例行考察觸及全國性難題 　　 6月中旬，上海市閔行區(qū)人大代表、政協(xié)、委員―行數十人，在“關懷未成年人成長”的主題下，對轄區(qū)內學校進行了一次大規(guī)模的視察和調研活動。這次視察的重點，是轄區(qū)內民工子女的教育情況。
　　這個看似例行的考察，卻觸及一個傘國性的難題，這一點恐怕連這些代表和委員們也未曾意識到。
　　這個所謂全國性的難題，也就是此前(六一國際兒童節(jié)期間)閔行區(qū)教育局，向區(qū)人大和政協(xié)以及有關上級部門所怍的“閔行區(qū)進城務丁就業(yè)農民子女教育情況匯報”中所重點提到的兩大難題，即“經費問題”和“規(guī)劃問題”。
　　按照國辦發(fā)(2003)78號文件強調的“兩為主”的原則，進城務工農民子女就學應該“以流人地政府管理為主和以全日制公辦中小學為主”。這就意味著，如果閔行區(qū)現有4．8萬多名民工子女全部由公辦中小學接納，則必然牽涉到學校、師資、經贊、辦學規(guī)劃，土地安排等諸多問題。
　　如果不折不扣地按照國辦發(fā)78號文件“兩為卞”的原則和“―視同仁”的要求來辦，則閔行區(qū)需要多大的支出呢?
　　閔行區(qū)教育局負責民丁子女義務教育工作的王金庚向記者算了幾筆大賬：按照學生人均每午6000元財政撥款汁算，則閔財政需向4．8萬多名民工子女新增撥款近3億元。
　　
　　“浦東模式”的困惑
　　
　　 與閔行區(qū)相同的是， 亡海浦東新區(qū)也是一個人口導入區(qū)，其中外來民工占了大頭。目前市住人口180多萬，進城務工的農民大約有60至70萬，而進入浦東就讀的民上子女已近5萬，與閔行區(qū)不相上F。
　　但與閉行不同的足，浦爾新區(qū)落實民工子女教育步子邊得比較大。據介紹，浦東新區(qū)曾對轄區(qū)內的民工學校進行過兩次規(guī)范治理。第一次是2002年的F半年；第二次是2003午的9月份，即中央六部委“意見” 下發(fā)之后(也叫國辦發(fā)7口號文件)。
　　前一次的規(guī)范汁理，側重于“整頓”，當時一次性就關，停、并，轉了30余所民工簡易學校。后一次的規(guī)范治理，由于有中央78號文什明確提山的“兩為主”原則，所以冶理重在“安置”，即將民工子女適齡兒童的近40％，安置到公訂中小學就瀆。
　　安置按3種模式運作：一是進入公立學�！巴卑唷本妥x，實行同等待遇，止城鄉(xiāng)徹底融合：二是在公立學校單蝕設班，便于因材施教，針對教育，實行A、B級“走班制”，既相對獨立，又可以實現融合；三是利用前幾年“達標”工程撤扦的一些校舍，單獨設校。
　　此舉曾被境外媒體稱之為“浦東模式”，井被刁；少其他城區(qū)所借鑒，乃至全盤拷貝。不過，據了解，很多城區(qū)只是拷貝了“浦東模式”的外殼，而沒有施行其相關的實質性內容。
　　所謂“實質性”內容，也就是給予接收學�！耙欢ū壤�”的教育經費補貼，也叫“錢跟人走”、“政府購買學位”。據浦東新區(qū)社會發(fā)展局辦公室的張立敏先生透露，這“一定比例”其實也只是生均公用經費定額部分(不包括基建費用、軟硬件投入等)，通常是牛均每學期600―700元。
　　聽說浦東新區(qū)大批量地安置民工子女進入公辦學校就讀，而且還不收“贊助費”，這自然令許多民工欣喜若狂，消息傳山后，很多民工便紛紛把子女弄到浦東就學。一時間，公立學校人滿為患，難以招架。這就是后來在浦東流傳很廣但又諱莫如深的所謂教育的“洼地效應”理論。
　　“汁地效應”形成之后，許多公立學校便開始叫喊：學生急增，擠占資源，政府要增加經費。這一喊卻把區(qū)政府有關當局喊出了一身大汗。因為如果按照公立學校牛均每學年5000元撥付，按5萬民丁子女的40％進入公辦學校汁算，則每年至少要增撥1億元，還有師資、基建等其它軟硬件的配套等等。真是不算不知道．一算嚇一跳。
　　于是，以前還比較高調的浦東新區(qū)，開始180度轉向，從此變得“含蓄”起來。當記者前去采訪民工子女教育有關事宜時，有關官員總是以“還不成熟，不便報道”為借口，將記者拒之門外，或敷衍了豐。
　　 為此，坊間還傳出一個段子：有個記者曾“正面”報道和評論此事而吃了批汗，結果不服，便要與某某領導打筆墨官司。這個故事后來被一些好事者封之為“經典的拍馬屁拍到馬蹄上”。
　　當然，浦東新區(qū)教育主管當局也并沒有因為“洼地效應”而放棄了它應有的職責，至少有關官員的言談是這樣。不過．現在他¨的行動卻格外謹慎起來，比較而言。某些舉措的推行就顯得古―些遲疑和猶豫。
