摘要：近年來由于全球氣候變暖和能源危機(jī)，北極地區(qū)的資源、交通、軍事意義日益突顯。加拿大是最主要的環(huán)北極國家之一，而且可能是最得益于全球變暖的兩個(gè)大國之一。在激烈的北極爭奪較量過程中，加拿大采取了一系列行動(dòng)：以軍事存在支持主權(quán)要求，以科學(xué)研究帶動(dòng)資源勘探，以資源開發(fā)帶動(dòng)原住民社會(huì)發(fā)展。加拿大積極的北極政策，使剛成立不久的努納武特地區(qū)獲益匪淺。中國可以利用加拿大的北極政策，積極推進(jìn)中加合作，參與到北極事務(wù)和資源開發(fā)和利用中。
　　關(guān)鍵詞：加拿大 北極政策 努納武特 中加合作
　　中圖分類號：D813 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1005-4812(2011) 04-0024-30
　　
　　由于北極地區(qū)生態(tài)環(huán)境的獨(dú)特性，在全球氣候變暖的影響下，其對于全球的大氣環(huán)流、洋流、動(dòng)物遷徙等都會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響[1]，而北極極其重要的軍事戰(zhàn)略意義、北極航道貫通的可能性，對全球未來的發(fā)展更不可小覷。在環(huán)北極八國中，加拿大在北冰洋約占有90度經(jīng)度范圍的海岸線，是最主要的北極國家之一，可能也是最受益于氣候變化的兩個(gè)大國之一（另一個(gè)國家是俄羅斯）[2]。氣候變暖使加拿大更容易開發(fā)資源豐富的哈德遜灣，北冰洋航線的開設(shè)將使加拿大在地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)中處于有利地位；氣候變暖還將使得加拿大北部地區(qū)的農(nóng)作物生長期延長，用于供熱的能源需求下降[3]。在激烈的北極爭奪較量過程中，加拿大采取了一系列行動(dòng)來評估北極對于加拿大社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響，并逐步建立起了一個(gè)相對完整的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科學(xué)和技術(shù)體系。
　　一、近年來加拿大北極政策的特點(diǎn)
　　習(xí)慣上加拿大將其國土北緯60°以北的地區(qū)稱為北極地區(qū)，主要包括育空、西北和努納武特等省，約占加國土面積的40%。加拿大總理哈珀自2007年上任后，一年一度的北極巡游已成為該國宣示北極主權(quán)之旅，借此向俄美等國發(fā)出爭當(dāng)北極大國的強(qiáng)烈信息。加拿大北極政策內(nèi)容豐富，涵蓋極廣，主要包括政治軍事、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等多方面。
　�。ㄒ唬┱�治軍事戰(zhàn)略：以軍事存在支持主權(quán)要求
　　北極爭奪最為核心的就是主權(quán)歸屬糾紛。由于在戰(zhàn)略位置、資源儲(chǔ)量、北極航道等方面的重要性，早在20世紀(jì)50年代，加拿大就宣布對北極擁有主權(quán)，但當(dāng)即引起國際社會(huì)的抗議。后經(jīng)國際法庭裁決：若此后100年無人對加拿大的宣布有異議，則此宣布便可以生效。
　　然而在2004年底，丹麥科技大臣桑德宣稱，只要科學(xué)家能夠證明北極點(diǎn)所在的海底是丹麥所屬格陵蘭島的自然延伸，丹麥就將“擁有開發(fā)那里的石油和天然氣資源的權(quán)利”。于是丹麥斥資2500萬美元派出一支科考隊(duì)赴北極考察�？疾旖Y(jié)束后，桑德便宣布了一項(xiàng)最新的地理發(fā)現(xiàn)：北極與丹麥所屬的格陵蘭島是由一條綿延1240千米長的水下山脈萊蒙索夫海嶺連接著的[4]。這就意味著丹麥對北極擁有主權(quán)，從而否認(rèn)了加拿大的北極主權(quán)，因?yàn)楦鶕?jù)1982年《聯(lián)合國海洋法公約》，沿海國家可以將其海岸線外200海里(約370千米)的范圍劃為大陸架，并在此范圍內(nèi)行使主權(quán)。
　　加拿大雖然在尋求北極領(lǐng)土主權(quán)的同時(shí)，竭力阻止別國的主權(quán)訴求，但事實(shí)上，面對一系列針對北極主權(quán)歸屬問題的挑戰(zhàn)，加拿大政府意識到為防備和應(yīng)對類似丹麥的挑釁，僅僅發(fā)出維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)的聲明顯然是不夠的，還必須采取切實(shí)行動(dòng)捍衛(wèi)領(lǐng)土主權(quán)。
