表中所列的項目分別是:南京金榜集團休閑觀光農(nóng)業(yè)、蘇州客商投資花卉基地、甜瓜基地、美人指葡萄糖、蔬菜基地,共需流轉(zhuǎn)土地8832畝(全鄉(xiāng)耕地8萬畝),5個項目流轉(zhuǎn)耕地就超過了全鄉(xiāng)的10%以上。從項目內(nèi)容上不難看出,雖然土地用途仍然屬于“農(nóng)業(yè)范疇”,但種經(jīng)濟作物顯然成為首選。安徽省阜陽市農(nóng)辦的調(diào)查顯示,土地流轉(zhuǎn)后每畝平均產(chǎn)值在3000元至4000元之間,是分散經(jīng)營的3倍以上,但土地用途基本上改成了蔬菜經(jīng)營、速林木種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖等,種水稻、小麥難以產(chǎn)生這么高的效益。
  在江蘇省贛榆縣墩尚鎮(zhèn)銀河村,泥鰍養(yǎng)殖協(xié)會會長喬宗禮說,現(xiàn)在養(yǎng)泥鰍一畝產(chǎn)出效益比種30畝水稻還要高,所以附近幾個村的農(nóng)民都愿意把土地流轉(zhuǎn)過來養(yǎng)泥鰍,也有些農(nóng)戶自己從種水稻改成了養(yǎng)泥鰍,由協(xié)會負責收購和銷售。
  對于新一輪土地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”沖動,江蘇省政協(xié)秘書長、原農(nóng)林廳廳長劉立仁認為,目前農(nóng)戶對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的土地基本還是用來種糧食,但農(nóng)戶對協(xié)會、農(nóng)戶對企業(yè)、農(nóng)戶對種養(yǎng)殖大戶的流轉(zhuǎn),多數(shù)出現(xiàn)了土地“非糧化”趨勢,并且這一趨勢還會加快。目前對糧食安全尚未構(gòu)成實質(zhì)性影響,但這個苗頭要給予重視。關(guān)鍵是如何處理高效農(nóng)業(yè)與糧食種植的關(guān)系,如何掌握流轉(zhuǎn)的“度”,核心還是種糧效益與其他經(jīng)濟作物或養(yǎng)殖效益剪刀差問題。(郭奔勝、陳先發(fā))
 。10月20日《經(jīng)濟參考報》,標題有改動)
  
  鏈 接
  農(nóng)地制度改革30年重要政策法規(guī)
  ▲農(nóng)地承包15年不變
  1984年1月1日,中共中央正式下發(fā)《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》(1號文件),明確“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”。同時《通知》強調(diào),“自留地、承包地均不準買賣,不準出租,不準轉(zhuǎn)作宅基地和其他非農(nóng)業(yè)用地!
  
  ▲農(nóng)地承包30年不變
  1993年11月,中共中央、國務(wù)院發(fā)布11號文件,規(guī)定“在原定的耕地承包期到期之后,再延長30年不變”。提倡在承包期內(nèi)實行“增人不增地、減人不減地”的辦法。文件同時規(guī)定,在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下,經(jīng)發(fā)包方同意,允許“土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。
  
  ▲叫停農(nóng)地“兩田制”
  1997年6月24日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》(中辦發(fā)(1997)16號),明確規(guī)定不許以“兩田制”為名收回農(nóng)戶部分承包地。文件重申了“大穩(wěn)定,小調(diào)整”的政策,還特別指出“小調(diào)整”只限于人地矛盾突出的個別農(nóng)戶,不能對所有農(nóng)戶進行普遍調(diào)整;不得利用“小調(diào)整”提高承包費,增加農(nóng)民負擔。
  
  ▲上收土地審批權(quán)
  1998年8月29日,新修訂的《土地管理法》出臺,明確“土地承包經(jīng)營期限為30年”。該法規(guī)定,實行土地用途管制,將土地審批權(quán)收歸國務(wù)院和省兩級政府,征用基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃、其他土地超過70公頃等土地,要由國務(wù)院批準。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準占用耕地的,根據(jù)“占多少,墾多少”的原則,由占用耕地的單位負責開墾補充、補償。
  
  ▲允許農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)
  2001年12月,中共中央發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》(中發(fā)[2001]18號),這是中共中央首次就農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)布文件。文件明確,在長期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的前提下,堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t,“允許土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)”。
  該文件規(guī)定,土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶,在承包期內(nèi),村集體經(jīng)濟組織無權(quán)單方面解除土地承包合同,不準借土地流轉(zhuǎn)改變土地所有權(quán)和農(nóng)業(yè)用途。流轉(zhuǎn)期限不得超過農(nóng)戶承包土地的剩余承包期。土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費、轉(zhuǎn)讓費和租金等,應(yīng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方協(xié)商確定,流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)歸農(nóng)戶所有,任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。
  