　　浦東薪區(qū)社發(fā)局一名不愿縣名的官員對記者說，城市化呈經濟發(fā)展的必然，農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移也是不可逆轉的，這個道理大家都清楚�？涩F在呈，進城務工子女就學解決得越好，來的人就越多，然而資源畢竟有限，這不能下令人憂慮。
　　這名官員還說，人來多了，相應的負擔就增多了，風險也增大了，尤其是安全隱患更不可小視。而且，人來多了，一時問題解決不了，對政府的形象也不好。所以他們感到進退維谷，很困惑。
　　上海社會科學院一名研究區(qū)域經濟的學者則一針見血地指出，所謂“困惑”只是表象，骨子里呈激勵機制的缺失。因為日前的干部管理體制和考核機制，順理成章地把地方政府官員塑造成“自掃門前雪”一族。因為掃好了“門前雪”，他就有可能被晉級獎勵，因此他根本沒有積極性去管“他人瓦上霜”。即便他有“胸懷全球、放眼世界”的心胸和眼光，可地方財政預算的剛性約束也不允許他從容地“高風亮節(jié)”。
　　所以，當外農民工子女大量涌人時，對于這種“額外”的事務，地方政府官員一般沒有太大的興趣．即便有中央的釘頭文件在，通常電只不過做做面子上的文章罷了。指望他烘心盡力、把工作做得扎實到位，一般是下現實的。除非將它納入到官員的政績考核系統(tǒng)中去，或者是止事權與財權同步運行、盡量對稱。才能實現理想的效果。這電足現代政治運作的基本規(guī)律。
　　
　　張正綿的焦慮
　　
　　民力、學�？谧右膊缓眠^。
　　張正綿說起來是個幸運者，這個五短身材的中年男子，7年前只身從安徽壽縣來閔行辦學，真正是赤手空拳打天下。一晃六七年過去了，他所創(chuàng)辦的幼凸小學現在多少也有了些模桿。局促在一片低矮散亂居民區(qū)里的幼市小學，擁有1200多個學生，36名教師。在闊行現存的41所民工學校中，張正綿的幼苗小學比―卜不足，比下有余。
　　但與卜海的公辦小學比起來，幼苗小學還是像個膽怯、丑陋的鄉(xiāng)叫、姑娘。幾排低矮的小平房圍成兩個院落，就算是學校了。其狹小和寒磣自不待言。但細心的人能注意到，校園呈干凈利落的，它于表明主人還呈盡心的。
　　據張正綿校長介紹，校園是當地菜農在自家‘片菜地上臨時建起來的．年租金15萬元。張告訴記者說，幸虧這：5萬元的年租金是幾年前訂的合同，要是放到現在，至少也要4口～50萬元，那么就是小吃小喝，恐怕連女這個房租也交小起。
　　說到這里，張的臉上露山幾分慶幸的紅光。怛閃爍的紅光里，又分明深藏著幾分難以擺脫的焦慮。當記者問及學校眼下有何困難時，張說，“困難時期早過了，現在主要是擔心�！�
　　“擔心什么?”
　　張劉記者傾訴說，擔心的主要有三點。一呈學校所在的地帶正面臨著拆遷，且大部分學牛家的向租房也將 并拆除，而擔拆遷電就意味著學校的死亡。所以，“一想起拆遷這件事就愁得吃下下占皈，睡不著覺，但又有什么辦法呢?”張正綿長嘆了門氣，沉默良久。
　　二是政策不明朗。區(qū)政府的規(guī)劃中沒有包括他們這樣的學校，學校是死是活，只能靠自己。而且辦學資金也只能靠學生交的那點學費勉強維持著，想發(fā)展，實在是難。
　　三是學生安傘問題。因為學校等于是自己私人辦的，所有學生的安全風險就只能是自己一人扛起來。學校每天派兩輛大客車接送學生，但總是提心吊膽的�！暗鹊酵砩�7點鐘還沒有電話打來，心才算放下來。因為――旦發(fā)生意外事故，也就意味著學校就此完蛋了�！�
　　當問及學校將來的打算，張的臉上顯出一片茫然。他說，不知道未來是什么樣子，也許根本就沒有未來。
　　對此，閔行區(qū)教育局負責民工學校的王金庚證實說，張校長說的都是實話。目前，區(qū)教育財政安排里確實沒有民工學校這一塊。區(qū)教育主管部門劉民工學校的支持，也只是把一些公辦學校淘汰下來的課桌倚，辦公櫥、舊樂器、舊電腦等免費送給這些民工學校。還有，過節(jié)的時候，區(qū)里和鎮(zhèn)亡也會送去一些慰問金什么的。除此之外，別的物匝支持就不多了。
　　對民工子女教育，現在中央很重視，具體主管部門也很重視，但這些都不能解決全部問題，因為中央的政策太宏觀、太原則，而地方教育主管部門既沒有時權，也沒有土地等規(guī)劃權，因此現狀只能是，辦學者處于觀望狀態(tài)，工作處于維持狀態(tài)，民工學校處廠“漂流”狀態(tài)。王老師補充說。
　　所謂“漂流”狀態(tài)，王老師的解釋呈：目前―卜海民工學校大體分布在內環(huán)線外(第一圈)，外環(huán)線內外(第二圈)以及縣區(qū)交界地帶(第三圈)，其中外環(huán)線內外(第二圈)最多。隨著城市房地產開發(fā)由內向外推進，民工簡易學校也正由內向外被迫白發(fā)“漂流”，即由第一圈向第二圈，第三圈“漂流”擴散。
　　
　　財政真空誰來補?
