【摘要】本文從1912年的“暫行報(bào)律”事件發(fā)生的社會背景入手,對這一事件進(jìn)行了探討:第一,從法律的角度看,《民國暫行報(bào)律》到底有沒有違法,以及其所反映的當(dāng)時(shí)的法制環(huán)境;第二,該事件反映出當(dāng)時(shí)新聞界是如何爭取新聞自由的,以及當(dāng)時(shí)新聞界的狀況。
　　【關(guān)鍵詞】暫行報(bào)律 新聞立法 言論自由 法治
　　
　　1912年南京臨時(shí)政府內(nèi)務(wù)部鑒于《大清報(bào)律》廢止后報(bào)刊出版無章可循的狀況,制定了《民國暫行報(bào)律》。但是,《暫行報(bào)律》立即遭到了新聞界的一致反對。3月6日,中國報(bào)界俱進(jìn)會和上�！渡陥�(bào)》《新聞報(bào)》《時(shí)報(bào)》等報(bào)紙聯(lián)名致電孫中山并通電全國各地,指責(zé)“內(nèi)務(wù)部擅定報(bào)律,侵奪立法權(quán)……欲襲滿清專制之故智,鉗制輿論,報(bào)界全體萬難承認(rèn)�！雹�3月7日,章太炎發(fā)表《卻還內(nèi)務(wù)部所定報(bào)律議》對《暫行報(bào)律》三條逐一加以批駁。3月9日,孫中山發(fā)布《大總統(tǒng)令內(nèi)務(wù)部取消暫行報(bào)律文》,“民國一切法律,皆當(dāng)由參議院議決宣布,乃為有效。該部所布暫行報(bào)律,既未經(jīng)參議院議決,自無法律之效力,不得以暫行二字,謂可從權(quán)辦理�！雹凇稌盒袌�(bào)律》被撤消,風(fēng)波也隨之平息。
　　一、從清末到袁世凱時(shí)期
　　1、法制環(huán)境
　　百日維新,光緒皇帝發(fā)布的詔令明確“允許自由創(chuàng)立報(bào)館、學(xué)會”。它標(biāo)志著中國封建時(shí)代第一次正式確認(rèn)新聞自由。隨后,變法失敗,慈禧專權(quán),囚禁光緒,封閉報(bào)館。
　　然而,從1901年起,近代中國報(bào)業(yè)再次掀起高潮,報(bào)刊充分利用境外和租界等有利條件進(jìn)行宣傳。新聞活動越來越頻繁,報(bào)業(yè)與政府、社會、個(gè)人及其相互之間的矛盾沖突日益明顯,所以在標(biāo)榜實(shí)行“新政”,玩弄立憲騙局時(shí),清政府開始制定專法來控制言論出版自由。從1906年的《大清印刷物專律》到1911年的《欽定報(bào)律》,其主要內(nèi)容表現(xiàn)為鉗制報(bào)界、控制輿論,而且它對言論、出版自由的控制呈逐步強(qiáng)化的趨勢。
　　因此,清末報(bào)律并未真正保障新聞自由:其一,報(bào)律自身存在著嚴(yán)重弊病,使之難以貫徹推行;其二,行政、司法不分的體制必然導(dǎo)致人治而非法治的惡果,在此前提下,新聞自由只能是空想。
　　1911年辛亥革命推翻清王朝,建立資產(chǎn)階級共和政體后,取得了勝利的革命黨人立即在其所控制的地區(qū)按照言論出版自由的理念,創(chuàng)建自由新聞體制。但是民國初年的新聞法律制度只是在形式上采用自由新聞體制,它仍帶有濃重的半封建半殖民地色彩,為軍閥意志是從。
　　袁世凱上臺之初,由于民主共和思想和言論出版自由理念的深入人心,新聞界十分活躍。因此,袁不得不故作尊正新聞自由的姿態(tài),甚至推出一些保護(hù)新聞自由的舉措。在其統(tǒng)治地位稍稍鞏固之后,他又以總統(tǒng)、中央政府及其組成部門、各級地方政府的名義發(fā)布具有法律效力的命令,鉗制新聞事業(yè)。到1913年底,全國繼續(xù)出版的報(bào)紙只剩下139家,較之民國元年的500家銳減。北京的上百家報(bào)紙也只剩下20多家,史稱“癸丑報(bào)災(zāi)”。
　　2、報(bào)界不懈的斗爭