  ▲立法“農(nóng)地家庭承包”
  2002年8月29日,《農(nóng)村土地承包法》的出臺,自2003年3月1日施行。這標志著農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)及其流轉(zhuǎn)權(quán)首次獲得專門法律的保障,奠定了中國農(nóng)地制度的法律框架。該法明確,農(nóng)村土地承包關(guān)系要長期穩(wěn)定,“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準可以延長”。
  該法規(guī)定,農(nóng)村土地承包后,土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。承包地不得買賣。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地,婦女與男子享有平等的權(quán)利;未經(jīng)依法批準不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè);國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。
  
  ▲從嚴控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用
  2004年10月21日,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)(2004)28號)。文件強調(diào):“從嚴從緊控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度”,“調(diào)控新增建設(shè)用地總量的權(quán)力和責任在中央,盤活存量建設(shè)用地的權(quán)力和利益在地方”;在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍外,“不得設(shè)立各類開發(fā)區(qū)(園區(qū))和城市新區(qū)(小區(qū))”。
  該文件強調(diào)“保護和合理利用土地”,“省級政府應(yīng)負主要責任”。禁止擅自通過“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地,禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。而“在符合規(guī)劃的前提下,村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。同時,鼓勵“農(nóng)村建設(shè)用地整理”,城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。
  該文件要求“完善征地補償和安置制度”,完善征地補償辦法,妥善安置被征地農(nóng)民,確保失地農(nóng)民“生活水平不降低,長遠生計有保障”。城市規(guī)劃區(qū)的失地農(nóng)民應(yīng)該納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系,建立社會保障。
  
  ▲土地政策參與宏觀調(diào)控
  2006年8月31日,國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》(國發(fā)(2006)31號)!31號文”首次明確土地政策要參與宏觀調(diào)控。該文件有三大核心:一是工業(yè)用地必須采用“招標、拍賣、掛牌”出讓;二是土地出讓金必須全額納入地方預(yù)算,實行“收支兩條線”管理;三是在規(guī)劃的城市建設(shè)用地范圍內(nèi),把城市規(guī)劃范圍內(nèi)“農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批權(quán)”由國務(wù)院下放到省級政府。
  同時,“31號文”強化了省級政府對全省農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和耕地保護的監(jiān)管責任,實行耕地保護“省長負責制”。 一旦本省實際用地規(guī)模超過年度用地計劃,省級政府及其領(lǐng)導(dǎo)人就要被“問責”。
  
  ▲農(nóng)地承包期滿可繼續(xù)承包
  2007年3月16日,全國人大通過《中華人民共和國物權(quán)法》,該法的進步在于把農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)定義為“用益物權(quán)”,也就是農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。但該法只是重復(fù)了《農(nóng)地承包法》和《土地管理法》的相關(guān)條款,未能解決眾所關(guān)注的農(nóng)地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)的抵押問題。
  該法規(guī)定,農(nóng)地“承包期屆滿,由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包”。這為今后繼續(xù)延長農(nóng)地的承包權(quán)預(yù)留了空間,被認為是“有限的進步”。該法刪除了原草案中“宅基地不能抵押”的條款,只規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”。據(jù)立法者解釋,之所以如此規(guī)定,主要是為將來“宅基地進入市場”留有余地。(實習(xí)記者張艷玲整理)
 。ā敦斀(jīng)》2008年第21期)
  