　　加拿大首先開始努力強(qiáng)化在北極圈地區(qū)的軍事存在。2004年8月，加拿大軍隊(duì)在北極圈內(nèi)展開了一場聲勢浩大的代號為“獨(dú)角鯨”的海、陸、空聯(lián)合軍事演習(xí)，以宣示其軍事力量在北極存在的決心。針對丹麥進(jìn)一步提出對北極擁有主權(quán)，加拿大大幅增加了軍費(fèi)預(yù)算，更以反恐為名，在其北極地區(qū)的國境線上加強(qiáng)軍事部署[6]。2005年，在加拿大國防政策聲明中進(jìn)一步明確地將北極地區(qū)視為“國家至關(guān)重要的地區(qū)”[7]。2007年，擴(kuò)建海岸警衛(wèi)隊(duì)方案通過后，在雷索柳特灣（Resolute Bay）建設(shè)北極軍隊(duì)訓(xùn)練基地計(jì)劃、成立北極海岸巡邏船隊(duì)計(jì)劃（AOPV）、在納尼西維克（Nanisivik）建一個(gè)北極深水港等一系列項(xiàng)目也都緊鑼密鼓地開展起來了。[8]之前最為薄弱的空軍也將得到大幅度地提升，加拿大已從美國購買了4架C―l7“環(huán)球霸王”大型運(yùn)輸機(jī)。此外，加空軍還計(jì)劃購買先進(jìn)的“全球鷹”遠(yuǎn)程無人偵察機(jī)，以便對整個(gè)北冰洋地區(qū)進(jìn)行連續(xù)的全天候空中巡邏和偵察。海軍則提高了破冰能力，2008年2月，加拿大政府計(jì)劃耗資7.2億加元建造破冰船，可以保證全年或者在5類冰蓋條件下艦隊(duì)在北冰洋的巡航能力[9]。
　　除加強(qiáng)軍事威懾力外，加拿大政府還不斷發(fā)出維護(hù)其北極權(quán)力的強(qiáng)硬聲音。2008年6月，哈珀政府出臺(tái)《加拿大第一國防戰(zhàn)略報(bào)告》，陳述了其對加拿大保護(hù)北方能力的關(guān)注[10]。2009年3 月，加拿大外長坎農(nóng)在對“加拿大北極理事會(huì)顧問委員會(huì)”的一次講演中宣稱，加拿大是一個(gè)“北極超級大國”，有著對北方資源的所有權(quán)；2009年7月26日，加拿大聯(lián)邦政府公布《加拿大北方地區(qū)戰(zhàn)略》，宣稱北極是加拿大的一個(gè)重要組成部分，加拿大也是在北極的重要力量，加拿大對北極離岸資源擁有主權(quán)，目前北極是加拿大政府的首要關(guān)注點(diǎn)之一，其重要性遠(yuǎn)超過去幾十年。他強(qiáng)調(diào)發(fā)展北方最終目的是保證全人類從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中獲益[11]。
　　2010年8月加拿大總理哈珀年度例行視察包括：觀摩加軍隊(duì)在北緯75度附近，代號為“納努克行動(dòng)”的年度最大規(guī)模軍事演習(xí)，這是自2007年該項(xiàng)演習(xí)首創(chuàng)以來到達(dá)的最北位置。哈珀于當(dāng)年8月在愛德華王子島省視察時(shí)就說，北方戰(zhàn)略最重要的內(nèi)容就是加強(qiáng)和維護(hù)加拿大在其北方的主權(quán)，并稱主權(quán)問題是不容談判的。同日加外長坎農(nóng)在渥太華發(fā)表北極外交政策聲明：加拿大是北極的大國，在北極事務(wù)方面發(fā)揮著重要的作用，加拿大愿意與美國和丹麥就解決尚存的邊界紛爭進(jìn)行接觸，也愿意與北極理事會(huì)所有成員國合作，探索北極地區(qū)可持續(xù)開發(fā)[12]。
　　從中不難看出，加拿大對北極的主權(quán)要求已逐步轉(zhuǎn)變了策略，形成了新的特色，亦即在保證軍事威懾力以輔助政治聲明的同時(shí)，積極發(fā)展區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)，以環(huán)境保護(hù)的形式對北極進(jìn)行事實(shí)控制。
　　
　�。ǘ�）生態(tài)環(huán)境策略：以科學(xué)研究帶動(dòng)資源勘探
　　加拿大在北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境政策主要是基于主權(quán)聲明，將環(huán)境與國家主權(quán)聯(lián)系在一起，用保護(hù)環(huán)境的途徑來加強(qiáng)主權(quán)，虛實(shí)并用，避免了在國際上與其他國家的直接對立，這是對其早期政治策略的優(yōu)化。