　　
　　根據現行體制，我國義務教育費用主要由各地各級政府負責。在農村，主要由縣鄉(xiāng)兩級政府從財政收入中劃出―定比例，作為義務教育的經費投人；在城市，主要由區(qū)財政負責這筆經費的支出。
　　當農村剩余勞動力流向城市時，農村縣鄉(xiāng)政府對義務教育的投入不可能隨著打工者進入城市。而城市區(qū)政府從財政中劃出的經費，則專供轄區(qū)內的市民子女接受義務教育之用，并不包括進城務工的農子女。如此制度安排，則進城務工農民―女義務教育的財政經費自然便懸置成“空”。
　　那么，民工子女義務教育的財政真究竟由誰宋填補?
　　按照事權、財權對稱的理淪推論，民工子女義務教育的財政真空，理應由，央財政通過轉移支付的方式來填補。
　　因為城市化既是經濟發(fā)展的必然，是國家發(fā)展的一項戰(zhàn)略選擇。而國家二選擇廠城市化的發(fā)展戰(zhàn)略，也就意味著村剩余勞動力必然要向城鎮(zhèn)大規(guī)模地移，隨之而來的自然是進城務工農民的弟們。
　　也就是說，這些進城務工子女的義教育事務主要是一種國家性質的事務。然是國家性質的事務，那么理所當然地就應該由國家作統(tǒng)一的財政預算安排，以解決。
　　而同辦發(fā)78號文件明確要求，教育門對進城務工的農民工子女要“―視仁”，可能正是基于這樣的邏輯考慮：民子女義務教育事務地方政府必須做起來但也沒有人說只做事不給錢。
　　從這個意義上看，地方政府財政沒安排經費或盼望著中央財政轉移支付是以理解的，也是可以期待的。
　　然而，有人并不認同這一點。采訪畔有專家：自言不諱地對記者說，農民進城工，為城市二、三產業(yè)的發(fā)展提供了低成本的勞動力，為城市經濟的發(fā)展立下了汗馬功勞，是他們建造了我們的城市，撈靚了我們的城市，為我們的城市建設流汗出力，作山了巨大的貢獻，開巳他們也納了稅，因此他們子女的義務教育理應和城里的孩子“一視同仁”，他們子女教育的費用理應由得益、受惠的地方政府出資解決。
　　而北京一名從事多年基礎教育研究的學者則建議，十央財政轉移支付拿大頭，約占費用的60％；生員流入地地方政府財政拿小頭，占費用的40％。這樣的制度設汁，―來保證了公平，二來電兼顧了地方利益。這名學者還補充說，如果條件允許，個人也不妨拿一點，目的在于增加一些約束因素。
　　 這名學者的后 點設想，與上誨浦東新區(qū)正在實行的，鼓勵和支持一些正規(guī)民辦學校接納進城務丁農民子女就讀的思路正好不謀而臺。
　　所謂“鼓勵”和“支持”，就是正規(guī)民辦學校每吸納一個民工子女就讀，政府便向其撥付一定的教育經費。因為一般正規(guī)民辦學校(非簡易學校)通常足社會資本投資的，政府鼓勵正規(guī)民辦學校接納民工子女，既能減少公辦學校接受民工子女的財政壓力，又能擴人民工子女就學的容量，同時，正規(guī)民辦學校收費相對高于公辦學校，這也就等于條件允許，“個人拿一點”。
　　“可；管這錢是中央出還是地方出，咱娃的書是一定要讀的，哪怕是砸鍋賣鐵!”一名安徽來滬的民工這樣說。

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