〔摘要〕從制度經濟學的角度看，我國公共圖書館管理體制運行成本不經濟，責任機制不健全，產權關系不清晰，制度供給不均衡；指出由于理論指導不足、創(chuàng)新動力缺乏、價值支持的制約和制度耦合的影響，我國公共圖書館體制改革還沒有取得實質性的進展；因此加快創(chuàng)新的進程，政府要強化責任意識、化解創(chuàng)新成本、整合創(chuàng)新動力、健全代理機制、搞好配套改革。
　　〔關鍵詞〕公共圖書館 體制創(chuàng)新 政府責任
　　〔分類號〕G258.2
　　
　　Structural Innovation of Public Library Management in the View of Government
　　Xi Tao
　　Guangzhou Library, Guangzhou 510055
　　〔Abstract〕Analyzed with the theories from Institutional Economics, the author finds that there exist various problems in public library management currently, including high cost, unsound responsibility structure, ambiguous ownership, as well as unbalanced institution supplying. Due to insufficient guides from theories, lack of innovation forces, value restriction and institutional coupling, the structural reform of Chinese public libraries hasn"t gained real ground. In order to promote better innovation, the government needs to adopt effective measures, e.g., enhancing responsibility conciousness, lowering innovation cost, gathering forces, perfecting acting system and carrying out related reforms.
　　〔Keywords〕public libraries structural innovation government responsbilities
　　
　　我國公共圖書館改革過了近30年的歷程，取得了不可否認的成就。但是，從總體上看，現(xiàn)階段我國公共圖書館管理與社會主義市場經濟體制還不相適應。以制度經濟學的研究成果審視公共圖書館改革，對于公共圖書館的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。
　　
　　1公共圖書館管理體制創(chuàng)新的制度經濟學分析
　　
　　創(chuàng)新在任何時候都是事業(yè)發(fā)展的重要動力�，F(xiàn)階段，公共圖書館管理體制的弊端暴露得更充分，問題表現(xiàn)得更突出，因而創(chuàng)新公共圖書館管理體制的任務顯得更迫切。
　　1.1從成本―效益分析，公共圖書館運行成本不經濟