　　加拿大擁有世界上最長的海岸線，且主要分布于北極地區(qū)，因此對于北冰洋廣闊海域的掌控與管轄自然成為了重中之重。最早在1956年，針對北極權(quán)益問題，加拿大北方事務(wù)部長在眾議院的聽證會(huì)上指出，加的北方主權(quán)不僅及于陸地，而且也包括領(lǐng)海；1969年，加拿大前總理特魯多又明確強(qiáng)調(diào)北極群島水域是加拿大的內(nèi)海[13]。由此，根據(jù)直線基線原則，加議會(huì)在1964通過了《領(lǐng)海和漁區(qū)法案》，規(guī)定加的領(lǐng)�；�線距離有3海里。
　　但這些條例僅劃定了加的東海岸和西海岸，而沒有包括北冰洋海域[14]。所以加拿大在1970年進(jìn)一步出臺(tái)了《北極水域污染防治法》（AWPPA），規(guī)定北緯60度以北的加拿大水域?qū)偌幽么蟊Ｗo(hù)范圍，200海里之內(nèi)劃為專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，沿海100海里范圍內(nèi)禁止船舶污染。該法案使得加政府徹底掌握了整個(gè)加拿大毗鄰北極區(qū)域，盡管在1970年該法在國際法中沒有任何先例，也沒有任何習(xí)慣法或者聯(lián)合國海洋公約（UNCLOS）授權(quán)一個(gè)國家在其領(lǐng)海之外的區(qū)域立法處理污染[15]。另外，《北極水域污染防治法》還提出了一個(gè)《船舶安全航行控制區(qū)域條令》，該條令在海岸線外100海里的范圍內(nèi)設(shè)立了16個(gè)“航行安全控制區(qū)”，對通過該海域船只的建造標(biāo)準(zhǔn)和航行等一系列有關(guān)海洋污染控制和管理的行為進(jìn)行約束[16]。1997年，為了進(jìn)一步有效管轄北冰洋海域，加拿大政府頒布實(shí)施了《海洋法》，使其成為世界上第一個(gè)具有綜合性海洋管理立法的國家[17]。之后聯(lián)邦政府組織據(jù)此條款制定了針對加拿大三個(gè)沿海地區(qū)的管理計(jì)劃。
　　進(jìn)入新世紀(jì)，面對新的形勢變化，《加拿大海洋戰(zhàn)略》在2002年問世。該戰(zhàn)略提出加拿大政府在處理海洋事務(wù)時(shí)要堅(jiān)持的三項(xiàng)原則：可持續(xù)發(fā)展、綜合管理和預(yù)防為主。在具體的項(xiàng)目實(shí)施過程中，認(rèn)為應(yīng)注重加強(qiáng)海洋研究，保護(hù)海洋生物的多樣性，預(yù)防和處理水質(zhì)污染，以及研究氣候變化對海洋環(huán)境的影響等[18]。依據(jù)《加拿大海洋戰(zhàn)略》，2004年《加拿大海洋行動(dòng)計(jì)劃》應(yīng)運(yùn)而生，明確了加政府在短期內(nèi)的行動(dòng)重點(diǎn)，主要集中于：第一，國際海洋管理。繼續(xù)在國際海洋管理、推動(dòng)全球海洋論壇上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，制定北極海洋戰(zhàn)略計(jì)劃框架，與8個(gè)北極國家和原住民族共同研究如何解決污染、生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)的完整性和人類健康等問題；第二，解決大西洋西北海岸的過度捕撈問題；第三，海洋的綜合管理。加拿大政府在北極海劃定5個(gè)管理規(guī)劃的優(yōu)先領(lǐng)域，以便統(tǒng)一和有效的治理這些區(qū)域的環(huán)境污染問題[19]。
　　2005年，為了強(qiáng)化海洋環(huán)境管轄能力，加拿大海洋與漁業(yè)部和環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布了《聯(lián)邦海洋保護(hù)區(qū)戰(zhàn)略》，其內(nèi)容主要包括自然和社會(huì)科學(xué)研究、特定海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)管理以及為公眾提供咨詢服務(wù)等�！皯�(zhàn)略”指出，加拿大海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的健康持續(xù)下滑，引發(fā)這種下滑的原因是多種多樣的，包括陸地和海洋的污染源排放、生物環(huán)境的退化、不可持續(xù)的漁業(yè)、對海洋資源需求的持續(xù)增加以及入侵物種和較大規(guī)模的全球氣候變化的影響等[20]。2009年，《加拿大北方戰(zhàn)略》將生態(tài)環(huán)境保護(hù)列為北方戰(zhàn)略的四大支柱之一。由此可見，對北極地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)在加拿大北極政策中占重要地位。