　　清末社會危機(jī)四伏,報(bào)界作為不同利益群體的代表,希望表達(dá)各自的呼聲,要求法律的承認(rèn)與保護(hù)。清政府鉗制言論、摧殘報(bào)刊、報(bào)人的種種措施引起報(bào)界的強(qiáng)烈反彈,為了爭取言論、出版自由,報(bào)界主要采取以下方法,普遍抵制報(bào)律的實(shí)施,使之形同虛設(shè):托庇于租界和外人,擺脫報(bào)律束縛;采用假名注冊登記;在刊載內(nèi)容上,旁敲側(cè)擊地抨擊弊政,迂回曲折地宣傳革命思想;抑制處罰。
　　總之,盡管清末報(bào)律對報(bào)館的限制寬泛,但由于報(bào)界的全面抵制,加之清政府自身日趨衰落,報(bào)律終于難以生效,報(bào)業(yè)逐步發(fā)展成“輿論之母”,“與軍隊(duì)之勢力相輔而行”,直接動搖了滿清專制王朝的統(tǒng)治地位。
　　從20世紀(jì)初到辛亥革命,新聞從業(yè)者把發(fā)源于19世紀(jì)中葉的新聞觀念啟蒙推向高潮,使新聞業(yè)走向現(xiàn)代化。1911年的辛亥革命更是一塊歷史界碑,從此,媒介環(huán)境開始悄悄發(fā)生改變,首先是言論出版自由由理想轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N實(shí)踐。但以孫中山為首的南京臨時(shí)政府當(dāng)政時(shí)間過短,因而無暇建立一個(gè)完整的以言論出版自由為本的新聞法制制度。因此,其形式上的意義大于其實(shí)質(zhì)上的意義。
　　這就陷入了矛盾之地:一方面,當(dāng)時(shí)提倡新聞自由輿論呼聲頗高,但是環(huán)境又注定了這種幻想的必然破滅�！稌盒袌�(bào)律》的出臺及其引發(fā)爭議,則可以說是這種矛盾的產(chǎn)物。
　　二、法制視角下的《暫行報(bào)律》風(fēng)波
　　《暫行報(bào)律》的出臺引發(fā)爭議,綜合中國報(bào)界俱進(jìn)會的電文,可以發(fā)現(xiàn)爭議的焦點(diǎn)主要有以下兩點(diǎn):
　　1、立法主體和制定程序合法不合法
　　中國報(bào)界俱進(jìn)會電文指出:“今統(tǒng)一政府未立,民國國會未開,內(nèi)務(wù)部擬定報(bào)律,侵奪立法之權(quán)。”③臨時(shí)政府內(nèi)務(wù)部只有行政權(quán)力,它可以根據(jù)臨時(shí)參議院頒布的法律制定行政規(guī)章,而沒有制定法律的權(quán)力。臨時(shí)政府內(nèi)務(wù)部在沒有經(jīng)臨時(shí)參議院授權(quán)的情況下,擅自制定并頒布《暫行報(bào)律》確實(shí)屬于侵權(quán)僭越行為。內(nèi)務(wù)部行政權(quán)對立法權(quán)的侵奪是使它自己陷入被動境地的主要原因。
　　也有人認(rèn)為,不合程序本是情有可原的事,因?yàn)檎�是“民選國會未開”,內(nèi)務(wù)部作為臨時(shí)政府管理新聞活動的職能部門,才會“擅定報(bào)律”。④
　　2、“暫行報(bào)律”本身的法律漏洞
　　針對報(bào)律的第二條,章太炎諷刺《暫行報(bào)律》立法技術(shù)漏洞百出,內(nèi)務(wù)部簡直就是外行�！稌盒袌�(bào)律》不是出自法律專家的手筆,在法律規(guī)范上確實(shí)存在很大問題。
　　針對報(bào)律的第二條、第三條,章太炎認(rèn)為內(nèi)務(wù)部在制定法律時(shí)有故意模糊之嫌�！稌盒袌�(bào)律》沒有使用精確的法律術(shù)語,而是使用了“弊害”、“名譽(yù)”之類模糊的語言,給反對者留下了攻擊的口實(shí)。
　　但是,最根本的原因還在于報(bào)界反對新聞立法。章太炎認(rèn)為,“民主國本無報(bào)律。觀美法諸國,對于雜志新聞,只以條件從事,無所謂報(bào)律者�！雹葜袊鴪�(bào)界俱進(jìn)會也是反對報(bào)律的。所以報(bào)界抓住該律令的法律漏洞進(jìn)行猛烈抨擊。
　　客觀上說,一方面由于報(bào)界對清政府時(shí)期制定的鉗制新聞事業(yè)的新聞法仍然心有余悸,另一方面當(dāng)時(shí)中國的社會精英對西方的自由主義報(bào)業(yè)只知其一,不知其二,所以只是空有滿腔熱情、一味反對新聞立法。并且,當(dāng)時(shí)“不得制定鉗制新聞事業(yè)發(fā)展的專門法律”已在新聞界內(nèi)外形成共識。