　　按照戴維?菲尼的觀點，當“按照現(xiàn)有的制度安排，無法獲得某些潛在的利益。行為者認識到，改變現(xiàn)有的制度安排，他們能夠獲得在原有制度安排下得不到的利益，這時就會產生改變現(xiàn)有制度安排的需求�！盵1]因此，原有體制只要存在著成本壓縮或利益提升的潛在空間，體制創(chuàng)新就有必要。在我國現(xiàn)有管理體制下，公共圖書館管理的實施成本、摩擦成本和機會成本較高。突出表現(xiàn)在:①條塊分割，總量本就不足的圖書館資源被分散在各種行業(yè)、各個層次的圖書館中，館際協(xié)作協(xié)調、資源共建共享涉及的點(圖書館)多、線(同一系統(tǒng)的管理層次)長、面(不同的系統(tǒng)、不同的地區(qū))廣，具有相當?shù)牟僮麟y度，“多年來館際協(xié)作并沒有取得實質性成果，由此造成社會資源無形中的浪費十分驚人”[2] ;②圖書館利用率比較低。以湖南圖書館為例，“擁有藏書314萬冊，但僅擁有持證讀者38 723人，只占長沙市民的1.92％，書籍的利用率也相對較低，為36.3%”[3] ;③基層圖書館“空殼化”現(xiàn)象比較嚴重。“部分地方政府對圖書館經費的保證，僅限于被戲稱為‘裸體工資’（基本工資＋職務工資）的‘人頭費’，而購書費、運行費、維護費等費用微乎其微，由此引發(fā)司空見慣的‘人吃書’（人員經費擠占購書經費）現(xiàn)象�！盵4]一方面是購書經費奇缺；一方面是冗員過多，有館有人卻沒書，公共圖書館的運行成本可想而知。
　　1.2從委托―代理分析，公共圖書館責任機制不健全
　　在公共圖書館服務鏈中，存在著公眾、政府、公共圖書館三者的互動關系。公眾將自己的權力委托給政府，政府負責提供公眾所需要的公共圖書館服務，公眾與政府形成了第一層委托―代理關系。但是，政府的職能是“掌舵”而不是“劃槳”，政府提供公共圖書館服務的職能是通過公共圖書館實現(xiàn)的，政府與公共圖書館形成了第二層委托―代理關系。公眾、政府、公共圖書館之間的代理關系是清楚的，但代理機制并不健全。從代理形式看，公眾、政府、公共圖書館之間的權利義務關系缺乏契約化的規(guī)范，公眾如何表達、向誰表達自己的需求？政府失職該承擔什么樣的責任、如何承擔責任？公共圖書館有什么樣的權利、服務應該達到什么樣的標準？諸如此類的問題都缺乏明確的規(guī)定和制度化的措施。從責任關系看，公共圖書館作為政府的代理人，其資金、人事等權利都控制在政府手中。公眾作為公共圖書館服務的最終委托人，卻難以對公共圖書館的利益產生實質性的影響。因而，這種“再代理”關系極有可能導致公共圖書館服務偏離公眾需求的軌道。同時，公共圖書館現(xiàn)有的官僚制和等級制管理體制也缺乏靈活性，既不能對公眾的實際需求做出及時的反應，還可能會助長政府與公共圖書館關系的政治化傾向或形成行政庇護的關系。從代理地位看，政府是公眾的唯一選擇，公共圖書館是同級政府的唯一選擇，政府與公共圖書館的代理地位都是壟斷性的，這就解除了政府和公共圖書館提高服務質量的外在壓力。
　　1.3從產權―結構分析，公共圖書館產權關系不清晰
　　產權是一個權利束，它包括所有權、占有權、使用權、收益權等等。我國公共圖書館的產權在實踐中是分解的，國家、各級政府各相關部門、各級公共圖書館、讀者等都以一定的形式享有公共圖書館的產權。然而迄今為止，各部分產權主體究竟擁有何種產權，仍未得到合理、清晰的界定。由于產權關系不清晰，政府越權問題突出，公共圖書館只是政府機構的附屬物，既無實質性的權利又無實質性的責任，不能對人才、技術、資金等資源進行合理的配置。由于產權關系不清晰，讀者作為公共圖書館的最終所有者的權利得不到保障，他們對公共圖書館管理、監(jiān)督等缺乏相應的制度安排，對公共圖書館服務的評價也不能對公共圖書館的利益產生實質性的影響。由于產權關系不清晰，政府部門對公共圖書館的監(jiān)督管理部分“缺位”，有的圖書館將非經營性資產轉變?yōu)榻洜I性資產，對本館國有資產管理不善、資產處置不當，導致國有資產的變相流失。因此，“在進行管理體制的設計時，必須解決誰出資、誰負責、誰監(jiān)管、誰受益以及它們之間的互動關系問題”[5]。
　　1.4從供給―需求分析，公共圖書館制度供求不均衡