　�。ㄈ�）社會(huì)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃：以資源開發(fā)帶動(dòng)原住民社會(huì)發(fā)展
　　隨著氣候變暖，北極冰層融化，北極埋藏的資源日益受到各國的覬覦。雖然各國數(shù)據(jù)不盡相同，但北極地區(qū)資源，尤其是油氣資源儲(chǔ)量豐富卻是共識。在當(dāng)前資源爭奪激烈的形勢下，北極無疑具有巨大的戰(zhàn)略意義，美國、俄羅斯、加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威和瑞典等國也無不早早就躍躍欲試。
　　加拿大面對嚴(yán)峻的北極權(quán)益分配挑戰(zhàn)，目前除了不斷完善立法體系，維護(hù)其主權(quán)主張外，也在不斷加速推進(jìn)區(qū)域開發(fā)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)對區(qū)域全方位掌控。早期的開發(fā)主要以野蠻的占有和資源掠奪為主，這樣不僅造成了嚴(yán)重的環(huán)境問題，也使得原住民的社會(huì)生活遭受到巨大破壞。雖然加拿大的北極地區(qū)地廣人稀，但這其中4萬多因紐特人才是這片土地世世代代的主人。在經(jīng)歷了一系列的民族自決運(yùn)動(dòng)之后，原住民權(quán)益逐步得到了保障，加政府的北極發(fā)展政策也開始轉(zhuǎn)向全面的可持續(xù)發(fā)展。但是由于長期的與世隔絕，北極地區(qū)的原住民社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化極度落后，而單靠政府投入也力不從心，不可能面面俱到，所以加拿大實(shí)行的策略是貫徹私有企業(yè)、地方利益相關(guān)者和政府公共合作的方針，以調(diào)動(dòng)各方資源，平衡北方人的文化和經(jīng)濟(jì)愿望，同時(shí)也推進(jìn)政府的北極戰(zhàn)略。
　　為了加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的支持，加拿大政府計(jì)劃設(shè)立一個(gè)新的北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)的一個(gè)核心任務(wù)就是研究北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略投資計(jì)劃。經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的核心是促進(jìn)礦物開采產(chǎn)業(yè)的繁榮，支持戰(zhàn)略資源的可持續(xù)開發(fā)利用。其中諸如麥肯齊天然氣這樣的主要項(xiàng)目將作為北方地區(qū)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基石。同時(shí)，這也被視為是建設(shè)繁榮的原住民和北方社區(qū)的關(guān)鍵。麥肯齊天然氣項(xiàng)目預(yù)計(jì)的產(chǎn)值估計(jì)將超過160多億美元，該項(xiàng)目通過原住民參與的新開發(fā)模式使原住民直接受益。加拿大政府還未雨綢繆，大力推進(jìn)能源和礦產(chǎn)地理測繪計(jì)劃。這項(xiàng)工作的結(jié)果將查明礦產(chǎn)和石油的潛在分布區(qū)域，引導(dǎo)更有效率的私營企業(yè)勘探投資，創(chuàng)造北方地區(qū)的就業(yè)機(jī)會(huì)。當(dāng)然開展這一系列的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)需要完備的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為保障。已在規(guī)劃中的就有在龐納唐興建一個(gè)商業(yè)漁業(yè)港口，以幫助該領(lǐng)地的漁業(yè)發(fā)展。