  專家訪談
  土地流轉(zhuǎn)才能發(fā)展好農(nóng)民利益
  ――專訪社科院農(nóng)村發(fā)展所農(nóng)村政策研究中心主任李成貴
  今年,我國的改革開放已經(jīng)進入了第30個年頭,值此之際召開的十七屆三中全會,被國內(nèi)外普遍寄予厚望。會議的諸多涉農(nóng)議程,如土地管理制度、農(nóng)村金融建設(shè)等,都受到了廣泛的關(guān)注。本刊就農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)這一重大問題,專訪了全國政協(xié)委員、中國社科院農(nóng)村政策研究中心主任李成貴研究員。
  在經(jīng)濟上保障農(nóng)民的物質(zhì)利益,政治上尊重農(nóng)民的民主權(quán)利,全面實現(xiàn)好、發(fā)展好、維護好農(nóng)民的利益,是十一屆三中全會以來黨對待農(nóng)民的基本精神和原則。改革開放30年,以鳳陽小崗村農(nóng)民大包干為標志,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制較好地實現(xiàn)了農(nóng)民的利益。但是30年中,如何在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上,進一步發(fā)展好和維護好農(nóng)民的利益,卻仍然是一個需要重點解決的問題。近年來,雖然取消了農(nóng)業(yè)稅,增加了糧農(nóng)補貼,但城鄉(xiāng)收入差距連年擴大。根據(jù)國務(wù)院的權(quán)威資料,2007年城鄉(xiāng)居民收入比擴大至3.33∶1,絕對差距達9646元,為改革開放以來差距最大的一年。
  在李成貴看來,要真正解決農(nóng)民收入過低,實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展,必須從兩方面著手,一是加快體制機制創(chuàng)新,在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的框架內(nèi)配置好農(nóng)村要素,促進資源賦權(quán),農(nóng)民進城,資本下鄉(xiāng),使各種要素的收益最大化。資源賦權(quán),就是要強化農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán),促進土地流轉(zhuǎn),不要把土地這一最稀缺的資源排斥在市場之外;農(nóng)民進城,就是要農(nóng)民真正市民化,要在城市落地,不能長期在城鄉(xiāng)之間來回流動。資本下鄉(xiāng),就是要搞活農(nóng)村金融,特別是要把農(nóng)村商業(yè)金融搞起來。二是建立國家對三農(nóng)的支持保護體系。
  其中,深化土地制度改革就是一項直接關(guān)系農(nóng)村發(fā)展全局的重大選擇。多年來,為了促進農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營,國家一直在提倡農(nóng)民依法、自愿、有償進行土地流轉(zhuǎn),但據(jù)調(diào)查,在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省河南、湖南、江西農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)的比例也就10%左右,在河南周口這樣的純農(nóng)業(yè)區(qū),極少有農(nóng)業(yè)大戶,基本都是個體耕作。也就是說,改革30年了,但小農(nóng)經(jīng)營的基本格局并沒有變,農(nóng)民戶均仍然只有大約0.5公頃土地。
  李成貴認為,如果土地制度沒有變化,農(nóng)民的土地得不到有效的流轉(zhuǎn),不能改變小農(nóng)經(jīng)營的格局,農(nóng)民的增收空間就很有限,市場風險也大,也不利于食品安全的監(jiān)管,很難發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),不可能最大程度地發(fā)展好農(nóng)民的利益。
  進行土地制度的改革,必須要切實解放思想,就是要在考慮到風險的前提下追求收益的最大化,而不是首先追求風險的最小化。在考慮風險時,要堅持一個基本原則,就是“兩害相權(quán)取其輕”。主要是要解決好土地的“穩(wěn)”、“活”和“嚴”三者的關(guān)系!胺(wěn)”即穩(wěn)定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度,是要實現(xiàn)好農(nóng)民的利益,F(xiàn)在的關(guān)鍵是要“活”,要讓土地流動起來,即要發(fā)展好農(nóng)民的利益。主要是強化家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制,鼓勵和支持多種方式的土地流轉(zhuǎn)。穩(wěn)定家庭經(jīng)營是因為它是能夠適應(yīng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特點,在此基礎(chǔ)上要允許土地以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、置換、土地合作社、土地入股企業(yè)、土地銀行等多種方式流轉(zhuǎn),使其“活”起來。同時,也要“嚴”,就是加強管理,維護好農(nóng)民的利益。
  李成貴認為在土地制度改革中,政府需要為農(nóng)民做三件事情。一是搞好服務(wù),包括成立類似土地服務(wù)交易中心來提供免費、可靠的資訊以及提供標準化的合同文本,使交易規(guī)范化、制度化,避免糾紛。二是搞好支持,主要是中央財政提供流轉(zhuǎn)補貼,來促進土地的流轉(zhuǎn),F(xiàn)在中央對“三農(nóng)”的補貼項目很多,應(yīng)該增加一項“農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼”,通過經(jīng)濟手段刺激農(nóng)民加快土地流轉(zhuǎn)。三是嚴格管理。首先要避免商業(yè)資本兼并土地,不能搞強制性流轉(zhuǎn),要尊重農(nóng)民。其次是對土地的用途進行管制,出臺配套的政策措施,來防偏化險。如對流轉(zhuǎn)有限定:農(nóng)業(yè)內(nèi)部流轉(zhuǎn)、社區(qū)內(nèi)部流轉(zhuǎn)優(yōu)先等。(姚嵐)

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