　　當前，公共圖書館管理體制不適應現(xiàn)代市場經濟發(fā)展的一個重要原因是制度的供給與需求之間不均衡。 我國公共圖書館管理制度供求不均衡可以分為兩種情形:①實際供給小于潛在需求。目前，“阻礙中國圖書館事業(yè)發(fā)展的因素很多，但最要害的阻礙因素應該說是制度缺位。制度缺位的表現(xiàn)有多種，如圖書館立法缺位、職業(yè)自律制度缺位、職業(yè)權益保障制度缺位、職業(yè)準入制度缺位，等等”[6] ;②傳統(tǒng)公共圖書館管理制度供給過剩，傳統(tǒng)計劃經濟體制下建立的公共圖書館管理制度還沒得到及時的修改或廢除，政事一體化的局面還未得到根本改變。即不管是制度供給不足還是制度供給過剩，都會導致過高的制度成本和社會交易成本，浪費大量公共圖書館資源。
　　
　　2圖書館管理體制創(chuàng)新的障礙分析
　　
　　新制度經濟學認為，當社會存在潛在收益并且各種約束性條件得到消解時，就會存在制度創(chuàng)新。改革開放以來，我國公共圖書館改革總體來說并沒有取得實質性的進展。其重要原因就在于，創(chuàng)新的支持要素不足，仍然存在著一系列障礙。主要是：
　　2.1理論指導的缺乏
　　探索出一套既遵循圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)律又適合中國國情的管理體制，需要有本地、本領域特色的理論研究。但是，在相當長的一段時間里，“我們在探索圖書館管理體制的創(chuàng)新模式時”都深陷在“應該拿什么對象作借鑒和參考；或者說，在管理體制這一點上，圖書館像誰”的泥潭中[5]�；仡櫢母餁v程，不難發(fā)現(xiàn)，我國公共圖書館管理體制創(chuàng)新基本上是“參照”企業(yè)改革尤其是國有企業(yè)改革、圍繞著“錢從哪里來”和“人往哪里去”等問題進行的。顯然，每個領域、每個行業(yè)都有其自身的特點和任務。公共圖書館作為公益性的文化組織，它的管理與企業(yè)管理存在著明顯的區(qū)別。正如歐文?E?休斯所言：“公共部門完全不同于私營部門，它需要有自己的管理形式，但不是從私營部門那里借來的形式。”[6]公共圖書館管理有什么樣的特殊性？管理體制創(chuàng)新的目標、模式是什么？我們都缺乏全局性的思考和制度性的設計，理論研究不夠深入，理論指導明顯不足。
　　2.2創(chuàng)新動力的不足
　　從政府的角度看，在以經濟建設為中心的社會背景下，包括公共圖書館在內社會事業(yè)改革和發(fā)展很難被擺上政府重點推進的議事日程。從公共圖書館的角度看，長期計劃經濟體制下形成的思維定勢，使館員職工害怕改革擔風險，“等”、“靠”、“要”的思想仍然有很大的市場。更重要的是，政府與公共圖書館在改革的目標認識上存在著明顯分歧，政府把縮減編制、削減經費作為改革的重要目標，而公共圖書館則希望政府放權讓利、加大投入。雙方博弈的結果，就是公共圖書館改革進程緩慢。從讀者的角度看，在人均收入比較低、人們更多地為溫飽而奮斗的階段，人們對公共圖書館改革和發(fā)展并不十分關心，這也大大減弱了體制創(chuàng)新的動力。
　　2.3價值支持的制約
　　任何制度和制度創(chuàng)新都隱含著一定的價值導向。如果制度創(chuàng)新所倡導的價值理念為人們所認同，就會成為制度創(chuàng)新的支持性要素。反之，則會成為阻礙性因素。就公共圖書館而言，“公共性是公共圖書館制度和創(chuàng)新的價值基礎�！盵7]只有當公共圖書館制度創(chuàng)新體現(xiàn)出公正、公平、公益、公開的價值導向，符合自由、民主、權利等理念時，才會得到人們的認同和支持。然而，在公共圖書館改革中，我們卻不同程度地偏離了公益方向，違背了共享原則，忽視了公平目標。因而受到讀者、媒體的口誅筆伐。有人直斥圖書館某些措施“將圖書借閱演變成‘租書’‘抵押’，從讀者身上搜刮錢財，限制或剝奪低收入者、低職位者、低職稱者、低學歷者、無職業(yè)者和外地人的閱覽權或外借權”，是“對公共圖書館理念的踐踏及其對中國圖書館事業(yè)的誤導”[8]。可見，我國公共圖書館改革的某些價值導向并沒有得到讀者的認同，因而改革也不可能得到他們的支持。從更深的層面看，在以市場體制為改革目標模式的大背景下，圖書館的公益性很容易被忽視。在“效率優(yōu)先兼顧公平”的主流導向下，圖書館的公平性很難被凸顯。從這個意義上說，公共圖書館體制創(chuàng)新緩慢有其必然性。