　　雖然這些項(xiàng)目計(jì)劃已取得了一定的成果，但加拿大北部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施依然滯后，并且也引起了原住民的不滿[21]。究其原因，加拿大政府新建了大量的居民社區(qū)以保證對所在地的所有權(quán)，雖然投入了大量資金推動(dòng)這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并且也獲得了一定的成效，但是當(dāng)面對隨之而來的更多問題時(shí)，資金需求量也愈加龐大，而這時(shí)候聯(lián)邦政府卻束手無策，造成了目前騎虎難下的局面�，F(xiàn)在加拿大意識到了問題所在，開始以開放的姿態(tài)，積極開展國際合作研究和交流，特別是同北冰洋周邊國家和地區(qū)的交流。加拿大在2010年8月20日推出的新北極外交政策中聲明，希望一個(gè)“友好的美國”成為其北極地區(qū)最佳合作伙伴[22]，這種政策方向也在客觀上為中國參與北極發(fā)展創(chuàng)造了條件。
　　二、加拿大北極政策對努納武特地區(qū)發(fā)展的影響
　　努納武特是由原來的加拿大西北地區(qū)行政區(qū)的中部和東部組成，面積200多萬平方公里，是加拿大在北極地區(qū)一個(gè)重要的行政區(qū)劃[23]。因紐特人作為努納武特的主要常住人口，世代生活于此，可以說是北極地區(qū)真正意義上的主人。目前作為原住民自治區(qū)的努納武特從加拿大聯(lián)邦獲得了經(jīng)濟(jì)、政治、科教等領(lǐng)域的眾多自主權(quán)力，正加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極吸納經(jīng)貿(mào)合作，招商引資，推動(dòng)礦產(chǎn)資源開發(fā)；同時(shí)確保生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定，保障和促進(jìn)原住民生存和發(fā)展的權(quán)利，有望成為北極地區(qū)開發(fā)利用的典范。
　　努納武特作為因紐特人自決運(yùn)動(dòng)勝利的產(chǎn)物，成立了由原住民為主體的新的自治政府。依據(jù)《努納武特法案》的規(guī)劃設(shè)計(jì)，現(xiàn)政府主要由“社區(qū)政府和交通部”、“文化、語言、長者、青年部”、“教育部”、“財(cái)政經(jīng)營部”、“司法部”等十個(gè)一級部門構(gòu)成，另在各地分設(shè)數(shù)十個(gè)次級部門 [24]，掌握區(qū)域發(fā)展大計(jì)。在其成立短短十余年間，已在眾多方面推動(dòng)了努納武特地區(qū)的進(jìn)步，成果卓著，可視為加拿大北極政策的成功。一個(gè)全面發(fā)展、欣欣向榮的努納武特能夠不斷強(qiáng)化加拿大政府在北極地區(qū)的所有權(quán)，支持其主權(quán)主張。所以加拿大聯(lián)邦政府對努納武特發(fā)展的投入可謂不遺余力，努納武特自治政府90%的資金來源都是聯(lián)邦政府的預(yù)算投入[25]。
　　努納武特自治政府承載著數(shù)萬因紐特人改變民族閉塞落后面貌，繁榮民族文化教育事業(yè)，發(fā)展民族社會(huì)經(jīng)濟(jì)任務(wù)的重?fù)?dān)，具有強(qiáng)烈的區(qū)域發(fā)展愿望。然而，由于眾多歷史遺留問題，長期遭受掠奪壓迫不平等待遇，努納武特幾乎沒有現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并且其自然生產(chǎn)條件惡劣，因而努納武特社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在活力十分缺乏，主要依靠加拿大南部經(jīng)濟(jì)，以原生礦產(chǎn)資源開采為支柱。但是加拿大聯(lián)邦的投資畢竟有限度，所以自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的不足注定了努納武特的社會(huì)發(fā)展政策在選擇面上十分狹窄。
　　在經(jīng)濟(jì)上，努納武特主要采取租賃商業(yè)不動(dòng)產(chǎn)――綜合政策（Leasing of Commercial Real Property ? Consolidated Polic）[26]。該政策聲明，努納武特地區(qū)政府提供辦公空間，并提供其他設(shè)施的支持以保證政府的方案和服務(wù)到位。所以只要滿足能源效率指標(biāo)，遵從環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的的企業(yè)都可以參與競標(biāo)，租賃努納武特地區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行商業(yè)開發(fā)活動(dòng)。努納武特政府這種開放性的招商政策為中國參與北極地區(qū)的開發(fā)活動(dòng)提供了可能。2010年夏，中國控股的吉恩加拿大礦業(yè)有限公司（Jien Canada Mining Ltd.）