　　三、新聞視角下的《暫行報(bào)律》風(fēng)波
　　1912年3月,飽受封建壓迫的報(bào)界剛剛獲得解放,正在忘情地享受著民主共和所帶來的無拘無束的新聞自由,而《暫行報(bào)律》則猶如一聲驚雷,激起了報(bào)界的一種本能的抵觸。從某種程度上講,“報(bào)律風(fēng)波的關(guān)鍵是言論自由問題�！雹�
　　1、《暫行報(bào)律》中的言論自由問題
　　從中國報(bào)界俱進(jìn)會的電文和章太炎的駁論可以看出,他們認(rèn)為:
　　第一、民國有許多重要的法律還沒有制定,而且內(nèi)務(wù)部有許多比制定報(bào)律更重要的事情要做,但是內(nèi)務(wù)部單單關(guān)注報(bào)界,并頒行《暫行報(bào)律》。他們認(rèn)為臨時(shí)政府是為了鉗制輿論,是重蹈專制的覆轍,不能接受。
　　第二、針對報(bào)律的第一條,認(rèn)為《暫行報(bào)律》比《大清報(bào)律》處罰更嚴(yán)重,是不合理的,民國既然已經(jīng)是共和國體,而且標(biāo)榜民主,當(dāng)然在言論自由上應(yīng)更為寬松。
　　2、言論自由視角下的《暫行報(bào)律》風(fēng)波
　　在近代中國,向西方學(xué)習(xí)以救民族危亡,這是有志之士自然的選擇。“言論自由”就是有志之士從西方借來的救國“法寶”之一,他們以為有了言論自由,中國的許多問題都可以迎刃而解,中國也就可以成為強(qiáng)盛的國家。因此,從一開始他們對西方言論自由的理解就帶有理想化和幻想色彩,對革命條件下集中統(tǒng)一的輿論控制之必要性卻認(rèn)識不足。
　　因此,在這種情況下,報(bào)律風(fēng)波的發(fā)生及其結(jié)果就具有必然性。
　　四、新聞法治――必由之路
　　1、《暫行報(bào)律》風(fēng)波的歷史影響
　　從短期來看,《暫行報(bào)律》被廢直接推動了當(dāng)時(shí)的新聞事業(yè)快速發(fā)展,使報(bào)界呈現(xiàn)出畸形的繁榮景象。它積極的一面是加深了人們對言論出版自由權(quán)利不得濫用法律限制的認(rèn)識,不得制定鉗制新聞事業(yè)發(fā)展的專門法律已在新聞界內(nèi)外形成共識。但是,它也為袁世凱干預(yù)媒體、制造媒體災(zāi)難提供了機(jī)會。從而使報(bào)界自由空間逐步遭受壓縮,最終對新聞界造成了致命的戕害――“癸丑報(bào)災(zāi)”。
　　2、《暫行報(bào)律》風(fēng)波的啟示:新聞法治
　　“法治”的一個(gè)必要條件就是要有法可依,沒有報(bào)律怎么談得上依法辦事呢?沒有報(bào)律,報(bào)界權(quán)益是根本沒有保障的,因?yàn)闆]有法律保障的權(quán)利是隨時(shí)可能被人以各種名義剝奪的。當(dāng)時(shí) 《暫行報(bào)律》被廢,民國政府迫于現(xiàn)實(shí),又未能及時(shí)制定出新聞專律,新聞界無法可循,報(bào)刊相互攻訐,問題叢生,并且經(jīng)常觸怒當(dāng)權(quán)者,誘使政治權(quán)力、尤其是后上臺的政治強(qiáng)權(quán)對新聞界進(jìn)行打壓,最終致使新聞界遭受了人為的深重災(zāi)難。
　　正當(dāng)?shù)男侣勛杂?需要新聞法加以保護(hù);濫用新聞自由,也需要新聞法加以限制予以懲罰。報(bào)刊只有在法律范圍內(nèi)活動,才能真正實(shí)現(xiàn)新聞自由,使新聞界長久的繁榮。■
　　
　　參考文獻(xiàn)
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　　(作者:安徽大學(xué)新聞傳播學(xué)院2007級研究生)
　　責(zé)編:周蕾

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