　　2.4制度耦合的影響
　　任何一項制度安排都是“嵌在”制度結構中，只有當新制度與其他制度安排能夠很好地兼容耦合時，創(chuàng)新才能真正發(fā)生。公共圖書館管理體制創(chuàng)新涉及利益的調整、資源的整合、人員的分流和各種相關制度的創(chuàng)新，需要各方面的政策配合才能完成：公共圖書館事業(yè)要得到真正的發(fā)展，需要政府公共服務職能的加強，需要形成經濟社會協(xié)調發(fā)展的共識和機制；實現(xiàn)公共圖書館資源的共建共享，需要打破條塊分割的行業(yè)管理與財政體制；促進城鄉(xiāng)公共圖書館事業(yè)的均衡發(fā)展，需要改變城鄉(xiāng)二元經濟體制；加強公共圖書館的自主經營權利，需要重塑政府與事業(yè)單位的關系，需要法律法規(guī)的支持；推進公共圖書館人事改革，需要健全的社會保障體制的支持，等等。但在相當長一段時間內，我國公共圖書館管理體制創(chuàng)新都缺乏相應的制度支持，改革往往表現(xiàn)出各自為政、單兵獨進的特點，從而延緩了創(chuàng)新的進程。
　　
　　3政府推動公共圖書館管理體制創(chuàng)新的路徑分析
　　
　　公共圖書館事業(yè)的發(fā)展,責任在政府,關鍵在體制,出路在創(chuàng)新。政府推動公共圖書館管理體制創(chuàng)新的主要途徑是：
　　3.1強化責任意識
　　政府、公共圖書館、讀者等利益主體的態(tài)度及實力的對比，對體制創(chuàng)新有著至關重要的影響。一般說來，“在社會所有制度安排中，政府是最重要的一個。”[9] 在公共圖書館管理體制創(chuàng)新中，政府同樣處于主導地位。原因在于:①在我國，公共圖書館均是由國家各級政府所興辦、支持和管理的，這種制度的創(chuàng)新必須由國家直接調控或批準;②公共圖書館關系到政府所肩負的維護民族文化繼承與發(fā)展、滿足公共文化需求的責任，因此政府不可能也不會置身于公共圖書館管理體制創(chuàng)新之外;③公共圖書館管理體制具有公共物品性質，按照經濟學的分析，政府生產公共品比私人生產公共物品更有效;④公共圖書館管理體制創(chuàng)新是有成本的， 化解制度創(chuàng)新成本，政府具有天然的優(yōu)勢和不可替代的責任。因此，政府必須清醒認識自己在公共圖書館管理體制創(chuàng)新中的重要地位，不斷強化制度創(chuàng)新的責任意識。
　　3.2整合創(chuàng)新動力
　　公共圖書館體制創(chuàng)新在一定程度上屬于“非帕累托改變”，制度創(chuàng)新各主體的利益會因體制創(chuàng)新而有所調整，對創(chuàng)新的態(tài)度會隨其利益的變化而變化。在公共圖書館管理體制創(chuàng)新動力不足的條件下，必須采取有力措施來煥發(fā)政府和公共圖書館推動創(chuàng)新的積極性，并且把他們的積極性統(tǒng)一在共同的目標上。如前所述，政府與公共圖書館在改革的目標認識上存在著明顯分歧，雙方的博弈導致公共圖書館改革進程緩慢。與此形成鮮明對比的是，在雙方形成共識的一些方面，改革則取得了相對突出的進展。一個明顯的例證是，圖書館希望增加事業(yè)收入，而政府希望減輕財政負擔。于是，在上個世紀80年代初期，一些圖書館開始收取借書證押金和超期延誤費，開展有償服務、以文補文。1987年中宣部、文化部、國家教委、中國科學院印發(fā)的《關于改進和加強圖書館工作的報告》和1993的文化部起草的《公共圖書館條例》（草案），都對圖書館的這些行為予以認同。雙方“默契”的結果，就是圖書館創(chuàng)收活動的廣泛開展。雖然這些“創(chuàng)新”有違背“公益性”之嫌，但是它卻深刻說明政府與公共圖書館創(chuàng)新目標共識形成的重要。當前，要激發(fā)政府和公共圖書館創(chuàng)新的積極性，就要把雙方的目標統(tǒng)一到以創(chuàng)新更好地滿足公共文化需求上來，以共同的責任、共同的目標凝聚推進創(chuàng)新的強大合力。