正式注資1.124億美元開發(fā)努納武特地區(qū)的第二大鎳礦。[27]整個(gè)項(xiàng)目將在2012年正式建成投產(chǎn)，預(yù)計(jì)將為因紐特人創(chuàng)造大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。雖然加拿大聯(lián)邦在努納武特的投資項(xiàng)目是主體，國外項(xiàng)目目前還很少，但是隨著努納武特經(jīng)濟(jì)政策開放性的不斷擴(kuò)大，中國參與該區(qū)域開發(fā)的阻力將逐步減少。在努納武特不斷建成的項(xiàng)目將為其區(qū)域發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)，也為中國積極參與北極發(fā)展提供了基礎(chǔ)，增強(qiáng)了其在北極事務(wù)中的發(fā)言權(quán)。
　　雖然努納武特的經(jīng)濟(jì)在大量外部資金注入后，特別是在全球旺盛的礦物原材料和能源需求刺激下，獲得了初步的發(fā)展，許多礦產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目投入生產(chǎn)，但其中也存在許多掣肘因素。除了基礎(chǔ)設(shè)施薄弱外，勞動(dòng)力素質(zhì)偏低也是一個(gè)不可忽視的重要原因。由于長期的殖民政策，生活在努納武特地區(qū)的因紐特人文化斷層嚴(yán)重[28]，而新式的西方文明又未能及時(shí)融入到因紐特傳統(tǒng)文化中去，導(dǎo)致因紐特勞動(dòng)力素質(zhì)普遍跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。所以發(fā)展文化教育事業(yè)，提高本地人口的素質(zhì)與技能一直是努納武特文化部門和教育部門的重中之重。盡管社區(qū)小學(xué)、社區(qū)中學(xué)等原住民學(xué)校的興辦取得了一定的成果，但是針對勞動(dòng)人口的技能培訓(xùn)政策卻面臨了巨大的困境，主要原因就是積極性的匱乏[29]。最新的一次針對礦業(yè)從業(yè)人員的培訓(xùn)計(jì)劃就因?yàn)閳?bào)名人數(shù)太少而被迫取消[30]。勞動(dòng)力素質(zhì)偏低，不能勝任工作，是許多在努納武特從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)亟待解決的問題。
　　三、努納武特：中加在北極地區(qū)合作的跳板
　　中國雖不是環(huán)北極國家，但北極地區(qū)的生態(tài)和環(huán)境變化關(guān)乎全球環(huán)境的安危。作為安理會(huì)常任理事國之一，中國有義務(wù)有責(zé)任保障北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境不受破壞，維護(hù)北極地區(qū)的和平與穩(wěn)定。所以，中國推行積極參與的北極政策勢在必行。
　　中國加入WTO后，中加之間的經(jīng)貿(mào)合作日益蓬勃，以此帶動(dòng)的科研、教育等眾多領(lǐng)域的合作也日趨深入。2009年12月，加拿大總理哈珀率團(tuán)訪華，雙方就氣候變化、礦產(chǎn)資源、文化、農(nóng)業(yè)教育等雙邊領(lǐng)域合作簽署了文件。雖經(jīng)曲折，但中加兩國雙邊關(guān)系終進(jìn)入新的階段，向合作互利邁進(jìn)。
　　中國若要推行積極的北極政策，參與北極事務(wù)，增加對北極的發(fā)言權(quán)與生存空間，通過加強(qiáng)與加拿大努納武特政府的合作不失為一塊有效的“跳板”。努納武特幅員遼闊，資源豐富，具有廣闊的開發(fā)前景。并且出于其原住民自身強(qiáng)烈的發(fā)展意愿，自治政府開放的政策環(huán)境，可以作為中國參與北極事務(wù)的最佳路徑。通過經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)擴(kuò)大在努納武特地區(qū)的影響力，由點(diǎn)及面，逐步全面參與到北極事務(wù)中去，為未來的發(fā)展?fàn)幦∩�存空間。結(jié)合加拿大聯(lián)邦和努納武特自治政府的各項(xiàng)政策，要發(fā)揮優(yōu)勢，規(guī)避糾紛。
　　首先，針對加拿大的北極主權(quán)主張，強(qiáng)調(diào)擱置爭議，共同開發(fā)，充分發(fā)揮聯(lián)合國的作用。中國要進(jìn)一步加強(qiáng)對北極地區(qū)政治與法律等問題的研究，在尊重國際法的基礎(chǔ)上為國家利益爭取主動(dòng)地位。目前國內(nèi)許多國際法專家認(rèn)為，國際海底區(qū)域是屬于全人類的共同財(cái)產(chǎn)，應(yīng)由國際海底管理局代表全人類進(jìn)行管理，為整個(gè)國際社會(huì)所共有[31]。北極地區(qū)國際海底區(qū)域開發(fā)的利益由世界各國共享，我國對此也應(yīng)明確本國的權(quán)利主張。
　　其次，針對加拿大的北極生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，中國要加大研究投入，加強(qiáng)國際交流合作。目前中國的IPY項(xiàng)目計(jì)劃正是以科學(xué)研究考察為主。國際極地年期間，中國科學(xué)家將牽頭在北極太平洋和大西洋扇區(qū)等關(guān)鍵海域，連續(xù)兩個(gè)夏季航次開展多國聯(lián)合考察，并參加其他國家的航次考察，系統(tǒng)觀測海洋、海冰和大氣變化，充實(shí)中國北極研究的數(shù)據(jù)來源；探尋北極海洋、海冰和大氣主要變異現(xiàn)象和規(guī)律，研究這些變異過程與全球和區(qū)域氣候變化的因果關(guān)系；研究北極海洋和海冰快速變化對中國及全球氣候系統(tǒng)的影響。
　　再次，針對努納武特的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，中國應(yīng)積極參與，擴(kuò)大在當(dāng)?shù)氐耐顿Y和影響力。這項(xiàng)政策不僅關(guān)乎中國未來的能源和礦物原料來源安全，而且也能增強(qiáng)中國在北極事務(wù)方面的發(fā)言權(quán)。鑒于努納武特的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，中國在參與努納武特開發(fā)時(shí)，除了投資礦產(chǎn)資源，特別是油氣資源的開發(fā)外，還可以注重發(fā)揮中國的基建工程優(yōu)勢，著力進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，既造福當(dāng)?shù)�，也為進(jìn)一步投資開發(fā)鋪平道路，可謂一舉多得。
　　
　　注釋：
　　[1] Susan Hassol, Impacts of a warming Arctic: Arctic Climate Impact Assessment, Cambridge: Cambridge University Press, 2004, p.22.
　　[2] 張海濱：《氣候變化與中國國家安全》，北京：時(shí)事出版社，2010年版，第9頁。
　　[3] Kurt M.省略as.org/files/documents/publications/CSIS-CNAS_AgeofConsequences_November07.pdf
　　[4] “冰面上下的北極較量:北冰洋權(quán)益之爭已愈演愈烈”， http://www.省略/international/txt/2007-08/01/content_8612516.htm
　　[5] 暢言：“北極烽火：俄美加等國北極爭奪戰(zhàn)及我國的對策”，載《艦載武器》2007年第10期，第12-17頁。
　　[6] 徐軍等：“各國爭奪北極地區(qū)的戰(zhàn)略意圖和表現(xiàn)”，載《外國軍事學(xué)術(shù)》2008第9期，第27-29頁。
　　[7] Department of National Defence, Defence Policy Statement (Ottawa: Department of National Defence, 2005), p. 8. http://www.forces.gc.ca/site/reports/dps/pdf/dps_e.pdf
　　[8] Office of the Prime Minister of Canada, “Backgrounder - Expanding Canadian Forces Operations in the Arctic,” accessed 5 September 2007，http://www.pm.gc.ca/eng/media.asp?id=1785
　　[9] Christensen, “The Navy in Canada’s Northern Archipelago”, p. 85. Chapter 6 in Defence Requirements for
　　Canada’s Arctic, Edited by Brian MacDonald, CDAI Vimy Paper, 2007，pp 79-95，http://www.cdacdai.