　　3.3化解創(chuàng)新成本
　　如何支付創(chuàng)新成本是公共圖書館管理體制創(chuàng)新面臨的一個關鍵問題。我們主要可以從以下幾個方面入手來解決創(chuàng)新成本問題:①從某種意義上說，創(chuàng)新伴隨著試錯，加強理論研究，有利于保證創(chuàng)新沿著正確的方向前進;②建立由政府、公共圖書館和社會三方面相結合的多元化成本承擔機制，特別是政府必須通過財政撥款、差額補貼等形式承擔起支付改革成本的責任，要給予利益受損群體以必要的幫助和補償 ;③堅持民主原則，讓讀者、職工參與改革政策的制定與選擇，提高讀者和職工對改革政策的認同，增強創(chuàng)新的動力;④堅持公平原則，對權力或利益資源實行再分配時，要保證絕大多數(shù)人享受改革的成果;⑤堅持漸進原則，將地方自下而上的改革與中央自上而下的規(guī)劃結合起來，對公共圖書館管理體制創(chuàng)新進行總體規(guī)劃、統(tǒng)一推進和綜合協(xié)調，將改革的力度與社會的可承受程度有機結合起來。
　　3.4健全代理機制
　　在行政事業(yè)一體化的體制模式下，政府與公共圖書館之間是命令與服從的隸屬關系，并非真正意義上的委托與代理之間的契約關系。在市場經濟條件下，要通過產權改革，厘清委托人、代理人的權利與義務。通過法律法規(guī)的創(chuàng)新，確立公共圖書館權、責、利相統(tǒng)一的法人地位，使其擁有必要的財產和權力，能以自己的名義依法面向社會自主開展服務活動，并獨立承擔相應責任。公共圖書館成為獨立的法人實體并不意味政府對公共圖書館管理減弱，而是意味著從行政化管理到向“契約”管理或“合同”管理的轉變。為了行使委托人的權利，政府可以推行績效評估管理和績效評估制度，通過雙方平等協(xié)商談判，在績效任務和預算等方面簽訂具有法律效力的績效協(xié)議或績效合同，各自做出公開透明的服務承諾和監(jiān)管承諾。政府要建立科學的評估體系和多元化的監(jiān)督管理制度，如實行事業(yè)目標管理和編制約束管理，建立規(guī)范化的財務審計制度，開辟多種渠道讓讀者參與監(jiān)督管理等等，促進公共圖書館提高服務質量和水平。
　　3.5搞好配套改革
　　推進公共圖書館管理體制改革,必須做到配套政策和制度的供給與體制創(chuàng)新同時進行,為改革創(chuàng)造一個良好的法律制度及政策環(huán)境。①建立和完善法律法規(guī)體系，加快圖書館立法進程，切實做到創(chuàng)新有法可依;②加快公共財政體制的建設，進一步調整財政收支結構，確保政府財政對公共圖書館的投資和支持，調整各級政府財政收入與支出之間的分配關系，使發(fā)展公共圖書館事業(yè)的責任與財政責任相一致，強化財政轉移支付制度建設，保證城鄉(xiāng)公共圖書館事業(yè)均衡發(fā)展;③加快勞動就業(yè)和社會保障制度建設。制定實施有利于下崗職工再就業(yè)的政策與措施，解決富余人員的就業(yè)及安置問題；盡快建立起社會化的就業(yè)、醫(yī)療、退休養(yǎng)老等社會保障制度，解決職工的后顧之憂，等等。
　　公共圖書館管理體制創(chuàng)新在很大程度上取決于我國改革的整體進程尤其是事業(yè)單位改革的進程。因而，創(chuàng)新必定是一個漫長的過程。在這個過程中，政府既要盡力而為又要量力而行，不斷把公共圖書館事業(yè)推向前進。
　　
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　　〔作者簡介〕 席濤,女,1970年生,副研究館員,發(fā)表論文20余篇。

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