　　ca/Vimy_Papers/Defence%20Requirements%20for%20Canada’s%20Arctic%20online%20ve.pdf
　　[10] “Harper White Paper”, mil.news.省略/20100612/n272752225.省略r.cn/china/newszh/yaowen/201008/t20100823_506932539.html
　　[13] Ian Townsend, Gault the International Legal Context of Petroleum Operation in Canadian Arctic Waters, The Canadian Institute of Resources Law, 1983, P57.
　　[14] J Bruce McKinnon, “Arctic baselines: a litre usque ad litus”, Canadian Bar Review, Vol. 66, December 1987, p.795.
　　[15] Rob Huebert, “Polar vision or tunnel vision the making of Canadian Arctic waters policy: The making of Canadian Arctic waters policy”, Marine Policy, Vol. 19, Issue 4 (July 1995), pp.343-363.省略ra.org/dyzl/050729.htm
　　[18] 國家海洋信息中心：“世界主要海洋國家的21世紀(jì)戰(zhàn)略-有關(guān)國家的21世紀(jì)海洋發(fā)展戰(zhàn)略”，2002年9月，http://sdinfo.coi.省略/analysis/management/world.pdf
　　[19] 高峰等著：“世界主要海洋國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略分析”，載《世界科技研究與發(fā)展》2009第10期，第973-976頁。
　　[20] 加拿大發(fā)布“海洋保護(hù)區(qū)戰(zhàn)略”，http://www.most.省略/gnwkjdt/200510/t20051019_25511.htm
　　[21] Canada lags on Arctic infrastructure, report says “Partnership has to be the policy here”,http://www.nunatsiaqonline.ca/stories/article/310810_canada_lags_on_arctic_infrastructure_report_says/
　　[22] Jane George, “The new Arctic policy: Canada chooses a buddy United States ‘our premier partner’”,
　　http://www.nunatsiaqonline.ca/stories/article/2408103_The_new_Arctic_policy_Canada_chooses_a_buddy_/
　　[23] Statistics Canada, “Aboriginal Peoples in Canada in 2006: Inuit, Métis and First Nations”, 2006 Census, Ottawa, 15 January 2008, Cat. No. 97-558-XIE, (accessed 20 August 2008).
　　[24] 整理自“Government of Nunavut”網(wǎng)站，http://www.gov.nu.ca/english/departments
　　[25] Frances Widdowson, “The Political Economy of Nunavut: Internal Colony or Rentier Territory?”
　　http://www.cpsa-acsp.ca/papers-2005/Widdowson.pdf
　　[26] Department od Community and Government Services, “Leasing of Commercial Real Property ? Consolidated Policy”, http://www.gov.nu.ca/policies/lpcgs.pdf
　　[27] “Nunavik’s second nickel mine to start in 2012”,
　　http://www.nunatsiaqonline.ca/stories/article/180810_Nunaviks_second_nickel_mine_heads_for_2012_opening
　　[28] Nancy A. Morgan, “If not now, then when?” First Nations Jurisdiction over Education: a literature review, a Report to the Minster’s National Working Group on First Nations Education, Minister’s of Indian and Northern Affairs, 2002, P15.
　　[29] Frances Widdowson, “The Political Economy of Nunavut: Internal Colony or Rentier Territory?”，http://www.cpsa-acsp.ca/papers-2005/Widdowson.pdf
　　[30] “Mine training program cancelled because of low enrollment”，http://www.nunatsiaqonline.ca/stories/article/020910_mine_training_program_cancelled_because_of_low_enrolment/
　　[31] 王翰靈：“依法維護(hù)國家海洋權(quán)益”，http://www.省略.cn/showArticle.asp?id=1503
　　（作者簡介：潘敏，同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院副教授，博士，上海，200092；夏文佳，同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院碩士研究生，上海，200092）
　　收稿日期：2010年12月

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